科層組織是一種以等級為基礎(chǔ)，信息從下向上流動，命令從上向下發(fā)出的“金字塔”式結(jié)構(gòu)。

“科層組織”又稱“官僚政治”，這個術(shù)語是行政人員的集合名詞，指行政的任務(wù)和程序。它也常被用于表示行政人員之缺乏效率和不適當(dāng)?shù)匦惺?a href="/wiki/%E8%81%8C%E6%9D%83" title="職權(quán)">職權(quán)，因此，它已變成一個貶義詞。

第一個使用“bureaucracy”這個術(shù)語的是經(jīng)濟學(xué)家Vincent de Gournay（1712-1759）。19世紀(jì)，在國家干預(yù)日益加劇的情況下，該詞在歐洲學(xué)者中（特別在德國稱為Bürokratie）被經(jīng)常用來描述由管理實施的行政管理。 19世紀(jì)30年代，在反抗貧民救濟和公共衛(wèi)生措施的中央集權(quán)化期間，該詞在英國開始流行。對Thomas Carlyle來說，這是“大陸來的騷擾”（見Latter Day Pamphlets，第4期，1850年）。1860年，John Stuart Mill指出：“政府工作掌握在專職統(tǒng)治者手中，這就是官僚政治的本質(zhì)和含義”（《代議制政府》，第40-41頁）。

Gaetano Mosca在Elementi di Scienza Politica（政治學(xué)原理，1895年）中繼續(xù)論述了這個概念。這位作者認(rèn)為官僚政治對于統(tǒng)治強大帝國來說是十分重要的，因此把一切政治制度分為封建主義和官僚主義的兩類。Robert Michels在Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie（論現(xiàn)代民主制中的政黨社會學(xué)，1911年）中把官僚政治的概念從國家擴大到政黨，他認(rèn)為官僚政治是出于操縱一個龐大組織的管理上的必要，它增強了黨內(nèi)獨裁的權(quán)力。

M. Weber在Wirtschaft und Gesellschaft（經(jīng)濟與社會，1921年）中一方面仍然用這個術(shù)語來指稱工業(yè)化前的帝國統(tǒng)治機構(gòu)的工作人員，另一方面開辟了現(xiàn)代社會學(xué)對科層組織的研究，他使這個概念擺脫貶義，并強調(diào)指出在工業(yè)社會中任何組織要合理地達到其目標(biāo)，科層組織是必不可少的。Weber在關(guān)于科層組織的“理想類型”或其擴大定義中，列入下列特征：

• 由法律和法規(guī)所規(guī)定的固定的正式管轄范圍；
• 在明確的權(quán)力等級制基礎(chǔ)上組織起來的各級辦事機關(guān)；
• 以書面文件為基礎(chǔ)并按照需要特殊訓(xùn)練才能掌握的程序來進行的行政管理；
• 根據(jù)技術(shù)資格來任命的人格上自由的行政人員；
• 行政人員系專職受雇者并須遵守嚴(yán)格的紀(jì)律，但不私有辦公室或行政手段；
• 行政人員的職位系根據(jù)資歷或功績而晉升；
• 根據(jù)級別發(fā)給固定薪金（一般還有退休金）。

（參閱：H. H. Gerth & C. W. Mills, ed., From Max Weber, 1948, pp.196-244; M. Weber, The Theory of Social and Economic Organization, 1947, pp.329-341）

后來，社會學(xué)家采用Weber的概念作為出發(fā)點，但并不滿足于受他的定義的限制。特別是許多著作強調(diào)指出，Weber關(guān)于行政效率的“理想類型”所規(guī)定的那些特征，正是科層組織一詞常常含有效率低的涵義的原因。例如，R. K. Merton在Bureaucratic Structure and Personality（科層結(jié)構(gòu)與人格，1940年）中指出，對行政人員提出遵守科層制法規(guī)的要求導(dǎo)致在對待公眾時出現(xiàn)繁文縟節(jié)、消極應(yīng)付、僵硬刻板以及其它種種困難。這一批評趨勢在M. Crozier的The Bureaucratic Phenomenon（科層組織現(xiàn)象，1964年）中達到了頂點，他在書中集中論述了被Weber從“理想類型”中排除掉的諸特征，并使用科層組織一詞來指“不能通過自己的錯誤來學(xué)會糾正自身行為的一種組織”（p. 187）。

