稅收基本法是由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的，規(guī)定有關(guān)稅法的一般的和共同的事項(xiàng)的基本法律。這一概念應(yīng)從三個(gè)方面去理解：首先，稅收基本法是由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的，其他級(jí)別的立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制定，且該法是稅法體系中級(jí)別最高的法律。其次，稅收基本法只規(guī)定稅法中一般的和共同事項(xiàng)，個(gè)別的和具體事項(xiàng)則由其他單行稅法去規(guī)定。最后，稅收基本法是稅法體系中一部基本法律，因此，該法適用于所有稅收行為。

(一)稅收基本法的地位

1．稅收基本法是稅收基本法律

稅收法定原則要求稅收活動(dòng)的基本的和重要的事項(xiàng)都必須由法律規(guī)定。稅收基本法應(yīng)該是我國(guó)法律體系中的基本法律，對(duì)其所規(guī)定的內(nèi)容，任何單位和個(gè)人都不得以任何借口加以干涉和改變。

2．稅收基本法是稅收領(lǐng)域內(nèi)的根本法

稅收基本法在法律體系中將憲法和具體稅法連接起來(lái)。一方面，它是對(duì)憲法中所確定的有關(guān)稅收活動(dòng)的基本原則的具體化，以使其具有可操作性；另一方面，它在整個(gè)稅收法律體系中居于最高的地位，是其他一切稅收法律法規(guī)的“母法”，其他的稅收法律法規(guī)都必須依照稅收基本法的規(guī)定進(jìn)行。

(二)稅收基本法與其他法律的關(guān)系

1．稅收基本法與憲法的關(guān)系

憲法是我國(guó)的根本大法，在我國(guó)的法律體系中，憲法處于最高的法律地位，具有最高的法律效力，其他任何法律的制定及修改都必須以憲法為依據(jù)。稅收基本法是依據(jù)憲法制定的。因此，它與憲法的關(guān)系是母法與子法的關(guān)系，稅收基本法必須在內(nèi)容上服從于憲法的規(guī)定。

2．稅收基本法與其他單行稅法的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行單行稅法包括稅收法律、稅收行政法規(guī)和稅收部門(mén)規(guī)章三種法律形式。稅收基本法從階位看是居憲法之下、其他單行稅法之上的一部基本法律；從效力看，是統(tǒng)領(lǐng)和約束其他單行稅法的一部基本法律；從內(nèi)容看，是對(duì)各單行稅法中一般的和共性事項(xiàng)的抽象性、原則性規(guī)定的一部基本法律。

3．稅收基本法與其他法律的關(guān)系

稅收基本法是適應(yīng)我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和稅收法制環(huán)境制定的一部稅法領(lǐng)域的基本大法，由于稅收法律行為的廣泛性，在法律實(shí)踐中必然會(huì)發(fā)生與預(yù)算法、民法、行政程序法及機(jī)構(gòu)組織法等其他法律之間的橫向關(guān)系。首先，稅收基本法同所有經(jīng)全國(guó)人大制定的法律一樣，均屬憲法之下的二級(jí)大法。其次，稅收基本法對(duì)所有稅收法律行為均具有法律效力。再次，當(dāng)稅收基本法與其他法律不一致時(shí)，凡稅收基本法有明確規(guī)定的，以稅收基本法為主；凡稅收基本法無(wú)明確規(guī)定但單行稅法有明確規(guī)定的，以單行稅收法律為主；凡稅收基本法和單行稅收法律均無(wú)明確規(guī)定的，以其他法律規(guī)定為主。最后，要加強(qiáng)橫向同級(jí)次法律間的協(xié)調(diào)，特別是稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法和稅收司法三個(gè)稅收法律運(yùn)行環(huán)節(jié)間的同級(jí)次的法律協(xié)調(diào)。

