行政救助是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)向面臨或遭遇巨大困難或危險(xiǎn)的公民、法人或其他組織給予幫助，使其擺脫困境或危險(xiǎn)的具體行政行為。

《憲法》第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情浼下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)幫助殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！钡?9條第1款規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受?chē)?guó)家的保護(hù)?！钡?7條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯?！钡?9條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯。”上述規(guī)定是行政救助的憲法依據(jù)。此外，《軍人撫恤優(yōu)撫條例》第20條規(guī)定：“退出現(xiàn)役的特等、一等革命傷殘軍人，由國(guó)家供養(yǎng)終生。需要集中供養(yǎng)的，由國(guó)家設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)供養(yǎng)；分散供養(yǎng)的，由地方人民政府負(fù)責(zé)妥善安置，并按規(guī)定發(fā)給護(hù)理費(fèi)?！边@也是行政救助的典型例證。^[1]

行政救助是行政機(jī)關(guān)一種重要的具體行政行為。行政救助行為具有下列特點(diǎn)：

(1)行政救助是行政機(jī)關(guān)的一種職責(zé)性具體行政行為，這與許多行政主體行使權(quán)力的具體行政行為不同。行政救助是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施，能決定相對(duì)一方的法定權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)和能否得到保護(hù)，因而也屬一種具體行政行為。行政主體因這種具體行政行為與相對(duì)人構(gòu)成自己履行法定義務(wù)而使相對(duì)人享受權(quán)利的行政服務(wù)法律關(guān)系，這是行政救助的特有之處。

(2)行政救助的對(duì)象是特定的公民和組織。行政救助在一般情況下，只對(duì)出現(xiàn)了特殊困難、特殊情況的公民和組織作出，其對(duì)象是特定的。

(3)行政救助的內(nèi)容包括對(duì)特定對(duì)象給予物質(zhì)上的撫慰救濟(jì)或者其他利益的救濟(jì)。如對(duì)因公傷亡人員發(fā)放撫恤金，對(duì)受災(zāi)的對(duì)象發(fā)放救濟(jì)金和其他救濟(jì)物品等；對(duì)特定對(duì)象采取優(yōu)惠措施，如對(duì)烈士子女就業(yè)方面的照顧等；在緊急情況下對(duì)面臨危害的對(duì)象予以緊急援助，如公安機(jī)關(guān)制止歹徒行兇，消防人員對(duì)火災(zāi)的及時(shí)撲救等。

(4)由于行政救助屬于一種職責(zé)性的具體行政行為，它在行為方式上的特點(diǎn)是必須作為，如行政機(jī)關(guān)不履行這種職責(zé)，構(gòu)成違法的形態(tài)是不作為。

行政救助的性質(zhì)可以從兩方面來(lái)理解：

(1)從被救助的對(duì)象一方講，獲得國(guó)家的行政救助是公民和組織享有的一種基本權(quán)利。在我國(guó)，公民和組織在遇到特殊困難或者在某種特殊情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得救助的權(quán)利。如《憲法》第四十五條第一款規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。我國(guó)《殘疾人權(quán)益保障法》、《消防條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《退伍義務(wù)兵安置辦法》等法律、法規(guī)中對(duì)特定對(duì)象獲得救助的權(quán)利也都作了規(guī)定。可見(jiàn)，獲得行政救助是特定對(duì)象由憲法和法律、法規(guī)規(guī)定的基本權(quán)利。

(2)從實(shí)施救助的行政機(jī)關(guān)一方來(lái)講，行政救助則是行政機(jī)關(guān)行政職能的組成部分，人民政府為人民服務(wù)的本質(zhì)，決定了對(duì)符合法定條件的公民和組織進(jìn)行救助是行政機(jī)關(guān)的日常性工作，國(guó)家許多法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的救助職責(zé)作了明確的規(guī)定。如我國(guó)的《警察法》在有關(guān)人民警察義務(wù)的第二十一條中就明確規(guī)定“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵害或者處于其他情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”；“對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處”；“人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)社會(huì)公益工作”。由此，行政救助應(yīng)當(dāng)是國(guó)家行政職能的一個(gè)重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)的一種法律行為。

