保障措施是指成員在進(jìn)口激增并對(duì)其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，依據(jù)《1994年GATT》所采取的進(jìn)口限制措施。該措施是成員政府在正常貿(mào)易條件下維護(hù)本國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益的一種重要手段，它與針對(duì)不公平貿(mào)易的措施不同。設(shè)置該措施的目的在于：使成員所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)具有一定靈活性，以便其在特殊情況出現(xiàn)時(shí)免除其在有關(guān)WTO協(xié)定中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，從而對(duì)已造成的嚴(yán)重?fù)p害進(jìn)行補(bǔ)救或避免嚴(yán)重?fù)p害之威脅可能產(chǎn)生的后果。

保障措施是國(guó)際法上“情勢(shì)變更原則”(principle of change of circumstances)在國(guó)際貿(mào)易關(guān)系中的具體運(yùn)用。該原則是16、17世紀(jì)私法學(xué)者提出的，其原意是：契約本身隱含有在簽約時(shí)的情勢(shì)不變期間契約持續(xù)有效的條款，即情勢(shì)不變條款。后來(lái)，國(guó)際法學(xué)者主張國(guó)際條約也應(yīng)適用這一法理。1969年的《維也納條約法公約》一方面承認(rèn)可以援引情況之基本改變作為終止國(guó)際條約或退出國(guó)際條約的依據(jù)，另一方面也采取了慎重的做法，使這一原則的適用受到較為嚴(yán)格的限制。

保障措施首次納入國(guó)際條約，源于1942年美國(guó)與墨西哥簽訂的《互惠貿(mào)易協(xié)定》(Reciprocal  Trade  Agreement)。該協(xié)定第11條規(guī)定：“如果意外情況的發(fā)展和本協(xié)定所附減讓表中列舉的任何貨物之減讓的結(jié)果，使這種貨物進(jìn)口的數(shù)量大為增加，并在此等情況下對(duì)國(guó)內(nèi)相同或類似產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害之威脅，任何一方政府在防止此等損害所必需的程度和時(shí)間內(nèi)，應(yīng)自由地全部或部分地撤回減讓，或修改減讓。”此后，美國(guó)與其他國(guó)家之間的雙邊貿(mào)易協(xié)定均含有類似上述措辭的條款。1947年2月杜魯門總統(tǒng)還發(fā)布行政命令，要求每一項(xiàng)美國(guó)貿(mào)易協(xié)定都須載入該種條款。四年后，美國(guó)國(guó)會(huì)將該類條款規(guī)定在有關(guān)立法文件中。在國(guó)際貿(mào)易組織設(shè)立中，因美國(guó)倡議，經(jīng)各談判方同意，國(guó)際貿(mào)易組織憲章和《1947年GATT》均就保障措施進(jìn)行了規(guī)定。

在《1947年GATT》中，起保障作用的條文主要有：第12條(為保障國(guó)際收支平衡而實(shí)施的數(shù)量限制)，第18條(關(guān)于欠發(fā)達(dá)國(guó)家為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助措施)，第6條(反補(bǔ)貼與反傾銷措施)，第28條(關(guān)于關(guān)稅減讓的修改)，第35條(關(guān)于在特定締約方之間不適用總協(xié)定的規(guī)定)，第20條(一般例外)，第21條(國(guó)家安全例外)，第23條(關(guān)于利益的喪失或損害的補(bǔ)救)，第19條(關(guān)于對(duì)某些產(chǎn)品進(jìn)口的緊急措施)?！吧鲜鲆?guī)定分別適用于總協(xié)定所規(guī)定的不同場(chǎng)合，其中以第19條的規(guī)定尤為突出?！?/p>

上述例外條款對(duì)于維護(hù)GATT成員利益起著重要的保障作用，但是例外條款的頻繁適用有損于GATT的貿(mào)易自由化宗旨，為成員實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義提供了滋生的土壤。為了防止成員濫用緊急保障條款，防止“灰色區(qū)域措施”(measures in grey area)蔓延，烏拉圭回合達(dá)成了《保障措施協(xié)議》。該協(xié)議以《1994年GATT》第19條規(guī)定為基礎(chǔ)，對(duì)于適度實(shí)施保障措施、遏制乃至消除“灰色區(qū)域措施”具有重要意義。

