住房公積金制度是指由職工所在的國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及職工個人繳納并長期儲蓄一定的住房公積金，用以日后支付職工家庭購買或自建自住住房、私房翻修等住房費用的制度。

住房公積金制度是一種社會性、互助性、政策性的住房社會保障制度，有利于籌集、融通住房資金，大大提高了職工的商品房購買能力。發(fā)展住房金融是深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標之一，也是城鎮(zhèn)住房制度改革得以進一步推行的動力。從國務院作出《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》及《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》到1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，我國城鎮(zhèn)已開始全面推行和不斷完善住房公積金制度。

與房改其他政策措施相比較，隨著福利分房體制的終結以及住房體制市場化的轉軌與確立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租補貼政策、切斷實物分房政策等等，均相繼結束使命而退出歷史舞臺，惟有住房公積金制度，通過由職工與單位分別按照職工工資的一定比例逐月強制繳存的方式，為職工家庭住房消費提供法定資金保障和儲蓄積累，并在參繳職工之間形成互助性融資機制，成為我國住房保障體系不可或缺的組成部分，為廣大職工在住房市場體制下實現(xiàn)自住其力，發(fā)揮重要的政策性住房融資作用。

在過去十多年里，住房公積金制度基本定位于國家政策性住房金融工具，從福利住房體制下，以籌集建房資金加快職工住房建設為主要功能，演變?yōu)楦＠》矿w制結束后市場住房體制下，以發(fā)放低息個人購房貸款為主要功能，為我國城鎮(zhèn)住房體制市場化順利轉軌、引導職工住房觀念轉換、提高職工住房消費支付能力、培育促進住房金融服務業(yè)發(fā)展、推動房地產(chǎn)市場發(fā)展和房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)形成，發(fā)揮了巨大的歷史積極作用。

一、職工和單位按月進行住房公積金繳存機制的建立，推動了住房從福利分配轉為貨幣分配的體制轉軌，推動房改完成市場化住房體制轉軌

建國后我國長期實行計劃經(jīng)濟，城鎮(zhèn)住房實行由政府統(tǒng)建、統(tǒng)分、統(tǒng)管的單一體制，住房不是商品，不能進入市場流通，只承認住房的使用價值，而忽視住房的價值。改革開放以后，雖然地方各級政府加大住房投入，取得顯著成績，但由于人口基數(shù)大，住房欠賬多，加上低租金無償分房的體制造成以租不能養(yǎng)房，住房矛盾突出。特別是80年代末90年代初，地方財力困難，企業(yè)效益滑坡，住宅竣工面積下降，住房解困速度減慢。既要加快住房建設步伐，緩解住房緊缺矛盾，又要提高職工購房支付能力，逐步推進自住其力，需要的是一種制度創(chuàng)新，即建立國家、集體、個人三位一體的籌資機制，將市民的一部分經(jīng)濟力量，投入到住宅上來，住房公積金制度作為城鎮(zhèn)房改的產(chǎn)物應運而生。

住房公積金制度的建立，打破了幾十年來在計劃體制下職工完全依賴單位“等靠要”解決住房問題的福利分房體制，建立起個人、集體和國家三者合理負擔住房的新機制，在法律上保證了每個職工都享有以繳交住房公積金為形式的住房分配，較福利分房體制在住房公平性方面有了很大的進步，住房公積金制度所建立的住房公積金這種住房貨幣化分配新機制，為國家最終出臺切斷實物福利分房、建立貨幣分房并逐步將住房理人工資創(chuàng)造了有利條件。可以毫不夸張地說，住房公積金制度的建立，有效促進了“住房體制從福利走向市場”這一房改歷史使命的順利完成。

二、建立產(chǎn)權清晰的個人長期住房儲蓄積累機制，為個人成為住房市場消費主體奠定了物質和觀念基礎

在上海建立住房公積金制度之前，早在20世紀80年代，很多省市就已先期試點住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社會化等方面，未曾建立起有效、可持續(xù)的巨額住房資金支撐體系，而住房無論從生產(chǎn)還是消費，在配套資金與金融支持方面均是區(qū)別于其他任何商品的，需要一個穩(wěn)定有效的住房資金和金融體系支撐，因此，在整個80年代我國房改進展總體非常緩慢。

