公務(wù)員回避是指國家行政機(jī)關(guān)中，為了防止公務(wù)員利用職務(wù)之便為親朋好友徇私舞弊，而對其任職和執(zhí)行公務(wù)等做出的事前限制性措施。回避制度以親屬回避為核心，通過組織限制和自覺任職、公務(wù)回避，減少或消除親屬在同一部門、同一機(jī)關(guān)聚集的可能性，保證公務(wù)員客觀公正地行使職權(quán)，防止腐敗的發(fā)生。^[1]

公務(wù)員回避的特點(diǎn)有：

1．公務(wù)員回避是每個公務(wù)員必須遵守的法律義務(wù)，具有強(qiáng)制性。

2．公務(wù)員回避是一種事前起保護(hù)作用的措施，不論在實(shí)際操作中是否對公務(wù)員的行為產(chǎn)生不良影響，都必須按規(guī)定執(zhí)行，具有事前預(yù)防性。

3．我國公務(wù)員回避范圍較廣泛，具有廣泛性。

4．我國公務(wù)員回避對公務(wù)員的不同職務(wù)、不同部門確定了不同的回避要求，具有針對性。

親屬關(guān)系在我國的社會制度中一直占有重要地位，在政治領(lǐng)域中的影響尤為顯著。新中國成立后，由于種種原因一段時期內(nèi)未能建立起回避制度，這給人事管理造成了不少消極影響。為此，通過建立公務(wù)員回避制度，努力消除親屬聚集所產(chǎn)生的弊端，健全和完善公務(wù)員內(nèi)部管理，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)，就顯得越來越重要，具有重大意義。

1．實(shí)行回避制度符合我國國情

在我國，人們歷來重視血緣關(guān)系和準(zhǔn)血緣的親朋關(guān)系，這已滲透到社會生活的各個領(lǐng)域。中國傳統(tǒng)文化的一個顯著特點(diǎn)就是十分重視家庭、親屬關(guān)系。從“三綱五?！钡牡赖聵?biāo)準(zhǔn)到“天下一家”的信念，都可看出這些血緣關(guān)系在我國社會生活中的重大影響。今天它并未隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而淡化，因此，實(shí)行以限制血緣關(guān)系為主的回避制度，對于消除其在政治、社會活動中的消極影響，保證國家行政工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，具有重要意義。

2．實(shí)行回避制度與現(xiàn)代嚴(yán)格、科學(xué)的人事管理制度相適應(yīng)

現(xiàn)代人事管理旨在通過嚴(yán)格、科學(xué)的管理制度，保證每個工作人員秉公辦事和依法辦事，全心全意為人民服務(wù)。而親屬聚集則容易出現(xiàn)以某種親屬關(guān)系為主的形形色色的“小團(tuán)體”，這些親屬派系之間，常常會在涉及個人利益問題上產(chǎn)生矛盾，破壞部門內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)，使內(nèi)部人際關(guān)系復(fù)雜化。工作上互相牽制和干擾，影響工作的正常開展，難以取得好的工作效果。為此，應(yīng)通過建立和實(shí)行公務(wù)員回避制度，限制互為親屬關(guān)系的人在同一部門或單位任職，凈化內(nèi)部的人際關(guān)系，避免各種親屬關(guān)系的影響，嚴(yán)格遵循內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，確保工作的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，回避制度的建立，可為貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的現(xiàn)代管理創(chuàng)造條件，并切實(shí)做到選賢任能、量才錄用。

3．實(shí)行回避制度是加強(qiáng)公務(wù)員廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要措施

廉政建設(shè)是黨和國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)，要搞好廉政建設(shè)，就要通過建立和完善各項(xiàng)管理制度，約束和規(guī)范國家公務(wù)人員的行為，保證其客觀公正地行使自己的職權(quán)。回避制度作為人事管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其目的也是為保證國家行政工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為公務(wù)員廉潔奉公創(chuàng)造條件。我國公務(wù)員回避制度是針對過去人事管理制度的弊端而建立的。長期以來，由于我國缺乏有關(guān)親屬回避的規(guī)定，再加上某些制度的缺陷，親屬在某一部門、某一單位聚集的現(xiàn)象較為突出，嚴(yán)重干擾著各項(xiàng)管理制度的貫徹執(zhí)行，各種裙帶關(guān)系、用人上的不正之風(fēng)較為盛行。在一些公務(wù)上，受各種關(guān)系的干擾，不能秉公辦理，影響工作的正常開展，降低了國家行政機(jī)關(guān)的威信，挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了社會風(fēng)氣，這是我們必須正視和解決的問題。回避制度的確立可以消除或減少親屬聚集所帶來的弊端，避免和減少各種不正之風(fēng)，為公務(wù)員廉潔奉公、依法執(zhí)行公務(wù)創(chuàng)造條件。