《1994年GATT》第19條第1款規(guī)定：“如因意外情況的發(fā)生或因一成員承擔(dān)本協(xié)定義務(wù)(包括關(guān)稅減讓在內(nèi))而產(chǎn)生的影響，使某一產(chǎn)品輸入到該成員領(lǐng)土的數(shù)量大為增加，對(duì)這一領(lǐng)土內(nèi)的同類產(chǎn)品或與其直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，該成員在防止或糾正這種損害所必需的限度和時(shí)間內(nèi)，可以對(duì)上述產(chǎn)品的全部或部分暫停實(shí)施其所承擔(dān)的義務(wù)，或者撤消或修改減讓。”《保障措施協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱協(xié)議)第2條第1款進(jìn)一步明確指出：“一成員只有根據(jù)下列規(guī)定才能對(duì)一項(xiàng)產(chǎn)品采取保障措施，即該成員已確定該產(chǎn)品正以急劇增加的數(shù)量(較之國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的絕對(duì)增加或相對(duì)增加)輸入其領(lǐng)土，并在此情況下對(duì)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅?！睋?jù)此，一成員在實(shí)施保障措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

1.進(jìn)口急增。協(xié)議規(guī)定的進(jìn)口急增，是指進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量急增，包括“相對(duì)增加”與“絕對(duì)增加”。絕對(duì)增加是進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量的實(shí)際增長(zhǎng)。如，某產(chǎn)品的進(jìn)口量從1000噸增加為2000噸。而相對(duì)增加是相對(duì)于進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總量而言，進(jìn)口產(chǎn)品的市場(chǎng)份額的增加；并且，實(shí)際進(jìn)口量不一定發(fā)生改變。如，某一進(jìn)口國(guó)每年進(jìn)口彩電1000臺(tái)，其國(guó)內(nèi)彩電生產(chǎn)量從4000臺(tái)/年降到2000臺(tái)/年；在進(jìn)口量不變的情況下，進(jìn)口產(chǎn)品的市場(chǎng)份額從20%上升為33.3%。

2.進(jìn)口急增原因。進(jìn)口急增的原因乃為《1994年GATT》所規(guī)定的“意外情形”和“進(jìn)口成員承擔(dān)WTO義務(wù)結(jié)果”。何謂“意外情形”?有的學(xué)者或法律也將其稱為“不可預(yù)見(jiàn)情況”或“意外情況”?！?994年GATT》與《保障措施協(xié)議》對(duì)此未做出明確解釋?！霸?950年捷克斯洛伐克訴美國(guó)‘皮帽案’中，關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定工作組曾將‘不可預(yù)見(jiàn)情況’解釋為，關(guān)稅減讓時(shí)不能合理預(yù)見(jiàn)的情況。”①我國(guó)專家指出：“一般認(rèn)為，‘ 意外情況’是指有關(guān)締約國(guó)在承擔(dān)總協(xié)定有關(guān)義務(wù)之后所發(fā)生的且是不曾預(yù)見(jiàn)的情況，即承擔(dān)義務(wù)之后的情勢(shì)與承擔(dān)義務(wù)之時(shí)的情勢(shì)相比發(fā)生了意料之外的變化。 ”②由此可見(jiàn)，意外情形就是一成員在承擔(dān)WTO協(xié)定義務(wù)過(guò)程中所發(fā)生的、訂立這些協(xié)定時(shí)所不能合理預(yù)見(jiàn)到的情形。它是情勢(shì)變更原則的具體表現(xiàn)。

所謂“進(jìn)口成員承擔(dān)WTO義務(wù)結(jié)果”，是指成員履行WTO義務(wù)時(shí)，其中最主要是有關(guān)關(guān)稅減讓和削減非關(guān)稅壁壘義務(wù)，提高了進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，從而導(dǎo)致進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量急劇增加的結(jié)果。

3.進(jìn)口急增后果。進(jìn)口急增的后果是，導(dǎo)致進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)③造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅?！?994年GATT》第19條對(duì)嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅未予以界定，但協(xié)議對(duì)此卻做出了明確規(guī)定。協(xié)議第4條第1款規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害應(yīng)理解為對(duì)某一成員國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的“重大的全面損害(significant overall impairment)”；嚴(yán)重?fù)p害威脅是“明顯迫近的(clearly imminet)”。而且確定嚴(yán)重?fù)p害威脅的存在應(yīng)基于事實(shí)，不能僅以想象、推測(cè)或遠(yuǎn)期的可能性作為依據(jù)。

因此，所謂嚴(yán)重?fù)p害是指，對(duì)一成員某一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)總體狀態(tài)上所造成的重大損害。嚴(yán)重?fù)p害威脅，是指顯而易見(jiàn)的、迫近的損害威脅的存在的事實(shí)，該威脅不是可想象、推測(cè)或遠(yuǎn)期的可能發(fā)生的事實(shí)。

在確定或判定是否對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)評(píng)估或衡量影響該國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的、客觀和可量化的所有相關(guān)因素。這些相關(guān)因素主要包括：①有關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品絕對(duì)增加或相對(duì)增加的比例和數(shù)量；②進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上所占的市場(chǎng)份額；③國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的銷售水平、總產(chǎn)量、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、盈虧以及就業(yè)變化等。