1．稅收基本法具有廣泛性。由于稅收基本法作為稅收法律體系中的“母法”和“統(tǒng)帥法”，它應(yīng)該統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)、規(guī)范稅收領(lǐng)域內(nèi)的一切基本的和共同的事項(xiàng)，因此，這就使得其在內(nèi)容上要能夠涵蓋稅收法律體系中的一切基本的和主要的內(nèi)容和事項(xiàng)。這些基本的內(nèi)容和事項(xiàng)從稅收法律的制定和執(zhí)行的情況來(lái)看，不但包括了稅收行政執(zhí)法的一些基本內(nèi)容，而且還包括了稅收立法、稅收司法的一些基本內(nèi)容和事項(xiàng)；從稅收法律體系本身的構(gòu)成來(lái)看，它不但包括了稅收實(shí)體法的內(nèi)容，而且還包括了稅收程序法、稅收救濟(jì)法、稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法、稅收代理法等的內(nèi)容；從稅收實(shí)體法的角度來(lái)看，它不但包括了對(duì)稅收法律關(guān)系中基本構(gòu)成要素如稅種、稅目、稅率、納稅人、稅收征納環(huán)節(jié)、稅收優(yōu)惠等基本概念的規(guī)定，而且也包括了對(duì)納稅人權(quán)利與義務(wù)等的原則性的規(guī)定。在稅收程序法中，它不但應(yīng)該對(duì)稅收征管活動(dòng)中的基本原則進(jìn)行規(guī)定，而且還對(duì)稅收征管的主要環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。因此，可以說(shuō)，稅收基本法涵蓋了稅收活動(dòng)的方方面面，從而使其具有廣泛性。

2．稅收基本法具有根本性。稅收基本法所規(guī)定的是稅收法律體系內(nèi)的基本的和共同的事項(xiàng)。在一國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，稅法的涉及面是很廣的，既具有實(shí)體方面的，也具有程序方面的；既具有一般的和原則方面的，也具有具體操作和執(zhí)行方面的；既具有國(guó)內(nèi)的，也涉及國(guó)外的；既具有法律，也有行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)等，因此，形成了一個(gè)門(mén)類(lèi)眾多、體系龐大的稅收法律體系。在這個(gè)體系中，由于各個(gè)法律法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容及其適用范圍等的不同，從而使其在內(nèi)容上就不可避免地存在著相互交叉、重疊，同時(shí)也不可避免地存在著空白、漏洞等，而在其中，有關(guān)稅收的基本的、共通的和一般的事項(xiàng)都需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。而稅收基本法就是關(guān)于這些內(nèi)容的規(guī)定。因此，稅收基本法作為稅收法律體系中的基本法律，它從內(nèi)容上就是規(guī)定稅收基本的和共通事項(xiàng)的法律。它作為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“憲法性法律”，是整個(gè)稅法體系的靈魂，是稅收的一般性的法律規(guī)范，是對(duì)國(guó)家稅收制度的根本性問(wèn)題、共同性問(wèn)題、原則性問(wèn)題、重大問(wèn)題和綜合性問(wèn)題進(jìn)行的規(guī)定，以統(tǒng)帥、協(xié)調(diào)、規(guī)范、指導(dǎo)、約束各個(gè)單行的稅收法律法規(guī)。

3．稅收基本法具有原則性和概括性。由于稅收基本法作為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“母法”，它不能也不可能取代具體的稅收法律法規(guī)對(duì)稅收法律體系中的每一個(gè)具體問(wèn)題的規(guī)定，而是通過(guò)對(duì)稅收法律體系中的基本的和共通性問(wèn)題的規(guī)定，從而為稅收活動(dòng)提供最為基本的法律依據(jù)。因此，這就決定了稅收基本法在內(nèi)容上具有原則性和概括性。這種原則性就表現(xiàn)為稅收基本法在堅(jiān)持統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、保證國(guó)家的財(cái)政收入和國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)整、保護(hù)納稅人合法權(quán)益這一根本的立法目的和立法指導(dǎo)思想的前提下，對(duì)有關(guān)稅法的基本的和重大的問(wèn)題做出明確的規(guī)定，以保證稅收職能的實(shí)現(xiàn)。這種概括性就表現(xiàn)為它所規(guī)定的內(nèi)容只是稅法領(lǐng)域內(nèi)的共通的和一般的事項(xiàng)，同時(shí)，它在規(guī)定這些事項(xiàng)時(shí)也只是就其基本內(nèi)容做出一般的規(guī)定，而對(duì)于稅法領(lǐng)域內(nèi)的一些具體的和個(gè)別的問(wèn)題，則交由各個(gè)具體的稅收法律法規(guī)來(lái)解決，以免模糊了基本法與其他各具體的稅收法律法規(guī)之間的界限，影響了具體稅收法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行。

