一般說來，權(quán)力是根據(jù)行使者的目的去影響他人行為的能力，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。按照性質(zhì)，權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會權(quán)力等等。政治權(quán)力就是某一政治主體依靠一定的政治強(qiáng)制力，為達(dá)到某種目標(biāo)而在實(shí)際政治過程中體現(xiàn)出來的對于政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價(jià)值的支配手段。在這里，政治主體主要指政府、政黨和其他社會政治集團(tuán)、社會政治人物等。

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進(jìn)行管理的一種能力。行政權(quán)力的這一定義包括五個(gè)方面的內(nèi)容：

• 行政權(quán)力的主體必須是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員；

• 行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志；

• 行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令；

• 行政權(quán)力的客體具有普遍性，是以整個(gè)社會為對象的國家權(quán)力；

• 行政權(quán)力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權(quán)力。

1、早期分權(quán)學(xué)說。

人們對于行政權(quán)力的認(rèn)識，最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。一般認(rèn)為，亞里士多德首開分權(quán)學(xué)說的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會議之間相互制約的思想。

2、三權(quán)分立學(xué)說。

近代意義上的分權(quán)學(xué)說是從洛克開始的，他認(rèn)為國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。這里洛克實(shí)際上是把國家權(quán)力分為兩部分，對外權(quán)在很大程度上屬于行政權(quán)的一種。明確劃分國家權(quán)力的是孟德斯鳩，他把國家權(quán)力劃分三種：立法權(quán)代表國家的一般意志；行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志；司法權(quán)主要在于保護(hù)民眾的利益。三權(quán)分立學(xué)說是適應(yīng)資產(chǎn)階級反對封建君主絕對專制權(quán)力的需要而產(chǎn)生的。

現(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說，通過研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義。

3、政治與行政二分法。

德國學(xué)者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。美國學(xué)者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權(quán)分立相對應(yīng)，它把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來看待，促成了行政學(xué)的誕生，為對行政權(quán)力的專門研究奠定了基礎(chǔ)。但二分法對權(quán)力的分割過于簡單化，在解釋復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)顯得力不從心。

20世紀(jì)末期出現(xiàn)的新管理主義在二分法的基礎(chǔ)上，對于政治權(quán)力與行政權(quán)力之間的交互作用進(jìn)行專門研究，提出了國家治理權(quán)力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

4、五權(quán)憲法學(xué)說。

五權(quán)憲法學(xué)說是孫中山在三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國情況創(chuàng)立的一種學(xué)說。他把國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。五權(quán)中的考試權(quán)就是指國家錄用公務(wù)員時(shí)要通過考試選賢任能，監(jiān)察權(quán)也就是對行政官員進(jìn)行監(jiān)督。

5、議行合一學(xué)說。

巴黎公社開創(chuàng)了一個(gè)先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，民主集中制是權(quán)力運(yùn)行的基本原則。但議行合一在當(dāng)代并非議行不分，而是在現(xiàn)代社會權(quán)力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。

從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的權(quán)力集中統(tǒng)一特性有機(jī)地結(jié)合在一起。

6、組織權(quán)力學(xué)說。

它從組織的角度來研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力，著重研究行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能與特點(diǎn)，其明顯特征表現(xiàn)在對決策問題的重視，認(rèn)為行政權(quán)力不簡單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。

這種學(xué)說并不專門對行政組織和一般組織做專門區(qū)分，也就看不到行政組織的特征。

行政權(quán)力作為國家權(quán)力的一種，既有一般國家權(quán)力的共同特征，又有著不同于其它國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。行政權(quán)力與其它國家權(quán)力相比，具有如下特征：

1、公益性。

從行政權(quán)力行使的目的來看，行政權(quán)力具有公共利益性。權(quán)利的享有和行使，一般是以權(quán)利主體自身利益的實(shí)現(xiàn)為主要目的。但是行政權(quán)力是一種公權(quán)力，它的存在和行使絕不是為了追求行政權(quán)力主體自身的利益。行政權(quán)力的目的是要通過執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策等來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志，而國家意志在本質(zhì)上是公共利益的體現(xiàn)。因此，行政權(quán)力行使的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)黨派、某一個(gè)團(tuán)體、某一個(gè)企業(yè)的利益。