認(rèn)為官僚政治是一種組織類型而不是行政程序，這在學(xué)者們的著作中是一致的，他們在研究專制的帝國時發(fā)現(xiàn)官僚政治與政治制度是如此的密切相聯(lián)，以致他們經(jīng)常使用官僚政治這個術(shù)語來概括整個國家制度，參閱K. Wittforgel的Oriental Despotism（東方專制主義，1954年）。

在現(xiàn)代社會中，無論在通俗的運用和學(xué)術(shù)的運用方面，這個術(shù)語都反復(fù)出現(xiàn)。一般把“科層組織”與大型組織等同起來。就國家來說，它既根據(jù)科層組織的原則建立，又與大型組織具有共生關(guān)系（通常是指各階級合作主義的狀況），因此，一般易于把現(xiàn)代社會看作是科層組織?！皼]有一位社會學(xué)家會懷疑，今天占統(tǒng)治地位的組織類型（無論在私人部門或在公共部門）是科層組織的集體。”參閱Alvin W. Gouldner的The Dialectic of Ideology and Technology（思想意識和技術(shù)的辯證法，1976年）。因此，科層組織被看作是超越了資本主義社會與社會主義社會之間的區(qū)別的現(xiàn)象，在20世紀(jì) 60年代和70年代，它成為激進派抗議的主要目標(biāo)。

同科層組織一詞相關(guān)的現(xiàn)象，迅速發(fā)展并愈益復(fù)雜多樣，這就使該術(shù)語的意義更不明確。雖然這一術(shù)語不可避免地涉及一組廣泛的相關(guān)問題，但是，如果對它的定義給予足夠的注意，就可以準(zhǔn)確地使用它。

韋伯所提出的科層體制主要觀點有明定法規(guī)及制度、職權(quán)遵從層級性、專業(yè)分工等原則。

科層體制的特性1.分工明確。2.依規(guī)章行事。3.理性決策。4.權(quán)責(zé)劃分清楚。

科層制是一種理性的組織管理制度，其理性基礎(chǔ)來源于現(xiàn)代法理權(quán)威。韋伯認(rèn)為，建立在法理型統(tǒng)治之上的西方近代資本主義國家是一種“理性國家”，“它的基礎(chǔ)是有技術(shù)專長的官吏階級和合理性的法律?！庇杏?xùn)練的官吏作出判斷的依據(jù)正是現(xiàn)代西方的理性的、“像機器一樣靠得住的法律”。羅馬法，尤其是羅馬法中的形式法律原則在近代歐洲的復(fù)興，是現(xiàn)代資本主義制度建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，也為科層制的產(chǎn)生創(chuàng)造了法律上的條件。形式法律原則排除了司法實踐中功利主義的實質(zhì)原則和古代中國法律中的倫理原則，使社會生活的運行成為可以計算的和可以控制的。

在科層制組織中，人們的各種行動都以理性的規(guī)則為依據(jù)。日常事務(wù)的解決是“不看人辦事”的，而是根據(jù)理性的規(guī)則來處理的。這種理性的規(guī)則的最大的特點就是它的可預(yù)計性?！绊f伯之所以稱規(guī)章為‘理性的’，在于其意圖是完成目標(biāo)（就技術(shù)規(guī)章而言）或?qū)崿F(xiàn)價值（就規(guī)范而言）。但‘理性的’這一術(shù)語，并不僅僅適用于規(guī)章，因為在其后還有目的的存在。它也可以用來指稱把規(guī)章用于特定情況的程度。對韋伯來說，這樣一個程序，其本質(zhì)是理性的。在現(xiàn)代社會，它的理性程度確實在不斷增加?！?