4．稅收基本法具有相對(duì)穩(wěn)定性。在當(dāng)前任何一國(guó)的法律體系中，稅法作為對(duì)納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接的管理與控制的法律，它必須在適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展與變化中進(jìn)行適當(dāng)?shù)?、及時(shí)的修改，這就使得稅法成為一國(guó)法律體系中變動(dòng)、修改最為頻繁的法律之一。但稅收基本法作為一種“憲法性的法律”則必須具有穩(wěn)定性，一方面它必須體現(xiàn)稅收基本法作為法律的穩(wěn)定性的特點(diǎn)，這是因?yàn)?，法律一?jīng)制定和公布實(shí)施，就必須保持其嚴(yán)肅性，不能朝令夕改。這是法律的內(nèi)在屬性之一。稅收基本法也必須具有這種內(nèi)在的穩(wěn)定性，它是整個(gè)稅法體系及整個(gè)稅收活動(dòng)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。它一經(jīng)制定和頒布就必須在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，不能頻繁地變動(dòng)和修改。另一方面，它必須為納稅人提供一個(gè)比較穩(wěn)定的、具有可預(yù)測(cè)性的法律指向。否則，法律法規(guī)的穩(wěn)定性則無(wú)法體現(xiàn)，納稅人對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的稅收負(fù)擔(dān)將失去可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而也就失去了守法的意愿。正因如此，相對(duì)于頻繁修改變動(dòng)的具體稅收法律法規(guī)而言，稅收基本法是最為穩(wěn)定的。它一經(jīng)制定，就會(huì)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持其原有的形式，而不會(huì)頻繁地修改或變化。

1994年稅制改革以來(lái)，我國(guó)初步形成了憲法統(tǒng)領(lǐng)，單行稅法包括稅收實(shí)體法和稅收程序法分別制定的稅收法律體系，為建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、保證國(guó)家財(cái)政收入和推進(jìn)稅收法制建設(shè)發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，特別是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，稅收法律制度的改革與完善日顯重要。目前稅收立法不適應(yīng)這種形勢(shì)發(fā)展需要的問(wèn)題也日益突出，主要表現(xiàn)在：

(一)憲法有關(guān)稅收的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)化抽象

《中華人民共和國(guó)憲法》第五十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！边@條被認(rèn)為是制定稅法、開(kāi)征稅收的最根本的法律淵源和依據(jù)。但這種規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)化與抽象，一些最基本事項(xiàng)均未涉及，比如稅收管理體制、權(quán)利與義務(wù)等，這給稅收法律的創(chuàng)制、修改與完善帶來(lái)了許多困惑。

(二)稅收立法級(jí)次低，影響法律效力

目前，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了一稅一法的單行實(shí)體稅法，即每一稅種都有相應(yīng)的稅收法律或稅收行政法規(guī)。但現(xiàn)行稅法體系的突出特點(diǎn)和問(wèn)題是，稅收立法級(jí)次相對(duì)較低，國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)占主導(dǎo)地位。截至2006年底，由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施的稅收法律，僅有《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》兩部實(shí)體稅法和《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》一部程序法。這種行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法占稅收法律結(jié)構(gòu)比重過(guò)大的立法格局，影響了稅收法律的效力。

(三)單一的一級(jí)稅收立法體制名存實(shí)亡

我國(guó)稅收立法實(shí)行的是單一的一級(jí)立法體制，即中央立法權(quán)高度集中的模式，地方人大不能制定稅種的開(kāi)征、停征、減征、免征等方面的地方性稅收法規(guī)，除非中央明確授權(quán)，比如宴席稅和屠宰稅中央明確地方有開(kāi)、停、減、免的權(quán)力。這種體制實(shí)踐中早已名存實(shí)亡，地方以各種方式突破。針對(duì)這種情況，十六屆三中全會(huì)提出，在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。但是，“稅政管理權(quán)”的內(nèi)涵并未明確，如何下放也未明確。