公共利益是社會中個(gè)人利益和各個(gè)組織、團(tuán)體利益的一種整合。在現(xiàn)代社會當(dāng)中，這種公共利益通過國家的法律、法規(guī)和政策等表現(xiàn)出來。國家設(shè)置行政權(quán)力的目的，就是為了讓這種公共利益得以實(shí)現(xiàn)。因此，國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力時(shí)，必須是以為社會公眾提供服務(wù)為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)社會公共利益為宗旨。如果以權(quán)謀私，那就偏離了行政權(quán)力行使的目的。

2、優(yōu)益性。

從行政權(quán)力行使的保障條件來看，行政權(quán)力具有優(yōu)益性。由于行政權(quán)力的行使以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，因此國家為行政權(quán)力的有效行使設(shè)定了一系列的保障條件，使得行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)。

行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)統(tǒng)稱優(yōu)益權(quán)，指國家為確保行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，履行職責(zé)，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政機(jī)關(guān)享有的各種職務(wù)上和物質(zhì)上的特權(quán)。職務(wù)上的特權(quán)叫行政優(yōu)先權(quán)，指行政權(quán)與其它社會組織及公民個(gè)人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或范圍相遇時(shí)，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實(shí)現(xiàn)的能力。物質(zhì)上的特權(quán)叫行政受益權(quán)，指行政機(jī)關(guān)為行使職權(quán)所擁有的享有各種資財(cái)上和物質(zhì)上的便利條件的資格。行政優(yōu)益權(quán)本身不是行政權(quán)力，但它與行政權(quán)力具有密切聯(lián)系，是行政權(quán)力有效行使的保障條件。

3、強(qiáng)制性。

從行政權(quán)力行使的方式來看，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性。國家行政機(jī)關(guān)為了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，必須要讓體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到落實(shí)，這使得行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性地推行政令，強(qiáng)制性成了行政權(quán)力有效地執(zhí)行國家意志的顯著特征。

行政權(quán)力行使的強(qiáng)制性表現(xiàn)在以國家強(qiáng)制力或暴力的威懾為后盾，其所推行的法律、法規(guī)、政策等都是行政客體必須接受的。否則，就有可能導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行，違反者或拒不接受者將會受到相應(yīng)的制裁。行政權(quán)力行使的強(qiáng)制性也是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的保障條件，否則，國家行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政令和作出的具體決定就難以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，行政權(quán)力行使的強(qiáng)制性并不排除行政權(quán)力在行使中也會存在某些具體的非強(qiáng)制性的行政方式，例如行政指導(dǎo)、行政合同等。即便如此，強(qiáng)制力也是作為一種后盾力量而經(jīng)常性地起作用的。

4、單方面性。

從行政權(quán)力行使主體的意志來看，行政權(quán)力具有單方面性。行政權(quán)力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權(quán)力的過程中一般不必征得相對方的同意。這也就是說，相對方是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種社會義務(wù)，能否使用或利用某種公共資源，其行為是否侵犯了公共利益，都是由實(shí)施行政權(quán)力的行政主體的意志所決定的，并不需要征得相對方的認(rèn)可或同意。

盡管隨著行政民主化的發(fā)展，現(xiàn)代社會中的行政相對方已經(jīng)有機(jī)會廣泛地參與行政決策以及行政行為的實(shí)施，但這種參與仍然主要是起一種建議的作用，這種建議是否被采納或被接受將取決于行政主體的意志。并且，即使公眾的建議被采納或被接受，其最終結(jié)果仍然被視為是行政主體的意志的體現(xiàn)。因此，行政權(quán)力的行使是行政主體的單方面意志的鮮明體現(xiàn)。

5、不可處分性。

從行政權(quán)力行使的自由度來看，行政權(quán)力具有不可處分性。行政權(quán)力既是一種權(quán)力，表現(xiàn)為一種可以支配或迫使他人服從的力量，同時(shí)也是一種職責(zé)，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)和必須完成的任務(wù)。因此，行政權(quán)力是權(quán)力與職責(zé)的統(tǒng)一。