公務(wù)員回避工作應(yīng)當(dāng)遵循一下原則：

1．政策配套原則

公務(wù)員回避工作的落實(shí)必須有其他的配套政策和措施作保證。加強(qiáng)回避制度配套措施以及實(shí)施回避的社會保障體系的建立，是完善回避制度，推進(jìn)人事行政改革的重要一環(huán)。

2．依法回避原則

公務(wù)員回避工作必須依法進(jìn)行，對于需回避的公務(wù)員，必須按照法定的回避范圍、回避程序，進(jìn)行回避。對于無正當(dāng)理由，拒不遵循回避制度的要求的公務(wù)員，要給予批評，必要時應(yīng)給予政紀(jì)處分，以維護(hù)回避制度的嚴(yán)肅性。

3．內(nèi)外監(jiān)督原則

在執(zhí)行回避政策時，要制定和發(fā)展回避監(jiān)督的措施，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，形成群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督相結(jié)合的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。同時要增強(qiáng)回避制度執(zhí)行的透明度，強(qiáng)化對回避實(shí)行情況的審查與追蹤。

4．自我約束原則

在工作中，要使公務(wù)員明確回避制度的重要意義，自覺、主動地遵守有關(guān)回避的規(guī)定。如遇到需要任職回避的，應(yīng)主動向主管部門提出；如在公務(wù)執(zhí)行中需要回避的，應(yīng)主動回避。這也是考察公務(wù)員政治素質(zhì)和職業(yè)道德的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

我國公務(wù)員回避主要有以下三種形式：

(一)任職回避

任職回避是指對有特定親屬關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系密切的職務(wù)方面作出的限制。任職回避一般實(shí)行在工作需要出發(fā)前提下，以低避高的方法，即盡量調(diào)整那些在本部門中擔(dān)任職務(wù)較低和承擔(dān)責(zé)任較小的親屬一方。如果工作需要，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)也可由職務(wù)級別較高者回避。職務(wù)級別相同的，則根據(jù)工作需要和當(dāng)事人情況由任免機(jī)關(guān)決定回避人員?；乇芸筛鶕?jù)職務(wù)狀況在本部門進(jìn)行，本部門無法調(diào)整的，可與其他單位的有關(guān)部門協(xié)調(diào)。如果調(diào)整存在著編制、工作性質(zhì)等困難的，可由上級主管部門協(xié)調(diào)解決。

(二)地域回避

公務(wù)員地域回避，是指擔(dān)任一定職務(wù)的公務(wù)員，為了公正履行職務(wù)，不得在親屬比較集中的原籍、成長地等任職。

規(guī)定地域回避的主要原因是公務(wù)員在原籍和成長地任職，在工作上難免會受到親屬關(guān)系、宗族關(guān)系的干擾，不利于保持公務(wù)員和國家機(jī)關(guān)清正廉潔的形象。規(guī)定地域回避可以在制度上為公務(wù)員擺脫各種關(guān)系羈絆，正確行使職權(quán)創(chuàng)造有利條件，避免其親屬、宗族對正常公務(wù)活動的干擾。

(三)公務(wù)回避

公務(wù)回避，是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中，遇有法定情形，避免影響正當(dāng)履行公務(wù)而進(jìn)行的回避。

規(guī)定公務(wù)回避的理由是，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，如果處理的問題與自己或自己的親屬有關(guān)，就極有可能受到“人情”的困擾，即便秉公辦事，也容易受到別人的猜疑，不利于公務(wù)的順利執(zhí)行。

(一)回避的申請和決定

根據(jù)公務(wù)回避制度的啟動主體不同，公務(wù)員回避可以分為三種：自行回避、申請回避和指令回避。

1．自行回避。自行回避，是指公務(wù)員認(rèn)為自己與所執(zhí)行的公務(wù)有法律規(guī)定的回避情形時，向有關(guān)的負(fù)責(zé)人主動提出要求回避處理的請求，有關(guān)負(fù)責(zé)人對其申請依法進(jìn)行審查后作出是否準(zhǔn)許的決定，公務(wù)員據(jù)此決定而進(jìn)行的回避。一般而言，自行回避的程序大致有三個步驟：