(四)“稅收基本制度”內(nèi)涵不明確

2000年頒布的《立法法》對(duì)稅收立法權(quán)限和授權(quán)立法作出了規(guī)范。該法第八條規(guī)定，稅收基本制度只能制定法律。這說(shuō)明，稅收基本制度不能采用行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的立法形式。但對(duì)“稅收基本制度”的內(nèi)涵，即哪些稅收法律制度屬稅收基本法律而必須采用法律形式，并未作出明確規(guī)定，這給稅收立法帶來(lái)不規(guī)范的同時(shí)，也影響了稅收立法的質(zhì)量與效率。

解決上述四大難題的路徑是，在憲法修改短期內(nèi)缺乏可操作性的前提下，制定一部上承憲法、下領(lǐng)各稅收單行法的基本法律，以解決憲法沒(méi)有規(guī)定、各單行稅法又不好且無(wú)權(quán)規(guī)定的稅法中基本的、共性的問(wèn)題，稅收基本法就是承載著這一歷史使命被推上稅收立法前沿舞臺(tái)的。

(一)完善稅法體系的內(nèi)在要求

目前，我國(guó)稅收法律體系中盡管實(shí)體法以單行稅種法的形式、程序法以稅收征管法的形式已初具規(guī)模，但涉及稅收基本制度的規(guī)定不夠全面和明確，比如稅收的基本概念；稅收立法、執(zhí)法和司法的基本原則；稅法解釋與適用原則；中央與地方的稅收管理體制及各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限；稅法主體的權(quán)利和義務(wù)等。上述基本法律制度，一方面憲法規(guī)定過(guò)于原則與抽象，另一方面各單行實(shí)體稅種法和程序法又難以規(guī)定這些事項(xiàng)。因此，為完善稅法體系，解決憲法與各單行稅法間的空當(dāng)，有必要制定一部稅收基本法。

(二)規(guī)范稅法運(yùn)行和促進(jìn)依法治稅的需要

稅法運(yùn)行包括稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法和稅收司法三個(gè)主要環(huán)節(jié)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深化，特別是納稅人稅法意識(shí)和法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，稅收立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)急需通過(guò)立法進(jìn)一步規(guī)范。

首先，規(guī)范稅收立法行為。我國(guó)現(xiàn)行稅收立法體制的最大特點(diǎn)是授權(quán)立法即行政立法占主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為在稅法級(jí)次結(jié)構(gòu)中行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章占極大的比重?！读⒎ǚā冯m在一定程度上規(guī)定了稅收法定原則并規(guī)范了授權(quán)立法，但規(guī)定不夠具體與明確，缺乏操作性，需要稅收基本法進(jìn)一步明確。關(guān)于地方立法權(quán)的配置問(wèn)題，也需稅收基本法加以明確。

其次，規(guī)范稅法解釋。我國(guó)稅法解釋主要是行政解釋即稅收?qǐng)?zhí)法解釋和稅收司法解釋?zhuān)⑶医忉尩脑瓌t不夠明確，不利于維護(hù)稅法適用的確定性和統(tǒng)一性。因此，必須通過(guò)基本法解決立法主體解釋缺位、執(zhí)法主體解釋越位和司法主體解釋錯(cuò)位的問(wèn)題。

最后，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，稅收程序法的不斷完善，稅收?qǐng)?zhí)法水平不斷提高。但在執(zhí)法中仍存在許多問(wèn)題：依法征稅和依計(jì)劃征稅的關(guān)系仍未理順，地方稅務(wù)部門(mén)違法執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；征管水平與手段仍有待提高；反偷漏避稅的能力有待提高；征管成本有待降低等等。這些問(wèn)題都有待稅收基本法進(jìn)一步規(guī)范和完善。

作為規(guī)范稅收基本問(wèn)題的通則性法律，稅收通則法在法律體系中的正確定位和內(nèi)容架構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)。關(guān)鍵是要處理好與下列法律的幾個(gè)關(guān)系：

