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行政自由裁量權(quán)

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1.什么是行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力,它是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限,也是現(xiàn)代行政的必然要求。

何謂行政自由裁量權(quán)?美國布萊克法律詞典將其定義為:“在特定的情況下,依照職權(quán)以適當和公正的方式作出作為的權(quán)力”。 英國著名法官霍爾斯伯勛爵指出:“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使,而不是按照個人觀點行事,應(yīng)按照法律行事,而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的,而不是獨斷的、模糊的、幻想的,它必須在所限制的范圍內(nèi)行使”。 王名揚先生認為:“自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由,可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇,根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面,包括不采取行動的決定在內(nèi)”。

概括地講,行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi),依據(jù)法定職權(quán)和法定條件,在各種可能采取的措施中進行選擇的權(quán)力。它是現(xiàn)代行政權(quán)的核心,是一種真正的和實質(zhì)的行政權(quán)力。

2.自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)

自由裁量權(quán)具體表現(xiàn)為:

1、行政處罰幅度和種類方面,即行政機關(guān)做出行政處罰時,可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇,包括在處罰種類幅度的自由選擇和處罰種類的自由選擇。

2、行為方式方面:即行政機關(guān)選擇具體行政行為的方式時,自由裁量作為與不作為。

3、做出具體行政行為時限方面,如《行政處罰法》第42條第2項“行政機關(guān)應(yīng)當在聽證的7日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點”,只要符合“聽證的7日前”,具體哪一天通知,行政機關(guān)可自行決定。這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。

4、對事實性質(zhì)認定方面,即行政機關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定有自由裁量的權(quán)力。

5、對情節(jié)輕重認定方面,如我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴重的”這樣的詞語,在沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件時,行政機關(guān)對情節(jié)輕重的認定就有自由裁量權(quán)。

6、決定是否執(zhí)行方面,即對具體執(zhí)行的行政決定,法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機關(guān)決定是否執(zhí)行。

3.行政自由裁量權(quán)規(guī)制的必要性[1]

1、限權(quán)與保權(quán)的需要。

限權(quán)即限制行政機關(guān)的權(quán)力,保權(quán)即保障相對人的合法權(quán)益。行政機關(guān)作為國家的執(zhí)法機關(guān),廣泛地管理著國家的經(jīng)濟文化和社會事務(wù)的方方面面,從人的出生到死亡都和公民打交道的行政機關(guān)擁有著巨大的權(quán)力。西方圣賢孟德斯鳩早已給我們提出了警醒,擁有權(quán)力的人不可避免地濫用權(quán)力,這是亙古不變的一條經(jīng)驗。

行政機關(guān)作為權(quán)力的享有者與執(zhí)行者,當然具有濫用權(quán)力的可能,而作為具體執(zhí)行權(quán)力的行政執(zhí)法人員,在執(zhí)法過程中免不了受到主觀偏好的影響而隨意地作出決定,更有甚者仗勢而專橫跋扈,或是受利益驅(qū)動而濫用權(quán)力,對同一情形下的不同當事人給予截然不同的對待,這種濫用權(quán)力所帶來的結(jié)果不僅僅是相對人權(quán)利的嚴重侵害,更加令人擔(dān)憂的是對整個社會公平、公正的法治秩序造成的根本性地破壞。因此,我們有必要對行政自由裁量權(quán)進行規(guī)制,以此限制權(quán)力的過分擴張,保障相對人的合法權(quán)益。