提出請求，即公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)結(jié)束前，認(rèn)為自己與所執(zhí)行的公務(wù)有法律規(guī)定的回避情形時，以書面形式提出回避申請，并說明理由。這里的回避情形，主要是公務(wù)回避，還包括任職回避和地域回避。

審查申請，即有關(guān)負(fù)責(zé)人在收到回避申請請求后，對申請的審查?；乇軐彶橐詴娣绞綖橹?，必要時可以當(dāng)面聽取公務(wù)員本人的陳述。

作出決定，回避申請經(jīng)過審查后，有關(guān)負(fù)責(zé)人如認(rèn)為確實(shí)存在回避情形的，應(yīng)當(dāng)立即終止該公務(wù)員的公務(wù)行為，并任命其他公務(wù)員接替處理。如認(rèn)為回避情形不存在，則應(yīng)命令該公務(wù)員繼續(xù)處理公務(wù)。

2．申請回避。申請回避，是指某項(xiàng)公務(wù)所涉及的利害關(guān)系人認(rèn)為處理公務(wù)的公務(wù)員有法律規(guī)定的回避情形，依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出要求該公務(wù)員停止處理該公務(wù)的請求，有權(quán)機(jī)關(guān)依法對此申請進(jìn)行審查后作出是否準(zhǔn)許申請的決定，利害關(guān)系人據(jù)此決定而進(jìn)行的回避。申請回避中提出申請的為公務(wù)的利害關(guān)系人。利害關(guān)系人是指個人的權(quán)益受公務(wù)的處理結(jié)果直接影響的人，如人事考核中的被考核人，行政處罰中的被處罰人及被害人，訴訟中的原被告等。對于利害關(guān)系人以外的其他人，也可以向有權(quán)機(jī)關(guān)提供公務(wù)員回避的情況。一般而言，申請回避有以下幾個步驟：

提出申請。在公務(wù)執(zhí)行過程中，即在公務(wù)執(zhí)行開始至執(zhí)行完畢期間，由公務(wù)的利害關(guān)系人向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請，要求執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員回避?；乇艿纳暾堃话闶且詴娴男问教岢龅模绱_實(shí)有困難的，可以口頭形式提出，并附有回避情形存在的證據(jù)材料。

審查申請。有關(guān)機(jī)關(guān)在接到回避申請后，應(yīng)盡快對申請進(jìn)行審查。審查的方式也是以書面審查為主。對回避申請的審查期限，有些法律作了規(guī)定。如《民事訴訟法》第48條規(guī)定：人民法院對當(dāng)事人提出的回避申請，應(yīng)當(dāng)在申請?zhí)岢龅娜諆?nèi)，以口頭或者書面形式作出決定。

作出決定。經(jīng)審查，有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為回避申請理由不成立的，可以駁回申請。如果認(rèn)為回避情形存在的，應(yīng)當(dāng)決定被申請回避的公務(wù)員退出該項(xiàng)公務(wù)的處理，由其他公務(wù)員代替其繼續(xù)處理該公務(wù)。有的法律還規(guī)定，如果利害關(guān)系人對有權(quán)機(jī)關(guān)的駁回回避申請的決定不服的，有權(quán)申請復(fù)核一次。如《刑事訴訟法》第30條第3款規(guī)定：“對駁回申請回避的決定，當(dāng)事人及其法定代理人可以申請復(fù)議一次?！?

3．指令回避。指令回避，是指有權(quán)機(jī)關(guān)可以在沒有公務(wù)員提出自行回避或利害關(guān)系人提出回避申請的情況下，根據(jù)已經(jīng)掌握的情況，認(rèn)為公務(wù)員有回避情形存在的，可以徑行作出回避決定，指令該公務(wù)員退出某項(xiàng)公務(wù)而進(jìn)行的回避。指令回避是回避類型中不太常用的一種，但規(guī)定指令回避制度，也是符合法理的，有時也是必要的，既體現(xiàn)了上下級公務(wù)員之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也在客觀上保證了公務(wù)活動的公正性。

(二)批準(zhǔn)或決定回避的機(jī)關(guān)

任何回避，要么由有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，要么由有權(quán)機(jī)關(guān)直接決定。因此，回避的決定機(jī)關(guān)對回避制度的落實(shí)有著重要的作用。根據(jù)公務(wù)性質(zhì)的不同，相應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān)也不同。根據(jù)《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，公務(wù)回避一般由本部門主管領(lǐng)導(dǎo)作出回避決定，而任職回避一般由人事主管部門批準(zhǔn)決定。司法人員的回避按《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。