行政救助的實(shí)施一般應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

(一)救助法定原則

行政救助是行政行為，必須依法進(jìn)行，這是依法行政原理對(duì)行政救助要求。救助法定原則的具體要求包括：第一，救助權(quán)限法定，要求進(jìn)行行政救助的行政主體必須法定權(quán)限；第二，救助對(duì)象法定，要求行政救助的對(duì)象必須符合法律所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予救助的條件；第三，救助形式法定，要求行政救助的形式必須符合法律的規(guī)定，并與相對(duì)人困難或危險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)；第四，救助程序法定，要求行政主體必須按照法定程序進(jìn)行行政救助。

(二)公平公正原則

行政救助往往涉及較多的救助對(duì)象，因此，行政主體應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待各需要救助的相對(duì)人，對(duì)其給予同等的救助，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意各相對(duì)人存在的困難或危險(xiǎn)程度的不同，采取與其困難或危險(xiǎn)相適應(yīng)的救助，確保救助過(guò)程的公平、公正。

(三)救助與自救相結(jié)合原則

行政救助僅僅是對(duì)相對(duì)人生活、生產(chǎn)的困難或生命健康的安全進(jìn)行的救助，一般具有臨時(shí)性的特征，在相對(duì)人的困難或危險(xiǎn)狀態(tài)解除后，行政救助也應(yīng)當(dāng)停止。而且，相對(duì)于行政救助的外在性，相對(duì)人進(jìn)行的自救才是最主要的，為此，行政主體應(yīng)當(dāng)在對(duì)相對(duì)人提供救助的同時(shí)，為相對(duì)人的自救提供必要的條件和幫助，例如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、幫助形成特定產(chǎn)業(yè)等。此外，行政救助也需要與社會(huì)救助相結(jié)合，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)參與救助。例如《義務(wù)教育法》第48條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)，鼓勵(lì)按照國(guó)家有關(guān)基金會(huì)管理的規(guī)定設(shè)立義務(wù)教育基金。”

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條規(guī)定：“救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供下列救助：(一)提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；(二)提供符合基本條件的住處；(三)對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；(四)幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；(五)對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車(chē)憑證?！笨梢?jiàn)，行政救助的內(nèi)容主要包括對(duì)相對(duì)人提供一定的物質(zhì)幫助、人身保護(hù)。

(一)物質(zhì)幫助

物質(zhì)幫助是指在相對(duì)人生活或生產(chǎn)存在巨大困難時(shí)，行政主體向其提供一定數(shù)量的物品或金錢(qián)的行政救助形式。例如，《老年人權(quán)益保護(hù)法》第23條規(guī)定：“城市的老年人，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予救濟(jì)?！薄读x務(wù)教育法》第44條第2款規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)?！?

此外，與物質(zhì)利益相關(guān)的行政救助還包括對(duì)相對(duì)人受教育、就業(yè)等的救助，例如《勞動(dòng)法》第11條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展多種類(lèi)型的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)服務(wù)?！边@些救助的目的是為了提供相對(duì)人獲得物質(zhì)利益的能力，因此屬于廣義上的物質(zhì)幫助。

(二)人身保護(hù)

人身保護(hù)是指在相對(duì)人的人身、生命健康處于危險(xiǎn)狀態(tài)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行救助的行為。例如，《人民警察法》第18條規(guī)定，人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)救助?！断婪ā返?4條第4款規(guī)定，消防隊(duì)接到火警后，必須立即趕赴火場(chǎng)，救助遇險(xiǎn)人員?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?5條第2款規(guī)定：“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，為殘疾人康復(fù)創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，并分階段實(shí)施重點(diǎn)康復(fù)項(xiàng)目，幫助殘疾人恢復(fù)或者補(bǔ)償功能，增強(qiáng)其參與社會(huì)生活的能力。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第43條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時(shí)、有效的救治?！?