行政權(quán)力的這種權(quán)力與職責(zé)的統(tǒng)一性決定了行政權(quán)力是不能自由處分的。作為行政權(quán)力行使主體的行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定來行使行政權(quán)力，沒有法律上的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不能隨意增加、減少或者轉(zhuǎn)讓對行政權(quán)力的行使，更不能放棄對行政權(quán)力的行使。

6、廣泛性。

從行政權(quán)力行使的客體來看，行政權(quán)力具有范圍上的廣泛性。傳統(tǒng)的行政權(quán)力行使的范圍也許只涉及治安、稅務(wù)、外交、軍事等為數(shù)有限的事務(wù)，但是現(xiàn)代行政權(quán)力行使的范圍卻極為廣泛，除上述事項(xiàng)外，可以說還包括經(jīng)濟(jì)、科技、文化教育、衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等，幾乎涉及社會生活的所有領(lǐng)域。

一個(gè)人的一生可以不和立法機(jī)關(guān)打交道，可以不和司法機(jī)關(guān)打交道，但不可能不和行政機(jī)關(guān)打交道，現(xiàn)代社會中行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)所能管轄的范圍幾乎涉及到了公民從搖籃到墳?zāi)沟囊簧乃惺聞?wù)。對于其它國家權(quán)力來說，其所涉及的客體都或多或少只局限于某一特定領(lǐng)域，惟獨(dú)行政權(quán)力涉及的客體遍及全社會，范圍最為廣泛。

行政權(quán)力的內(nèi)容指行政權(quán)力的能力范圍。由于各個(gè)國家的歷史傳統(tǒng)、政治制度不同，所以行政權(quán)力的內(nèi)容也不完全相同。一般而論，行政權(quán)力主要包括如下內(nèi)容：

1、行政立法權(quán)

行政立法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的權(quán)力，在現(xiàn)代社會中，各國政府的行政權(quán)力中幾乎無例外地都擁有行政立法權(quán)。按照三權(quán)分立的理論，立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律。但是隨著西方社會行政國現(xiàn)象的出現(xiàn)，現(xiàn)代社會中行政機(jī)關(guān)具有廣泛的職責(zé)。

行政機(jī)關(guān)為有效地管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，僅靠立法機(jī)關(guān)的立法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了履行職責(zé)對法律的需要，于是，憲法和法律便賦予行政機(jī)關(guān)以一定范圍內(nèi)的立法權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)為履行職責(zé)的需要，根據(jù)法律的精神和原則，制定行政法規(guī)和規(guī)章，用以調(diào)整各種行政關(guān)系，規(guī)范行政相對方的行為。所謂行政立法權(quán)，就是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律，制定和發(fā)布一般性行政法律規(guī)范的權(quán)力。不過，行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)是一種不完全的立法權(quán)，必須在法定權(quán)限內(nèi)行使。也就是說，第一，行政立法必須要有憲法和法律的依據(jù)，或者要有權(quán)力機(jī)關(guān)或具體法律的授權(quán)。第二，行政立法的內(nèi)容不能與憲法、法律相抵觸。

2、行政決策權(quán)

行政決策權(quán)指國家行政機(jī)關(guān)依法對重大行政管理事項(xiàng)制定計(jì)劃、作出決定的權(quán)力。行政決策是行政活動的基本內(nèi)容，貫穿于行政活動的整個(gè)過程。

行政決策權(quán)對于行政機(jī)關(guān)有效地履行職責(zé)起著積極的作用。行政決策往往成為行政的政治課題，決策是否符合實(shí)際，決策的效果或結(jié)果如何，決定著社會及民眾對決策的態(tài)度及評價(jià)。政府在行使決策權(quán)時(shí)應(yīng)該確保傾聽人民意見的渠道通暢，始終將公共利益的實(shí)現(xiàn)作為決策追求的目標(biāo)，保證決策的科學(xué)化與民主化。

3、行政組織權(quán)

行政活動的特點(diǎn)之一是其組織工作，組織活動對于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)具有重要意義。行政組織權(quán)指行政機(jī)關(guān)對其行政組織內(nèi)部的崗位和人員的設(shè)置權(quán)，包括對行政機(jī)構(gòu)和人員的法律權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限等的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)力等。