科層組織的等級原則嚴(yán)格，上下級之間的關(guān)系明確，各級組織都有嚴(yán)格的權(quán)限范圍，各級官員都有明確的職責(zé)和等級的從屬關(guān)系。細(xì)致的分工和明確的職責(zé)有利于減少摩擦，提高組織的工作效率。在科層制組織內(nèi)部是由經(jīng)過訓(xùn)練的、掌握專門行政與技術(shù)知識的人來行使職權(quán)的，這種職權(quán)的行使具有清晰的可計算性，而這種可計算性正是行政理性化的重要表現(xiàn)。

科層組織中的每個人，無論是職員還是官員，都必須秉公辦事，保持情感中立，所有組織成員在法律法規(guī)、組織制度面前都具有形式上的平等地位。形式化的、非個人性的、普遍主義精神成了科層制組織的主導(dǎo)。科層組織嚴(yán)格按照已有的程序和規(guī)則處理公務(wù)，在處理事務(wù)時，要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不得摻入個人因素。忠實于非私人規(guī)則和正當(dāng)程序是科層組織的標(biāo)志，它區(qū)別于傳統(tǒng)組織的私人性特點，即對統(tǒng)治者個人的忠實?！八绞恰撾x人性’，發(fā)展就更充分?！彼?，科層制的非人格化的原則也是它的合理性的一個重要方面?？茖又圃绞前l(fā)展，它的非人格化的特征就越是明顯，它在執(zhí)行公務(wù)中就越少純粹的個人好惡，純粹的個人性、非理性、情感性的因素。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求公共行政部門處理事務(wù)時更準(zhǔn)確、明晰、連續(xù)、快捷。只有科層制適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的這種需要，因而，它的發(fā)展成為最理性的形式。

作為傳統(tǒng)行政體制的對照物，科層制優(yōu)越于歷史上其它各種傳統(tǒng)組織制度。韋伯認(rèn)為，從純粹技術(shù)的觀點來看，科層制乃是已知的人類組織形式中的最理性的一種。在明確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性以及可靠性諸方面，科層組織都比其他形式的組織優(yōu)越?？茖又七€特別注重管理的功能和效率，與任何形式的傳統(tǒng)組織相比，科層組織可能獲得最高的效率。這也是科層制組織廣泛傳播的決定性的原因。

科層制代替家長制是社會精細(xì)分工和密切協(xié)作不斷深入的結(jié)果，是日趨復(fù)雜的組織活動和日趨龐大的組織規(guī)模的必然要求，是人類不斷追求理性的產(chǎn)物，也是一個歷史性的進步?？茖又剖墙M織管理正規(guī)化、科學(xué)化的表現(xiàn)，它能使組織以協(xié)調(diào)一致的步調(diào)而行動，是大規(guī)模計劃和資源利用不可或缺的條件。因而，韋伯認(rèn)為，科層化是現(xiàn)代人不可避免的命運。然而，科層制并非完美無缺的，它的局限性是客觀存在的。

1.科層制與官僚主義。科層制組織內(nèi)部等級森嚴(yán)、權(quán)力集中，上下級之間缺乏有效的相互溝通，特別是缺少自下而上的監(jiān)督，而缺乏制衡的權(quán)力極可能導(dǎo)致上層的專斷和下層的逢迎，進而導(dǎo)致官僚主義的產(chǎn)生。由科層制產(chǎn)生的官僚主義主要表現(xiàn)為：