行政救助有日常性救助和緊急救援兩類(lèi)。日常性救助是對(duì)一般救助對(duì)象固定的常規(guī)性幫助。緊急救援是對(duì)處于危急狀態(tài)下的對(duì)象的及時(shí)援救。緊急救援由于是在急迫情形之下，因而只要求對(duì)象符合救助條件就要采取各種形式及日才進(jìn)行。而日常性救助由于是常規(guī)性的法律行為，該行為合法、有效必須具備規(guī)定的條件，這些條件就是行政救助的構(gòu)成要件，主要有：

(1)對(duì)象符合法定的救助要件。行政救助的對(duì)象必須是具備某些特定條件的公民和組織。同時(shí)，不同的救助形式，亦需具備不同的具體條件。這些不同的具體條件，由不同的法律、法規(guī)分別規(guī)定。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二十六條第一款規(guī)定：二等乙級(jí)以上革命傷殘軍人，享受公費(fèi)醫(yī)療待遇?！痹诖?，予以公費(fèi)醫(yī)療幫助的條件是兩個(gè)：一為革命傷殘軍人，二為傷殘等級(jí)為二等乙級(jí)以上。

(2)符合法定的救助形式。行政救助的形式較多，不同的對(duì)象依不同的法定條件得到不同形式的救助。被救助者獲得的救助形式，必須符合法律法規(guī)規(guī)定，否則將會(huì)影響其權(quán)益的實(shí)際取得和保護(hù)。這些法定的救助形式分別規(guī)定在不同的法律法規(guī)中，在具體實(shí)施行政救助行為時(shí)，要按具體的法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行。如法律規(guī)定只發(fā)給救濟(jì)金的，就只能以救濟(jì)金作為救助形式，不能以其他形式代之。

(3)符合法定的救助權(quán)限。行政救助依據(jù)不同的法律規(guī)范由不同的行政主體實(shí)施，哪些行政主體有權(quán)實(shí)施哪些救助形式，法律通常作了規(guī)定。只有具備某種救助權(quán)限的行政主體，才能實(shí)施該種救助行為，否則，不具有法律效力。

(4)符合一定的程序。行政救助作為一種法律行為，須按一定程序?qū)嵤１M管我國(guó)目前在行政救助程序方面無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)定，但在各種不同的法律、法規(guī)中，對(duì)不同的行政救助均作了一些規(guī)定。這些程序規(guī)定概括起來(lái)看，主要有：申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、實(shí)施等，并要求以書(shū)面形式。而且，實(shí)施物質(zhì)行政救助時(shí)，在程序上還要求辦理一定的財(cái)務(wù)手續(xù)和物品登記、交接手續(xù)。只有手續(xù)完備、程序合法的行政救助才具備法律效力。

(1)傷殘死亡撫恤金和補(bǔ)助費(fèi)

《軍人撫恤優(yōu)撫條例》第21條規(guī)定：“因戰(zhàn)爭(zhēng)致殘的革命傷殘軍人在評(píng)殘發(fā)證后，一年內(nèi)傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照革命烈士的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金；一年后因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照國(guó)家因公犧牲軍人的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金。因戰(zhàn)、因公致殘的特等及一等革命傷殘軍人因病殘疾的，其家屬按照病故軍人家屬的特殊規(guī)定期，享有定期撫恤金?！钡?2條規(guī)定：“享有傷殘撫恤金的革命軍人死亡的，按照國(guó)家工作人員的喪葬標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給其家屬喪葬補(bǔ)助費(fèi)?！?