1991年的上海房改方案，以建立住房公積金籌集專項住房資金為突破口，是房改思路的重大凋整，為從根本上解決住房問題提供了基于強制匯繳聚集為基礎的龐大資金后盾。鼓勵職工買房，實現(xiàn)自住其力，必須提高職工支付能力，但限于財力和各項制約因素，職工工資不可能迅速地大幅度地提高，需要通過長期積累。住房公積金一半須從職工工資中扣繳，表示個人對住房應有合理的負擔，由于其占工資比例較低，當時為職工基本工資單位和個人各5％，不至于影響職工基本生活，并且因同時有單位出資為職工繳存的另一半，職工是受益的，因此為職工普遍接受。住房公積金制度建立的繳存方式，使每個繳存職工直接從中受益。隨著繳存比例的提高，加快了住房公積金儲蓄積累。日積月累，聚沙成塔，形成完全屬于職工個人所有的可觀的住房儲金，成為職工家庭解決住房問題的重要資金來源。

1994年國務院發(fā)文全面推廣住房公積金制度以后，全國縣級以上城鎮(zhèn)機關、事業(yè)和國有企業(yè)單位和職工，幾乎都進入到住房公積金制度的覆蓋范圍，而這部分職工家庭恰恰是我國經(jīng)濟社會中最具生產(chǎn)力活力和消費潛力的成員群體，住房公積金制度為全社會匯聚了解決住房問題的龐大住房資金，這直接為確立個人和家庭成為住房市場消費主體，以及以市場機制配置住房資源，奠定了貨幣物質基礎。

與此同時，隨著房改的不斷深化，職工進入市場進行自住其力消費意識不斷增強，以貸款進行負債住房消費的觀念也逐步深入人心。住房公積金制度從房改初期以建房擴大住房供應幫助職工住房解困和購買公房，到以公積金賬戶資金積累和低息住房公積金貸款，支持職工進入住房市場購房消費，充分體現(xiàn)了住房公積金制度所建立起來的個人住房儲蓄積累機制，和由此衍生出的政策性住房信貸，在幫助職工家庭通過市場解決住房問題中發(fā)揮了巨大作用，這也促進了過去十多年里全國房地產(chǎn)市場的發(fā)展和繁榮。

三、發(fā)揮政策性住房金融作用，培育和促進了住房金融服務業(yè)的發(fā)展

住房公積金制度是一項廣泛覆蓋社會勞動者的強制性住房儲蓄制度，一經(jīng)推出，其強大的資金聚集功能立刻顯現(xiàn)。在90年代早中期，我國城鎮(zhèn)住房體制仍然以單位福利分配體制為主，住房公積金歸集資金主要用于發(fā)放單位建房貸款，配合國家安居工程建設發(fā)放安居工程貸款，從建設源頭加大對住房投入，擴大職工住房建設規(guī)模，有效地緩和了職工住房嚴重短缺的矛盾。在國務院頒布《住房公積金管理條例》之前，住房公積金制度的主要融資功能在于支持住房建設。1998年《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》頒布，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年國務院頒布條例后，進一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個人住房貸款。

住房公積金信貸投向由早期發(fā)放建設貸款轉向后期發(fā)放購房貸款，有其內(nèi)在的必然。如前所述，在傳統(tǒng)的福利住房分配體制下，職工所在單位是住房投資、建設、分配和管理的主體，住房只是作為生活資料由單位進行分配，在政策上是不允許住房買賣的，因此，通過住房公積金制度聚集起來的住房資金，只能通過對單位建房貸款形成對住房建設的扶持。但是，隨著90年代房地產(chǎn)市場的逐步建立和發(fā)展，住房制度改革的不斷深人推進，三資企業(yè)和部分效益較好國有企業(yè)已經(jīng)在企業(yè)內(nèi)部推行職工住房補貼制度，這部分職工就有條件直接進入房地產(chǎn)市場進行購房消費。然而，住房是價值量大的商品，天然需要分期付款和購房貸款的支持，住房公積金發(fā)展起個人住房貸款業(yè)務，扶持了大量職工家庭進入住房市場，社會信貸消費意識的逐步增強，又帶動了商業(yè)銀行發(fā)展住房消費信貸金融服務。