4、行政決定權(quán)

行政決定權(quán)指行政機(jī)關(guān)依法對行政管理中的具體事項(xiàng)進(jìn)行處理的權(quán)力。行政處理權(quán)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，履行行政職責(zé)中最經(jīng)常、最廣泛使用的一種行政權(quán)力，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)最經(jīng)常性的工作就是對日常事務(wù)作出具體行政決定。行政機(jī)關(guān)大量職責(zé)的履行，是通過行政決定實(shí)現(xiàn)的。行政決定權(quán)具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對行政事務(wù)的行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政獎勵(lì)權(quán)、行政合同權(quán)等。

5、行政命令權(quán)

行政命令權(quán)指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權(quán)力。行政命令的形式是多種多樣的，如通告、通令、布告、規(guī)定、決定、命令等。

行政命令可以是針對特定的人和事的，也可以是不針對特定的人和事的。不針對特定人和事的行政命令與行政立法相似，往往以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。它與行政立法的區(qū)別主要有兩點(diǎn)：第一，制定和發(fā)布的主體不同。行政立法的主體是擁有行政立法權(quán)的特定的行政機(jī)關(guān)，而行政命令的主體則是一般的行政機(jī)關(guān)。第二，制定和發(fā)布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序，可以說是一種準(zhǔn)立法程序，而行政命令的制定和發(fā)布則沒有嚴(yán)格的程序要求，它與行政立法相比要簡單得多。

6、行政執(zhí)行權(quán)

行政執(zhí)行權(quán)指行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)行權(quán)，必須是對法律、法規(guī)或有關(guān)上級部門的決定、命令的具體執(zhí)行。這一點(diǎn)和公民、組織的權(quán)利不同。公民或社會組織在不違反法律、法規(guī)的前提下，可以從事許多法律、法規(guī)未明文禁止的活動。而行政機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)行權(quán)，沒有明確的法律、法規(guī)的根據(jù)是不行的。

7、行政監(jiān)督檢查權(quán)

行政監(jiān)督檢查權(quán)指行政機(jī)關(guān)為保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對其管轄范圍內(nèi)的被管理對象遵守及執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)，履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查的權(quán)力，包括專門監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督檢查權(quán)和業(yè)務(wù)主管部門或職能部門所行使的監(jiān)督檢查權(quán)。

行政監(jiān)督檢查的形式是多種多樣的，主要有檢查、審查、審計(jì)、檢驗(yàn)、查驗(yàn)、鑒定、勘驗(yàn)等。行政監(jiān)督檢查權(quán)既是一種獨(dú)立的權(quán)力，同時(shí)又是行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。

8、行政處罰權(quán)

行政處罰權(quán)指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為了維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)社會公眾的合法權(quán)益，對其所管轄范圍內(nèi)的被管理對象違反有關(guān)法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權(quán)力。行政處罰是現(xiàn)代國家普遍采用的管理手段之一。

為實(shí)現(xiàn)行政管理目的，行政機(jī)關(guān)常常會對公民的行為作出種種規(guī)定，公民則有服從的義務(wù)。如果公民違反法律、法規(guī)規(guī)定，不履行相關(guān)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可依法給予處罰。根據(jù)各國行政法規(guī)范所設(shè)定的行政處罰權(quán)，一般都包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰等。由于行政處罰權(quán)的行使涉及到公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，行政處罰權(quán)的行使要貫徹處罰法定原則，包括處罰主體法定，處罰依據(jù)法定以及處罰程序法定等，以避免侵犯公民的合法權(quán)益。

9、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，對不依法履行義務(wù)的被管理對象采取法定的強(qiáng)制措施，以促使其履行法定義務(wù)的權(quán)力。行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容一般包括強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制檢查以及執(zhí)行罰等強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，為了保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制止違法行為和維護(hù)社會、經(jīng)濟(jì)秩序，法律賦予其行政強(qiáng)制權(quán)是必要的。但是，行政強(qiáng)制權(quán)因涉及公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，法律必須對之加以嚴(yán)格的限制和規(guī)范。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行的行使，必須有法律的依據(jù)，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。