(2)生產(chǎn)生活困難補(bǔ)助費(fèi)

《中華人民共和國(guó)解放軍志愿兵退出現(xiàn)役安置暫行辦法》第6條規(guī)定：“志愿兵退出現(xiàn)役時(shí)，本人申請(qǐng)復(fù)員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)予鼓勵(lì)，除由部隊(duì)按規(guī)定發(fā)給生產(chǎn)生活等項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)外，生產(chǎn)、生活有困難的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)協(xié)助解決?！?

1．撫恤

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員發(fā)給撫恤金。例如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第2l條規(guī)定：“因戰(zhàn)致殘的革命傷殘軍人在評(píng)殘發(fā)證后，一年內(nèi)因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照革命烈士的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金；一年后因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照因公犧牲軍人的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金。因戰(zhàn)、因公致殘的特等、一等革命傷殘軍人因病死亡后，其家屬按照病故軍人家屬的撫恤規(guī)定，享受定期撫恤金?！?

2．補(bǔ)助

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員發(fā)給困難補(bǔ)助費(fèi)。例如《中國(guó)人民解放軍志愿兵退出現(xiàn)役安置暫行辦法》第6條規(guī)定：“志愿兵退出現(xiàn)役時(shí)，本人申請(qǐng)復(fù)員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)予鼓勵(lì)，除由部隊(duì)按規(guī)定發(fā)給生產(chǎn)、生活等項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)外，生產(chǎn)、生活有困難的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)協(xié)助解決。”《軍人撫恤優(yōu)待條例》第22條規(guī)定：“領(lǐng)取傷殘撫恤金的革命傷殘軍人死亡時(shí)，按照國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的喪葬標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給其家屬喪葬補(bǔ)助費(fèi)?！?

3．安置

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員的工作、生活和居住給予安排。例如《退伍義務(wù)兵安置條例》第10條規(guī)定：“因戰(zhàn)、因公致殘的二等、三等革命傷殘軍人，原是城市戶(hù)口的，由原征集地的退伍軍人安置機(jī)構(gòu)安排力所能及的工作。原是農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，原征集地區(qū)有條件的，可以在企業(yè)、事業(yè)單位安排適當(dāng)工作；不能安排的，按照規(guī)定增發(fā)殘廢撫恤金，保障他們的生活?！?

4．優(yōu)待

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員提供某種待遇或者減免有關(guān)費(fèi)用。例如《義務(wù)教育法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)?！?

5．保護(hù)

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員提供勞動(dòng)保護(hù)和人身保護(hù)，例如對(duì)女工提供勞動(dòng)保護(hù)，對(duì)人身權(quán)利受到威脅或者面臨危險(xiǎn)的公民提供人身保護(hù)等。

6．收留

行政主體對(duì)特定社會(huì)成員給予生活安排和疾病治療，例如政府以社會(huì)福利院的形式收留棄嬰、孤兒、走失老人、孤寡老人等。《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》第5條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站?！?

7．救災(zāi)

行政主體對(duì)受災(zāi)地區(qū)和人員提供物質(zhì)幫助和行為援助。例如《防洪法》第47條第l款規(guī)定：“發(fā)生洪澇災(zāi)害后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)、單位作好災(zāi)區(qū)的生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學(xué)校復(fù)課、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等救災(zāi)工作以及所管轄地區(qū)的各項(xiàng)水毀工程設(shè)施修復(fù)工作?！?

行政救助一般依申請(qǐng)實(shí)施，但在緊急情況下也可以由行政主體主動(dòng)實(shí)施。關(guān)于行政救助的程序，目前我國(guó)法律并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)散在于法律法規(guī)中的不同行政救助程序進(jìn)行歸納可以看出，行政救助一般包括申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、實(shí)行等程序。如果行政救助以物質(zhì)幫助的形式進(jìn)行，例如給付一定數(shù)量的貨幣或者物品，則需要履行一定的財(cái)務(wù)手續(xù)或者物品的登記、交接手續(xù)。