1998年隨著住房福利分配制度的取消，職工單位建造住房的歷史徹底結束，而普遍建立的住房貨幣化補貼政策，則將職工個人推到了住房消費的前臺，順應這一趨勢，住房公積金信貸全面轉向個人住房貸款?？傮w上，我國的住房金融業(yè)從住房公積金制度起步，經(jīng)歷了20世紀90年代初期住房公積金政策性住房金融服務為主，90年代中期住房公積金和商業(yè)銀行住房金融服務并重，到90年代后期至今商業(yè)銀行住房信貸服務為主的發(fā)展過程。

統(tǒng)計顯示，1999年以前住房公積金貸款主要投向住房建設，包括單位建房、集資合作建房、危房改造、安居工程和經(jīng)濟適用住房，全國共發(fā)放住房建設貸款1500億元，建成住房超過3億平方米，解決了400多萬戶家庭的住房問題，對于緩解當時住房嚴重短缺問題發(fā)揮了重要作用。1999年調(diào)整政策后，住房公積金主要發(fā)放個人住房貸款，擴大住房消費。截至2007年底，全國累計有近5000萬職工提取住房公積金6625億元，其中80％用于購建住房；累計有830萬戶職工家庭獲得住房公積金貸款，貸款總額8565億元。此外，住房公積金增值收益作為建設城鎮(zhèn)廉租住房的補充資金，截至2007年底累計提供79億元廉租住房資金，有力推動了廉租住房制度的建立。

概括而言，在福利分房時期，住房公積金通過發(fā)揮資金規(guī)模效益，支持政府和單位克服了住房建沒資金匱乏的瓶頸，加快了住房建設和解困步伐，對緩解住房供應緊缺矛盾、加快改善職工居住困難發(fā)揮了積極作用。1999年以來，隨著福利分房全面轉為貨幣化分房，住房公積金資金投向從生產(chǎn)領域轉向消費領域，帶動了商業(yè)銀行發(fā)展住房信貸業(yè)務，對培育和促進住房金融服務業(yè)和住房金融市場的發(fā)展起到了推動作用。

一、住房公積金制度是一種強制性的住房儲蓄制度

持這種觀點論者從住房公積金是工資一部分，繳存歸個人所有、有償計息、購房、調(diào)離或退休時可取回本息的特點而得出結論。從強制性儲蓄制度這一基本結論出發(fā)，住房公積金制度的特點可歸納如下：

(一)住房公積金制度是一種國家強制的儲蓄制度

住房公積金制度的國家強制性，體現(xiàn)在政府部門憑借行政權力向職工及其就業(yè)的單位(雇主)定期歸集公積金，它是政府直接干預經(jīng)濟的一種手段，干預的理由在于住房是人類生活的必需品，而住宅的高價值又使得人們對住宅支出應及早準備，住宅支出占總支出的比重應維持一個合理的比重，由政府代替居民選擇，強制性的安排一種住房儲蓄制度，有助于克服個人偏好的某些缺陷。

(二)住房公積金制度是一種長期性，固定化的儲蓄制度

住房公積金制度在住房制度改革取得成功，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的住房制度建立后，應仍然繼續(xù)存在，并成為有中國特色住房制度的一部分。對職工而言，公積金的繳納也是長期性的，職工工作期間只要有工資收入，就應該繳納公積金，公積金繳納成為自動的固定化儲蓄。

(三)住房公積金制度是一種保障性的儲蓄制度

參加住房公積金制度的職工并不能保障獲得一套住房，公積金制度的強制儲蓄，完全體現(xiàn)自我承擔風險。住房公積金制度的保障性是指通過強制單位和職工按其工資的一定比例上交用于住房儲蓄，可保證職工在購買住房時獲得一筆穩(wěn)定的政策性住房抵押貸款。如果這筆儲蓄沒有動用，職工在退休后還可能取出用作養(yǎng)老金，彌補養(yǎng)老保障的不足。

(四)住房公積金制度是國家動員資金推動住宅業(yè)快速發(fā)展的儲蓄制度

住房建設需要大量資金，發(fā)展中國家在解決居民住房問題方面，往往面臨資金不足的問題，在資本市場不發(fā)達的情況下，采取由國家出面，建立住房公積金制度，通過強制性的儲蓄可廣泛快速動員資金，加快住房建設。