行政機(jī)關(guān)行使時(shí)也必須非常慎重，不是在必要時(shí)不行使，必須行使時(shí)亦應(yīng)限制在必要的限度之內(nèi)，否則，將導(dǎo)致行政專制和對公民合法權(quán)益的侵犯。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行政處罰權(quán)的區(qū)別在于二者的目的和形式不同，行政處罰權(quán)的目的主要在于制裁違反行政管理秩序者，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的目的主要在于迫使不履行行政義務(wù)的人履行義務(wù)；行政處罰的形式主要為罰款、拘留、沒收、吊扣證照等，行政強(qiáng)制執(zhí)行的形式主要為查封、扣押、凍結(jié)、劃撥及對人身的強(qiáng)制措施，如扣留、約束等。

10、行政司法權(quán)

行政司法權(quán)指行政機(jī)關(guān)作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權(quán)力。裁決爭議、處理糾紛的權(quán)力本來屬于司法機(jī)關(guān)，是法院的固有權(quán)力，但是在現(xiàn)代社會，由于社會的發(fā)展和科技的進(jìn)步，行政管理涉及的問題越來越專門化，越來越具有專業(yè)技術(shù)性的因素。這樣，普通法院在處理與此有關(guān)的爭議和糾紛方面越來越困難和越來越感到不適應(yīng)，而行政機(jī)關(guān)因?yàn)殚L期管理這方面的事務(wù)，恰恰具有處理這類爭議、糾紛的專門知識、專門經(jīng)驗(yàn)和專門技能。

于是，法律賦予行政機(jī)關(guān)以一定范圍內(nèi)的司法權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中裁決和處理與行政管理有關(guān)的民事、行政爭議和糾紛，如有關(guān)商標(biāo)、專利、醫(yī)療事故、交通事故、運(yùn)輸；勞動就業(yè)以及資源權(quán)屬等方面的爭議和糾紛。行政機(jī)關(guān)在行政管理中，直接裁決和處理與此有關(guān)的爭議、糾紛，顯然有利于及時(shí)解決社會矛盾，實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。當(dāng)然，為了保障公正和法治，行政機(jī)關(guān)的行政裁決行為通常還要受到司法審查的監(jiān)督。

我國的行政權(quán)力來源于憲法和組織法，其權(quán)力行使的主體主要是國家行政機(jī)關(guān)，也即中央人民政府和地方各級人民政府。根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)大體上也具有上述一般行政權(quán)力，主要包括：行政立法權(quán)；行政命令權(quán)；行政處理權(quán)；行政監(jiān)督權(quán)；行政裁決權(quán)；行政強(qiáng)制權(quán)；行政處罰權(quán)等。

行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的保障。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對于行政權(quán)力的行使，通常以如下形式表現(xiàn)出來：

1、制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令

制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令是行政機(jī)關(guān)經(jīng)常使用的重要行政管理手段。制定規(guī)范既可以采取行政立法（制定行政法規(guī)和規(guī)章）的方式，也可以采取制定其它行政規(guī)范性文件（制定行政決議、決定等）的方式。發(fā)布命令、禁令的行為既可以針對不特定的人和事，也可以針對特定的人和事。

規(guī)范與命令的區(qū)別主要是，前者通?？蓪Σ惶囟ǖ亩鄶?shù)人反復(fù)適用，后者通常一次性適用于特定的人或一次性適用于不特定的人。

2、編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃

編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃是行政管理的重要手段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，計(jì)劃、規(guī)劃手段在我國整個(gè)行政管理手段中的重要性自不必說，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制后，計(jì)劃、規(guī)劃雖不再具有壓倒一切的地位，但并不因此而完全取消。計(jì)劃、規(guī)劃仍然是行政管理的重要手段。例如，我國政府每年編制的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃”、每若干年編制的中長期發(fā)展計(jì)劃（如“五年計(jì)劃”、“十年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”等），以及“土地利用總體規(guī)劃”、“城市建設(shè)規(guī)劃”等，在現(xiàn)代行政管理中仍然起著重要的作用。