1．與憲法的關(guān)系

有關(guān)稅收法定原則、稅收立法權(quán)限、稅收立法體制、稅收立法權(quán)限劃分、稅收立法程序、納稅人基本權(quán)利和義務(wù)、中央與地方的稅收收入劃分關(guān)系等問(wèn)題，在性質(zhì)上屬于國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)體制、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等國(guó)家最根本、最重要的問(wèn)題，是專(zhuān)屬于憲法規(guī)范的對(duì)象，至少應(yīng)當(dāng)在憲法上對(duì)這些問(wèn)題作出原則性的規(guī)定。因此，按照稅收立憲和稅收法定主義的要求，有關(guān)稅收立法權(quán)限、稅收立法程序、納稅人基本權(quán)利和和義務(wù)等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由憲法來(lái)規(guī)定，這些問(wèn)題是稅收基本法不能解決、也解決不好的。稅收基本法規(guī)定這些問(wèn)題是越權(quán)立法。應(yīng)屬無(wú)效行為。稅收法治建設(shè)的最終實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于我國(guó)憲政建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。而這是需要長(zhǎng)期建設(shè)和巨大努力的漸進(jìn)過(guò)程。

2．與立法法的關(guān)系

我國(guó)于2000年制定了《立法法》，對(duì)我國(guó)的立法體制、立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、法律適用等作出了全面規(guī)定，是規(guī)范立法活動(dòng)的基本法律。從總體上看，立法法對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)定，完全或基本上適用于稅收立法問(wèn)題；并且在立法法中，還明確規(guī)定了稅收基本制度屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)限，體現(xiàn)了稅收法定原則的要求。所以，稅收基本法中不需要再規(guī)定稅收立法問(wèn)題，如果規(guī)定也只是重申這些規(guī)定，至多是對(duì)個(gè)別帶有特殊性的稅收立法問(wèn)題作出特別規(guī)定。

3．與財(cái)政法的關(guān)系

在總體上，稅收是財(cái)政中主要的收入環(huán)節(jié)，稅法也是財(cái)政法的重要分支。由于稅權(quán)劃分是財(cái)政體制的核心內(nèi)容，因此，各國(guó)在財(cái)政法、地方財(cái)政法或財(cái)政收支劃分法上都要對(duì)稅權(quán)分配、財(cái)稅體制、預(yù)算平衡、稅務(wù)機(jī)關(guān)組織設(shè)置等問(wèn)題作出規(guī)定。上述稅收體制和稅權(quán)劃分問(wèn)題，是財(cái)政法規(guī)定的重要內(nèi)容，稅收基本法不宜過(guò)多涉及這方面的內(nèi)容，否則即侵犯了財(cái)政法的立法管轄，引發(fā)部門(mén)法之間的沖突。

4．與行政程序法的關(guān)系

稅收征納程序在性質(zhì)上可歸于行政程序，因此。以征納程序作為重要內(nèi)容的稅收基本法與行政程序法的關(guān)系在總體上是特別法與普通法的并列關(guān)系．稅收基本法在較大程度上是一種特別行政程序法。德國(guó)、日本、韓國(guó)等制定了稅收基本法的國(guó)家也制定了行政程序法，我國(guó)制定稅收基本法必須要考慮與將要制定的行政程序法的銜接與協(xié)調(diào)。鑒于稅收活動(dòng)的特殊性、大量性、重復(fù)性，稅收征納活動(dòng)應(yīng)當(dāng)主要適用以規(guī)定專(zhuān)門(mén)的稅收程序制度為重要內(nèi)容的稅收通則法，行政程序法處于對(duì)稅收基本法的補(bǔ)充地位。

5．與稅收征管法的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行的稅收管理制度主要規(guī)定在稅收征管法中，其中相當(dāng)一些本來(lái)屬于稅收基本法規(guī)定的基本制度也被放在稅收征管法中．稅收征管法在一定程度上扮演著“小稅收通則法”的角色。因此。處理好稅收基本法與稅收征管法的關(guān)系是協(xié)調(diào)好稅收基本法與其他法律關(guān)系的重中之重，也是難點(diǎn)所在。因此，未來(lái)的稅收征管法將會(huì)進(jìn)行必要的調(diào)整。一是縮小范圍，如現(xiàn)行稅收征管法中的“總則”和“法律責(zé)任”兩章就可以全部拿到稅收基本法中：二是增強(qiáng)操作性?，F(xiàn)行稅收征管法中有關(guān)稅務(wù)管理、稅款征收和稅務(wù)檢查的基本制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)放到稅收基本法中。完善更具體的規(guī)定。