1.調(diào)查。調(diào)查程序提出首先由法定資格的人提出申請(qǐng)。調(diào)查申請(qǐng)由全部產(chǎn)量或其產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)總量主要比重的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出，或由成員方政府提起。該申請(qǐng)以書(shū)面形式提出。申請(qǐng)書(shū)的內(nèi)容應(yīng)主要說(shuō)明：進(jìn)口產(chǎn)品急劇增加所造成的國(guó)內(nèi)的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。有關(guān)當(dāng)局受理該申請(qǐng)、審查并決定立案后，展開(kāi)調(diào)查。

調(diào)查的主要內(nèi)容包括：審查證據(jù)，評(píng)估所有相關(guān)因素，并確認(rèn)進(jìn)口急劇增加與損害之間的因果關(guān)系。

調(diào)查的具體規(guī)則要求是：向所有利害關(guān)系方做出適當(dāng)?shù)墓?，舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，給予進(jìn)口商、出口商及其他利害關(guān)系方提供適當(dāng)機(jī)會(huì)以陳述證據(jù)和看法，并對(duì)其他利害關(guān)系方陳述做出答復(fù)。調(diào)查結(jié)束后，有關(guān)當(dāng)局應(yīng)公布調(diào)查報(bào)告，列明對(duì)一切相關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果，以及做出的合理結(jié)論。

2.通知與磋商。《1994年GATT》第19條第2款規(guī)定，實(shí)施保障措施的成員應(yīng)“盡可能提前以書(shū)面形式通知成員全體，以便成員全體及與該項(xiàng)產(chǎn)品的出口由重大利害關(guān)系的成員，有機(jī)會(huì)與其就擬采取的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)商”。協(xié)議第12條做出了詳細(xì)、系統(tǒng)的規(guī)定，這些規(guī)定體現(xiàn)了WTO的透明度原則。

第一，通知。實(shí)施保障措施成員應(yīng)將有關(guān)嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的調(diào)查過(guò)程、調(diào)查結(jié)論和實(shí)施或延長(zhǎng)實(shí)施保障措施決定立即通知保障措施委員會(huì)(Committee on Safeguard)。通知的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)和具體，包括：相關(guān)證據(jù)，涉及的產(chǎn)品，擬采取措施及其時(shí)間和逐步放寬表等。并且，貨物貿(mào)易理事會(huì)或保障措施委員會(huì)在必要時(shí)可以請(qǐng)求實(shí)施保障措施的成員提供補(bǔ)充材料。

第二，磋商。有關(guān)成員應(yīng)將保障措施內(nèi)容與方法或臨時(shí)保障措施進(jìn)行磋商，交換意見(jiàn)，并達(dá)成諒解。磋商結(jié)果應(yīng)及時(shí)經(jīng)保障措施委員會(huì)通知貨物貿(mào)易理事會(huì)。

此外，協(xié)議要求，成員應(yīng)將涉及保障措施的法律、規(guī)章和行政程序及時(shí)通知保障措施委員會(huì)。而且，任何成員若認(rèn)為某一成員未如此作為，可將有關(guān)情況通知該委員會(huì)。當(dāng)然，協(xié)議也同時(shí)要求，關(guān)于該通知的規(guī)定，并非要求任何成員公開(kāi)有損其法律實(shí)施或違背其公共利益或危害其特定企業(yè)合法商業(yè)利益的秘密資料。

3.保障措施實(shí)施。進(jìn)口當(dāng)局在調(diào)查、確認(rèn)了進(jìn)口急劇增加、原因及后果，并履行通知與磋商義務(wù)后，進(jìn)口成員政府即可采取保障措施。

第一，保障措施實(shí)施方式。保障措施實(shí)施方式主要有：提高關(guān)稅，實(shí)行關(guān)稅配額以及數(shù)量限制等。但保障措施應(yīng)在防止或救濟(jì)嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的必要限度內(nèi)。

鑒于非關(guān)稅措施對(duì)國(guó)際貿(mào)易的扭曲作用較大，協(xié)議第5條對(duì)實(shí)施數(shù)量限制和配額措施做了限制規(guī)定，即實(shí)施數(shù)量限制，不得使進(jìn)口數(shù)量低于過(guò)去三個(gè)有代表性年份的平均進(jìn)口水平，除非進(jìn)口方有正當(dāng)理由表明有必要采用與此不同的進(jìn)口水平。在實(shí)施配額限制時(shí)，進(jìn)口方應(yīng)與有利害關(guān)系的出口方就配額分配進(jìn)行磋商。若磋商未果，則進(jìn)口方應(yīng)基于出口方前一有代表年份的進(jìn)口份額進(jìn)行分配，除非在保障措施委員會(huì)主持磋商中證明，不按該方法進(jìn)行分配時(shí)有正當(dāng)理由的。