2、貫徹依法行政理念、建設(shè)法治政府的需要。

依法行政是對各級行政機關(guān)提出的要求。就現(xiàn)代法治要求而言,依法行政要求行政機關(guān),在行使職權(quán),履行職責(zé)的過程中必須以法律為準繩,必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán),必須依據(jù)法律規(guī)定的要求和程序管理國家和社會事務(wù)。法律的約束不僅及于被管理的公民、法人或其他組織,同時也要約束管理者自己。只有各級政府及其工作人員的依法行政以身作則,才可能會有公民的嚴格遵守法律。沒有對管理者的要求,就無法對被管理者提出要求。因此,行政必須納入法治的軌道,嚴格依法行政,這是各級政府機關(guān)行政必須遵循的原則。依法行政要求行政機關(guān)嚴格依法辦事,要求法治的統(tǒng)一性、連續(xù)性,要求行政機關(guān)在執(zhí)法時遵循公正性與合法性,而行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)過程中產(chǎn)生的隨意性和對待相對人的執(zhí)法不公正性與依法行政的理念是相悖的,為了推行依法行政的理念,實現(xiàn)法治政府的建設(shè),我們就不得不對行政執(zhí)法中的濫用行政自由裁量權(quán)行為進行必要的規(guī)制。

4.行政自由裁量權(quán)存在的社會基礎(chǔ)[2]

在當代,政府與社會的關(guān)系極其緊密,社會各個層面與政府各職能部門的關(guān)系如影隨形,政府以其羈束行為和日益廣泛的自由裁量行為管理社會,整個社會置于政府的統(tǒng)治之下。然而,這樣一種關(guān)系的定位有一個逐漸發(fā)展的過程。20世紀以前在歐美發(fā)達國家,政府的職能主要是對內(nèi)維持秩序,扮演的是亞當·斯密所謂的“守夜人”的角色。但隨著工業(yè)革命、城市的大規(guī)模開展,社會管理事務(wù)的不斷擴張,政府職能相應(yīng)擴大。為了推動行政權(quán)力的有效行使,立法機關(guān)在授予行政機關(guān)廣泛權(quán)力的同時,也往往賦予行政機關(guān)在政策選擇、行為方式方面廣泛的自由裁量權(quán)。正如王名揚先生所指出的“近代行政的特色是行政職務(wù)和行政權(quán)力的擴張,行政權(quán)力擴張的明顯表現(xiàn)是行政機關(guān)行使巨大的自由裁量權(quán)力?!痹诂F(xiàn)代社會“管理最少的政府是最好的政府”的理念已不適應(yīng)時代的需求?!艾F(xiàn)代法治國家行政機關(guān)所掌握的行政權(quán)不應(yīng)該是強加在相對人身上的枷鎖,而是為相對人提供生產(chǎn)和生活便利的服務(wù)工具。所以,現(xiàn)代法治國家的行政權(quán)應(yīng)該以能動的行政為主要的特色?!笨梢?行政自由裁量權(quán)的存在具有必然性:

第一,行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必需。針對紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象,為了使行政主體能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重,對各種特殊、具體的社會關(guān)系產(chǎn)生的問題能夠果斷的處理和解決,在使用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán),可以增加行政的能動性,提高行政效率。

第二,行政自由裁量權(quán)是在政府不斷擴大的歷史條件下,彌補立法不足之需要。首先,行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展的結(jié)果,隨著行政管理的不斷增強,行政管理日益專業(yè)化、專門化,行政權(quán)力行使的方式呈多樣性。既定法律的原則性、一般性規(guī)定難于適應(yīng)這種變化,而傳統(tǒng)的分權(quán)制下的行政權(quán)也無法完全應(yīng)付復(fù)雜多變的行政事務(wù),自由裁量權(quán)順乎自然地在行政權(quán)中立足和發(fā)展。其次,由于社會的迅變性與法律的穩(wěn)定性之間有沖突,立法機關(guān)嚴格的程序性要求難以有所突破,而行政權(quán)的相對靈活性恰好可以彌補這一缺憾,自由裁量權(quán)賦予行政主體極大的行為空間。

第三,一部法律的出臺有嚴格的程序要求,其立法成本往往是巨大的,該成本包含了物質(zhì)成本與時間成本。在效率優(yōu)先的今天,賦予行政機關(guān)依具體情況適時調(diào)整行政的內(nèi)容、范圍與手段以適應(yīng)社會管理的需要是很有必要的。

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