第一，形式主義。科層組織內(nèi)部各級結(jié)構(gòu)、各種人員的職責(zé)、權(quán)限、活動方式等都是由一套嚴(yán)格的規(guī)則和章程來限定的，組織成員在組織內(nèi)部的一切行動均需嚴(yán)格按照組織的規(guī)章制度來進行。由于過分強調(diào)照章辦事，使組織成員的行動長期受到規(guī)則的限制，久而久之，組織成員就變得墨守成規(guī)。組織規(guī)則這一實現(xiàn)組織目標(biāo)的手段變成組織成員工作的目的。這既會妨礙組織成員創(chuàng)造性和自主性的發(fā)揮，又會使組織事務(wù)的處理變得呆板、繁瑣并進而導(dǎo)致形式主義。形式主義使科層組織中的許多活動失去了理性基礎(chǔ)，并影響組織工作效率的進一步發(fā)揮和提高。正如韋伯本人所一再指出的，“形式合理性并不能保證所謂的實質(zhì)合理性。最完美的形式制度，也可能在運作中挫傷賦予其生氣的目的與價值……。盡管形式合理性可以在規(guī)范或技術(shù)方面加以體現(xiàn)，但即使是技術(shù)的形式合理性，也并不能達到效率。

第二，本位主義。分工是推動社會發(fā)展的重要因素，也是科層組織形成的重要原因?？茖咏M織強調(diào)分工的明確性，每個崗位上的官員、職員都有按法律及行政法規(guī)所確立的固定的職責(zé)和權(quán)限。管理權(quán)限的明確分工雖然有利于各司其職，但是也會造成彼此協(xié)作上的欠缺，出現(xiàn)“事不關(guān)己，高高掛起”的現(xiàn)象，形式本位主義和宗派主義，并影響組織內(nèi)部成員的凝聚力和組織效率的提高。美國社會學(xué)家彼得·布勞通過研究發(fā)現(xiàn)，在科層組織中，較多競爭性的群體成果較少，而在群體中較有競爭性的個人則相對較多成果。因為對成就的焦慮和隨之而來的各個競爭活動會干擾群體作為整體的工作效率。相反，在有內(nèi)聚力的群體中，由于建立了合作規(guī)范，抑制了競爭傾向，密切了友好的個人關(guān)系，進而減輕了焦慮，提高了群體的工作效率?？梢?，在科層組織中，有效的分工合作是實現(xiàn)組織目標(biāo)的理性要求，而本位主義則違背了這一理性原則，因而它必然降低組織的工作效率。

第三，文牘主義?？茖咏M織是建立在一系列規(guī)則基礎(chǔ)之上的，是依規(guī)則而運行的。對組織內(nèi)部的各級機構(gòu)設(shè)置，各類成員的職責(zé)、權(quán)限、活動方式都有一整套嚴(yán)格而具體的成文規(guī)則。然而，任何規(guī)則都有例外，為了應(yīng)付例外情況，就需要制定新的附加規(guī)則，而新規(guī)則還會有例外，還須制定規(guī)則。如此下去，規(guī)則就會越來越多，就會出現(xiàn)文牘主義、繁文縟節(jié)等弊病。“科層組織不僅記錄人們所采取的行動以及由此產(chǎn)生的結(jié)果，而且也記錄已有的政策和方針，還仔細(xì)保存構(gòu)成經(jīng)濟制度的規(guī)章和條例。所有這一切都構(gòu)成了‘檔案’。這些檔案記錄并正式表達了每個職務(wù)所規(guī)定的合法定義，它們也把某種無人格和僵死的成分帶進了辦公室的管理?！庇捎谖臓┲髁x和繁文縟節(jié)對規(guī)則、條例和政策框框的過分強調(diào)，束縛了人們的手腳，限制了組織成員的主觀能動性的發(fā)揮，窒息人的主動性和創(chuàng)造性。

第四，繁瑣主義?？茖咏M織中因公設(shè)職，專職專人。由于科室設(shè)置過多，造成機構(gòu)臃腫，人浮于事，職責(zé)權(quán)限不明，手續(xù)繁雜。同時，由于科層組織中的每個成員只能對他從事的局部工作承擔(dān)有限責(zé)任，也造成了科室之間、部門之間和組織成員之間的相互扯皮，并最終導(dǎo)致組織效率難以發(fā)揮。