二、住房公積金是一種特殊的社會保障稅

持這種觀點的人著眼于住房公積金繳交的強制性及其對于公積金繳交企業(yè)所造成的額外成本而得其結論。他們一般也承認住房公積金是一種基金性收費，但具有“稅”的性質，并將住房公積金制度與社會保障稅制的九個要素相對應。社會保障稅包括社會保障繳款、納稅人、雇員、雇主、自由職業(yè)者、失業(yè)者、工作年齡、養(yǎng)老金領用者、納稅期間9個要素。在住房公積金制度的政策框架里，公積金的繳交相當于社會保障繳款，職工(雇員)及職工所在單位包括國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企、事業(yè)單位(雇主)都是住房公積金的繳交人(納稅人)，職工及其單位在工作年限內(nèi)必須繳納住房公積金，超過退休年齡，沒有工資的失業(yè)者以及家務勞動等家庭內(nèi)部雇傭的人們，則排除在公積金繳交者范圍之外。自由職業(yè)者應看作自我雇傭職工，應納入住房公積金繳交者之列，自己負擔全部的稅負，即雇員和雇主負擔的全部，但鑒于目前操作技術上的困難，暫時無法納入。住房公積金在職工及其所在單位分擔的比例相當于稅率，稅基則是職工的年平均工資。

持“特種社會保障稅”論者將企業(yè)為職工繳納的住房公積金視為與養(yǎng)老保險金、工傷保險及生育保險相同性質的“費”，認為借鑒別國經(jīng)驗，實行“費”改“稅”，利用稅收強制性和規(guī)范性增強社會保障資金籌集過程中的約束力，由稅務機關代勞，由專門機構負責管理和使用，可降低籌資成本，可使管理費用最小化，避免和杜絕拖欠、少繳和逃繳的現(xiàn)象，保證征繳工作順利進行，還可以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效應。

三、住房公積金是一種住房補貼

持“住房補貼”論者認為分析住宅公積金制度性質應聯(lián)系住宅體制變遷史進行。中國城鎮(zhèn)舊住宅體制的主要問題，在于住宅建設資金流程梗阻。因為在市場上購買住宅或直接生產(chǎn)住宅的主體，是各種企業(yè)和事業(yè)單位，而住宅的最終消費者——職工則不直接出現(xiàn)在市場上，也不為其住宅消費支付合理的資金，而只是從自己在其中服務的單位用很低的租金租用住宅。即中國住宅建設的資金主要來自各種單位，如果這些單位是企業(yè)，資金便來自企業(yè)的利潤，有些情況下會被計入產(chǎn)品的成本。如果是機關和事業(yè)單位，則資金主要來自國家預算，各單位住宅建設資金支出和收回租金之差，便構成了單位對居民的住宅補貼。在單位向職工提供住宅“暗貼”的體系下，各單位為職工建造的住宅越多，籌集住宅資金的壓力越大，住宅資金回流凈量越小，最終因此而難以為繼。

建立住房公積金制度就是單位為職工住房消費直接發(fā)放貨幣補貼，為住房體制變遷建立一個單位與個人共同分擔成本的機制。從表面上看，發(fā)放住房補貼是為了提高居民的住房支付能力，實質上隱含著資金分配機制的轉換，即從建設資金轉換為消費資金，從實物分配轉換為貨幣分配，建立住房公積金制度，就是住房分配貨幣化發(fā)放住房補貼的一種方式。