第二，保障措施實(shí)施期限。協(xié)議要求，保障措施實(shí)施期限一般不應(yīng)超過(guò)4年。如果需要以保障措施防止損害或救濟(jì)受損害產(chǎn)業(yè)，或有證據(jù)證明該產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行調(diào)整，則可延長(zhǎng)實(shí)施期限。但保障措施實(shí)施的全部期限(包括臨時(shí)保障措施)不得超過(guò)8年。

第三，臨時(shí)保障措施。協(xié)議規(guī)定，在緊急狀況下，如果遲延采取措施會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損害，進(jìn)口方可不經(jīng)磋商而采取臨時(shí)保障措施。該臨時(shí)保障措施的實(shí)施的條件是：①進(jìn)口當(dāng)局只能初步裁定進(jìn)口急劇增加已經(jīng)或正在造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，方可采取臨時(shí)保障措施；②臨時(shí)保障措施的實(shí)施期限不得超過(guò)200天，且該期限計(jì)入保障措施總期限內(nèi)；③臨時(shí)保障措施應(yīng)以關(guān)稅形式為主。如果隨后的調(diào)查不能證實(shí)進(jìn)口急劇增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)已造成的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則征收的關(guān)稅應(yīng)迅速退還；④成員在實(shí)施臨時(shí)保障措施前應(yīng)通知保障措施委員會(huì)，在采取該措施后應(yīng)盡可能與各利害關(guān)系方進(jìn)行磋商。

1.實(shí)施的適度性。保障措施的實(shí)施必須在防止或補(bǔ)救損害所必需的程度和時(shí)間內(nèi)。如果保障措施適用期限預(yù)計(jì)超過(guò)1年，進(jìn)口方在該期限內(nèi)應(yīng)依固定時(shí)間間隔逐步放寬該措施；若實(shí)施期限超過(guò)3年，進(jìn)口方應(yīng)進(jìn)行中期審查，根據(jù)審查結(jié)果撤消或加快放寬該措施。在該延長(zhǎng)期內(nèi)保障措施不得比最初適用更加嚴(yán)格，且應(yīng)繼續(xù)放寬。若對(duì)同一進(jìn)口產(chǎn)品再次適用保障措施，則：一般情況下，兩次之間應(yīng)有不短于第一次實(shí)施期限，至少為2年的間隔；若適用期為少于或等于180天，且在該實(shí)施日前的5年內(nèi)，未對(duì)同類產(chǎn)品實(shí)施兩次以上保障措施，則該措施實(shí)施之日起1年后，可再次實(shí)施，期限最多為180天。

2.實(shí)施的無(wú)歧視性。保障措施的實(shí)施應(yīng)遵循無(wú)歧視原則，對(duì)所有同類進(jìn)口產(chǎn)品應(yīng)一視同仁。即，根據(jù)協(xié)議規(guī)定，不能只對(duì)某一成員的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施保障措施，而應(yīng)對(duì)其他成員的同類產(chǎn)品大開(kāi)綠燈。因此，“不問(wèn)產(chǎn)品來(lái)源”實(shí)際上就是無(wú)歧視原則或最惠國(guó)待遇原則在保障措施方面措辭的具體化。

3.禁止“灰色區(qū)域措施”。所謂灰色區(qū)域措施，是指進(jìn)出口成員之間在《1994年GATT》之外達(dá)成的雙邊或多邊協(xié)定，以限制對(duì)某些產(chǎn)品的出口。該措施包括：提高產(chǎn)品價(jià)格，限制出口數(shù)量或價(jià)格承諾，規(guī)避《1994年GATT》非歧視規(guī)定(如，有秩序的銷售安排、自動(dòng)出口限制、出口節(jié)制、出口價(jià)格或進(jìn)口調(diào)整機(jī)制、出口或進(jìn)口監(jiān)督、強(qiáng)制性卡特爾、任意性出口或進(jìn)口許可證制度)等。由于這些措施不受《1994年GATT》法律的約束，其實(shí)施前后無(wú)需履行通知義務(wù)，因而缺乏透明度，有些措施甚至連政府是否干預(yù)亦不得而知，故將其通稱為“灰色區(qū)域措施”。針對(duì)該措施，協(xié)議第11條第1款明確指出：“各成員不應(yīng)采取或?qū)で蟆?994年GATT》第19條中所規(guī)定的對(duì)特定產(chǎn)品進(jìn)口任何緊急行動(dòng)，除非次等行動(dòng)符合依照本協(xié)議適用的該條之各項(xiàng)規(guī)定。”在此，協(xié)議對(duì)“灰色區(qū)域措施”做出了明確的禁止適用的規(guī)定。