此外，科層制還窒息了人的創(chuàng)新精神，同時也限制了競爭，保護了不稱職的人。

2.科層制與非人化。韋伯認(rèn)為，理想型的科層制能夠極大地提高組織的活動效率，科層組織方式正以其技術(shù)優(yōu)勢而蓬勃發(fā)展。正如工業(yè)機械一樣，“人的機械” 擴大了人的能力；它增加了人在逐漸復(fù)雜的社會中達到其目的的可能性。但是，現(xiàn)代世界的科層化已經(jīng)導(dǎo)致了它的非人化，一切行為和計劃都具有可計算性及可預(yù)測性。在談到歐洲大陸的司法制度時，韋伯說：“現(xiàn)代的法官是自動售貨機，投進去的是訴狀和訴訟費，吐出來的是判決和從法典上抄下的理由。”計劃的可預(yù)測性及其對資本主義的適應(yīng)性越是得到充分的實現(xiàn)，科層制就越是使自己“非人化”。它從公務(wù)中排除愛、恨和各種純個人的感情，尤其是那些非理性的、難以預(yù)測的感情?？茖又剖鞘澜缋硇曰谋厝唤Y(jié)果，但通過理性化，人們追求可控制的外部環(huán)境，增進自己的自由，同時也就助長了束縛自己的力量。韋伯關(guān)于世界的理性化和科層化不可避免的觀點與馬克思的異化思想有明顯的相似，“他們兩人都認(rèn)為現(xiàn)代的組織方式極大地提高了生產(chǎn)的效益，使人對自己的支配能力達到了空前的程度。他們也都認(rèn)為合理化的新世界已經(jīng)變成了一個怪物，它要把自己的制造物非人化。但是馬克思認(rèn)為異化只是人的解放道路上的一個過渡階段，是與資本主義的生產(chǎn)方式特別聯(lián)系在一起的，韋伯則對此持有異議。韋伯不相信從必然王國到自由王國的飛躍。盡管他有時也盼望能有某個個人魅力統(tǒng)治者將人類從自己制造的困境中解救出去，但他認(rèn)為等待著人類的是樊籠，而不是天堂?！?

3.科層制與反民主?？茖又剖俏鞣缴鐣硇曰?、民主化的產(chǎn)物。然而，科層制的發(fā)展卻又產(chǎn)生和加強了反民主的趨勢。嚴(yán)格的權(quán)威分層體系使得科層組織內(nèi)部等級森嚴(yán)，很容易出現(xiàn)官僚化，即權(quán)力被少數(shù)人所壟斷的現(xiàn)象。波普諾認(rèn)為，科層制“會導(dǎo)致寡頭政治——由極少數(shù)人統(tǒng)轄這個組織。這樣的危險總是存在，經(jīng)濟政治和社會權(quán)力將高度集中于那些最重要組織中處于最高位置的少數(shù)人手中”。實際上，科層組織的權(quán)力是操縱在極少數(shù)高層決策者手中的，廣大組織成員卻缺少參與。由于組織中的上層在行使權(quán)力的過程中缺乏來自下層的監(jiān)督，使得權(quán)力上層有可能利用職權(quán)，壓制民主。韋伯自己也意識到了這一問題，他認(rèn)為，官僚階層是掌握著社會公共權(quán)力的社會集團，他們可以為社會的目的使用這一權(quán)力，也可以為了他們私人的目的使用他們手中的權(quán)力。也就是說，官僚階層會破壞科層組織中的民主原則。

總之，在理性的科層組織中，有它的非理性的因素?？茖咏M織的發(fā)展就必須要克服其非理性的方面，同時也要正確認(rèn)識理性發(fā)揮作用的條件。我們認(rèn)識理性的科層組織的局限性，認(rèn)識理性發(fā)揮作用的條件，目的是為了克服其局限性，最大限度地發(fā)揮其積極作用，使科層制朝著更加合理、更加科學(xué)的方向發(fā)展。