上述三種觀點均有其合理之處?！皬娭苾π钫摗敝塾谧》抗e金歸職工所有，繳納長期性、固定化，符合人們認識的常理，也符合住房公積金制度動員資金加速住房建設、轉變機制，促進住宅業(yè)發(fā)展政策的要求，但既稱“儲蓄”，應是存款取款自由，“強制儲蓄”一說未免有些牽強；正是著眼于公積金繳納以行政權力為基礎，具有強制性，“特殊社會保障稅”一說才得以言之成理，但無法解釋住房公積金用于個人住房購建支出及政策性住房抵押貨款的資金放大效應，也不符合住房公積金非財政性預算資金管理的實際，將其與養(yǎng)老保險金，失業(yè)金、醫(yī)療保險金所具備的“一個出風險，會員互濟共助”的社會保障特點進行簡單類比并不準確?！白》垦a貼論”從公積金制度的歷史沿革立論，符合住房體制及住房資金流轉的實際情況，在公積金繳納單位多為國有機關企事業(yè)機構的條件下，將單位住房補貼資金的來源最終歸于財政具有觀察事物性質的透視力。但對于逐步走向市場化的國有企業(yè)以及交納住房公積金的私營企業(yè)、三資企業(yè)、外資企業(yè)，單位交納部分構成額外成本，最終轉嫁到職工工資收入上，再稱其為住宅補貼就不符合事物發(fā)展變化的實際。本書后面的闡述中，上述三種論點視分析問題的需要，納入分析框架。

目前，我國住房公積金制度還只是在部分地區(qū)開始實行，沒有形成一個完善的制度。結合國外一些比較成熟的注旁公積金制度來看，一般地，住房公積金制度應規(guī)定有：

(1)實行住房公積金的對象

目前，在我國實行公積金的對象主要是在本地區(qū)工作，并具有本地區(qū)常住城市戶口的黨政機關、群眾團體。事業(yè)單位和各種所有制企業(yè)的固定職工、合同制職工。離退休職工、臨時工。三資企業(yè)中的外籍職工以及以優(yōu)惠價購買住房的職工，不建立住房公積金。

(2)住房公積金的交存

職工每月繳納公積金不需本人辦理，由所在單位指定有關部門工作人員經(jīng)辦，經(jīng)辦人員將職工工資中扣除的公積金，連同單位繳納的公積金，一起向指定的金融機構辦理手續(xù)，記入單位名下的職工個人注房公積金帳戶。職工在勞功教養(yǎng)或服刑期間，單位和本人不再繳納公積金，待該職工恢復工作或重新就業(yè)后，單位和職工應繼續(xù)繳納公積金。住房公積金交存率是指公積金占職工工資的比例，包括個人交存率和單位交存率。一般情況下，交存率是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和職工生活水平來確定和調(diào)整的。目前，考慮到單位和個人的承受能力有限，我國已實行公積金的地區(qū)如北京和上海，一般將交存率確定為5%。

(3)住房公積金的使用

職工個人擁有的公積金，主要用于支付職工家庭購買，自建自住住房、私房翻修和大修等費用。其他住房費用，包括住房內(nèi)部裝修、房屋養(yǎng)護、認購住宅建設債券等費用，不得使用公積金。職工將動用公積金購買的住房轉讓或出售后，必須將原購買住房時動用的公積金如數(shù)歸還，存入該職工公積金戶名。職工使川本戶積累的公積金和自有現(xiàn)金支付購買自住住房，自建住房、私房翻修和大修等費用，如果資金不足，可向公積金管理部門申請貸款，由職工個人定期償還。

(4)住房公積金的歸還和轉移

當職工離退休、出國定居、調(diào)離本地區(qū)時，結余的公積金連本帶息歸還職工本人。屆時職工持有效證件，由本單位出具證明，經(jīng)公積金管理部門批準后，到指定的金融機構領取公積金本息。職工在本地區(qū)內(nèi)變動工作單位時，其住房公積金本息轉入新單位名下的個人住房公積金帳戶。職工因故離職，中斷工資關系時，其結余的住房公積金本息仍保留在原單位名下的個人住房公積金帳戶內(nèi)，職工在職期間去世，結余的公積金可由繼承人或被饋贈人提取，但受益人屆時必須持有效證件，由本單位出具證明，經(jīng)公積金管理部門批準后，到指定的金融機構辦理領款或轉帳手續(xù)。

(5)住房公積金的查詢

辦理住房公積金儲蓄業(yè)務的金融機構，每年向單位及其職工公布一次住房公積金對帳單，職工或單位如需要查詢時，可憑單位證明向結存其住房公積金的金融機構索取對帳單。

(6)住房公積金的計息

由于公積金是一種義務性的長期儲蓄，公積金制度是一種福利保障制度，所以公積金采取低息，特別是在租金低于成本租金的情況下，租住公宇岣職工的公積金以銀行活期儲蓄存款利率計息。