督促程序
1.什么是督促程序
督促程序是指人民法院根據(jù)債權(quán)人的申請，以支付令的方式，催促債務人在法定期間內(nèi)向債權(quán)人履行給付金錢和有價證券義務，如果債務人在法定期間內(nèi)未履行義務又不提出書面異議，債權(quán)人可以根據(jù)支付令向人民法院申請強制執(zhí)行的程序。
2.督促程序的特點
督促程序與其他民事審判程序相比較，具有以下特點：
(一)督促程序的非訟性
督促程序與解決民事爭議案件的一般審判程序不同，它以當事人之間不存在實體上的債權(quán)債務糾紛為前提，當事人不直接進行對抗。債權(quán)人是申請人而不是原告，其權(quán)利請求僅限于向人民法院申請以支付令的方式催促債務人履行到期債務。督促程序因債權(quán)人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟。因此，督促程序并不解決當事人之間的民事權(quán)益爭議，具有非訟的特點。
(二)督促程序適用范圍的特定性
督促程序僅適用于請求給付金錢和有價證券的案件，并附有一定條件限制，如債權(quán)人沒有對待給付義務、支付令能送達債務人等。它不像處理民事爭議案件的審判程序?qū)γ袷掳讣哂衅毡榈倪m用性。所謂金錢，是指作為流通手段和支付手段的貨幣，通常是指人民幣，在特定的情況下也包括外國貨幣。所謂有價證券，是指匯票、本票、支票、股票、債券、國庫券以及可以轉(zhuǎn)讓的存單。
(三)督促程序的可選擇性
債權(quán)人請求債務人給付金錢、有價證券，符合條件的，可以適用督促程序。但是，法律并沒有強制規(guī)定這類案件必須適用督促程序，當事人可以選擇訴訟程序或督促程序來解決，只是選擇訴訟程序時間更長，不利于問題的快捷簡便解決。如果當事人選擇了訴訟程序的，就不能再選擇督促程序。選擇訴訟程序的，適用第一審普通程序或者簡易程序進行審理?？梢姡酱俪绦虿皇墙鉀Q這類案件的必經(jīng)程序或惟一程序，法律賦予了當事人的程序選擇權(quán)。
(四)督促程序?qū)徖淼暮喗菪?/b>
人民法院適用督促程序?qū)徖戆讣?，僅對債權(quán)人提出的申請和債權(quán)債務關(guān)系的事實和證據(jù)進行書面審查，不傳喚債務人，也無須開庭審理。對符合條件的，人民法院直接發(fā)出支付令；不符合條件的，人民法院駁回債權(quán)人的申請，并且不能提出上訴。審判組織采用獨任制的形式。因此，與訴訟程序相比，督促程序具有簡便、快捷的特點。
(五)支付令生效的附條件性
人民法院向債務人發(fā)出的支付令只有符合一定的條件才能生效。這些條件包括兩個方面：一是期限上的要求，即債務人自收到支付令之日起15日屆滿支付令才能生效；二是行為上的要求，即債務人在上述期限屆滿前不清償債務，也不提出書面異議的，支付令才能生效。只有同時具備這兩個條件，支付令才發(fā)生強制執(zhí)行的法律效力。
3.督促程序的四個階段
民事訴訟法規(guī)定，督促程序分為申請、審理、提出異議和執(zhí)行四個階段。
1.申請。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，督促程序由債權(quán)人向人民法院申請支付令而開始。民事訴訟法規(guī)定，申請支付令應當符合下列條件：
(1)債權(quán)人與債務人沒有其他債務糾紛的。即申請人對被申請人沒有給付金錢等其他債務，只存在被申請人未向申請人給付金錢或者有價證券的情形。例如甲乙簽訂了購銷鋼材的合同，甲按照合同的約定向乙交付了鋼材，乙未按期給付貨款，此時，甲對乙沒有其他債務糾紛，可以申請法院發(fā)布支付令。如果甲向乙要貨款前，還未向乙發(fā)貨，此時他就不能申請支付令。
(2)支付令能夠送達到債務人的。債務人不在我國領域內(nèi)，或者債務人下落不明需要公告送達，都屬于不能送達，在這兩種情況下，不能申請支付令。
申請支付令，應當提交申請書，寫明請求給付金錢或者有價證券的數(shù)量和所根據(jù)的事實和證據(jù)。事實是指雙方債權(quán)債務關(guān)系存在及債務人沒有履行債務的事實。對于提出的事實，要有相應的證據(jù)加以證明。申請書應當向有管轄權(quán)的人民法院提出。至于哪個是有管轄權(quán)的人民法院，取決于爭議法律關(guān)系的性質(zhì)和民事訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定。例如，如果是因為合同關(guān)系請求給付金錢，可以向合同履行地或者被告所在地人民法院申請。
2.審理。債權(quán)人提出申請后，人民法院應當在5日內(nèi)通知債權(quán)人是否受理。對符合民事訴訟法規(guī)定的申請條件的，人民法院都應當受理。為迅速解決債務爭議，人民法院受理申請后，僅審查債權(quán)人提供的事實和證據(jù)，不需要詢問債務人及開庭審理。人民法院經(jīng)審查，認為債權(quán)債務關(guān)系明確、合法，應當在受理之日起15日內(nèi)直接向債務人發(fā)出支付令；申請不成立的，應當裁定予以駁回。申請不成立包括債權(quán)債務關(guān)系不明確及債權(quán)債務不合法等。
3.異議的提出。人民法院發(fā)布支付令前僅審查了申請人提出的事實和證據(jù)，沒有接觸被申請人，沒有讓被申請人對申請人的請求答辯，為了平等地保護當事人雙方的合法權(quán)益，民事訴訟法規(guī)定，債務人自收到支付令之日起15日內(nèi)可以提出書面異議。人民法院收到債務人提出的書面異議后，應當裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效。這時，申請人如果認為有必要，可以就該事項提起訴訟，人民法院對該訴訟按普通程序?qū)徖怼?
4.執(zhí)行。債務人收到人民法院的支付令后，如果認為債權(quán)債務關(guān)系存在，沒有異議，應當自收到支付令之日起15日內(nèi)向債權(quán)人清償債務；如果債務人自收到支付令之日起15日內(nèi)既不履行支付令又不提出異議的，申請人可以申請人民法院強制執(zhí)行。
4.督促程序的完善[1]
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，當事人要求通過比較簡單的法律程序就能使債務迅速得以清償?shù)暮袈曉絹碓礁?。督促程序能夠快速確認當事人之間的債權(quán)債務關(guān)系，且支付令在生效后能夠迅速轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，這不僅符合人民法院“公正與效率”的司法理念，而且對維護當事人合法權(quán)益、減輕當事人訴累也有著重要的意義。因此，完善我國的督促程序，對構(gòu)建我國社會主義法制體系無疑有著重要的意義。針對督促程序的缺陷，筆者試提出以下幾點意見：
1、法院對書面異議應進行有限的實體審查。依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，債務人在法定期間提出書面異議的，法院無須審查異議是否有理由，應當裁定終結(jié)督促程序。債務人對債務本身沒有異議，但對清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見的，不影響支付令的效力。法院在受理支付令申請時要進行較嚴格的實體審查(如債務是否合法、申請人是否已另行起訴等)，但是對債務人提出的書面異議卻不做任何實體審查即裁定終結(jié)督促程序，這樣有違權(quán)利義務對等原則，也導致了司法實踐中大量的債務人惡意提出書面異議，不利于社會遵守誠實信用原則和公平正義原則。參照2003年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于在民事審判工作中適用<中華人民共和國工會法>若干問題的解釋》第四條“人民法院根據(jù)工會法第四十三條的規(guī)定受理工會提出的撥繳工會經(jīng)費的支付令申請后，應當先行征詢被申請人的意見。被申請人僅對應撥繳經(jīng)費數(shù)額有異議的，人民法院應當就無異議部分的工會經(jīng)費數(shù)額發(fā)出支付令”的規(guī)定，該規(guī)定對督促程序的適用和發(fā)展有著一定的指導意義。筆者認為，有關(guān)部門可以通過立法的方式，對督促程序中債務人對債務本身無異議，而僅就債務數(shù)額提出異議時，法院應通過裁定部分確認支付令的形式認可債務人沒有異議部分債務的效力，并且告知債權(quán)人可以對雙方有爭議部分的債務可以另行起訴。
2、提高債務人惡意提出書面異議的經(jīng)濟成本。比照在民事訴訟證據(jù)規(guī)則中，因當事人提出新證據(jù)導致案件二審或再審，另一方當事人由此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費用以及由此擴大的直接損失，可以要求提供新證據(jù)的一方當事人承擔的規(guī)定，可以考慮在立法中規(guī)定因債務人惡意提出書面異議致使債權(quán)人以訴訟的方式實現(xiàn)債權(quán)的，債務人應承擔債權(quán)人因此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費用以及由此擴大的直接損失，以此來遏制債務人對支付令惡意提出的書面異議。在國家重拳打擊用人單位克扣、拖欠勞動者工資的大潮面前，人民法院除了應及時依據(jù)勞動者的申請向用人單位發(fā)出支付令以外，對查明因用人單位濫用異議權(quán)、惡意提出書面異議致使督促程序被終結(jié)的，可以認定用人單位屬于《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零二條“偽造重要證據(jù)……妨礙人民法院審理案件”規(guī)定的情形，并依法追究其妨礙民事訴訟行為的法律責任。
3、完善對確有錯誤的支付令的救濟途徑。債權(quán)人單方的申請為即可啟動督促程序，法院發(fā)出的支付令也確有可能存在錯誤。如果債務人因為對督促程序不夠了解等客觀原因未在法定期限內(nèi)提出書面異議，支付令即發(fā)生與生效判決同等的效力，因此對確有錯誤的且已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令設置救濟途徑是必要的。鑒于督促程序?qū)儆诜窃V特別程序，因此對其的救濟途徑不應是再審而應是撤銷，即應允許債務人可以申請法院撤銷確有錯誤的支付令，相關(guān)程序可以參照審判監(jiān)督程序?qū)嵤?
4、規(guī)范申請人(債權(quán)人)送達制度。當前法律和司法解釋均沒有規(guī)定支付令應當送達申請人。因此在司法實踐中是否將支付令送達申請人，各地法院的做法不一。筆者認為，從保障當事人的權(quán)益出發(fā)，支付令應當送達申請人，并應告知其送達被申請人的時間。這樣申請人不但可以知道支付令的基本內(nèi)容，同時也便于其知曉支付令生效的時間。申請人在收到支付令后，也就擁有了向人民法院申請執(zhí)行的依據(jù)以及知曉何時可以向法院申請強制執(zhí)行該支付令。