當(dāng)然，在市場體制下，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用計(jì)劃、規(guī)劃手段管理社會、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是截然不同的，前者旨在注重發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人、組織的自主性、積極性和創(chuàng)造性，對社會發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，后者則是直接干預(yù)，以致扼殺了企業(yè)、個(gè)人、組織的創(chuàng)造性和積極性。

3、實(shí)施行政許可

行政許可是行政機(jī)關(guān)廣泛使用的一種行政管理手段。行政機(jī)關(guān)通過行政許可制度，可以限制人們從事某一特定職業(yè)（如律師、醫(yī)生、教師等）的最低資格條件；可以限制人們生產(chǎn)某一產(chǎn)品（如家電、食品、藥品、煙草等）的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；可以限制人們開辦某一類企業(yè)或事業(yè)（如民航、旅游、出版、印刷、學(xué)校等）的基本安全技術(shù)條件，以保障社會公眾利益。

許可制度還可以限制某一特定領(lǐng)域、特定行業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，防止某些商品的過量生產(chǎn)或過分競爭給國家、社會以及從業(yè)者利益的損害。行政許可制度除規(guī)定許可申請者在申請時(shí)必須具備一定的條件外，通常還規(guī)定被許可人在其后必須遵守一定的規(guī)則和要求。行政機(jī)關(guān)可以隨時(shí)對許可證持有者進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)則和要求者，可以吊銷其許可證。

4、征收稅費(fèi)和給予財(cái)政資助

稅收和財(cái)政不僅是政府自身存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是政府宏觀調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)的重要手段。通過這種手段，政府可以鼓勵(lì)和促進(jìn)一定地區(qū)、一定行業(yè)、一定領(lǐng)域、一定經(jīng)濟(jì)行為或一定產(chǎn)品的快速發(fā)展，也可以抑制或減緩其過熱或過快發(fā)展，以保證經(jīng)濟(jì)資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

除此之外，稅收和財(cái)政資助對于消除因社會分配不合理和其它各種原因造成的人們收入差距過分懸殊，防止兩極分化，保障社會公正，也具有重要意義。

5、調(diào)查統(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息情報(bào)

調(diào)查統(tǒng)計(jì)、發(fā)布信息情報(bào)也是現(xiàn)代行政的得要手段。行政機(jī)關(guān)通過調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，可以了解社會各方面的信息情況，如企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量情況、勞動生產(chǎn)安全情況、市場需求情況等。行政機(jī)關(guān)一方面根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)所獲得的信息情報(bào)制定管理政策，采取行政措施，對社會實(shí)施有效的管理，另一方面向社會直接公布有關(guān)信息情報(bào)，使企業(yè)生產(chǎn)者能根據(jù)有關(guān)信息情報(bào)正確安排自己的生產(chǎn)計(jì)劃，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量和安全生產(chǎn)條件；使消費(fèi)者能根據(jù)有關(guān)信息情報(bào)選擇購買優(yōu)質(zhì)的商品和取得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以防止上當(dāng)受騙。

此外，公布有關(guān)違法、違規(guī)及質(zhì)次產(chǎn)品和服務(wù)方面的信息情報(bào)，對于違法、違規(guī)的相應(yīng)個(gè)人、企業(yè)，實(shí)際上也是一種間接的制裁。此種手段對其具有極大的威懾作用。

6、處理和裁決爭議、糾紛

在現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)直接處理和裁決與行政管理有關(guān)的公民與公民之間、公民與社會組織之間、以及公民和社會組織與行政機(jī)關(guān)之間的爭議、糾紛，也是一種重要的行政管理手段。

行政機(jī)關(guān)運(yùn)用這種手段，能夠較迅速，較廉價(jià)地解決有關(guān)社會矛盾，消除社會隱患，維護(hù)社會安定和秩序。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)處理和裁決與行政管理有關(guān)的爭議、糾紛，有著優(yōu)于法院的專門知識、專門經(jīng)驗(yàn)和專門技能。行政機(jī)關(guān)的這種管理手段是行政機(jī)關(guān)所享有的行政裁決權(quán)的直接表現(xiàn)形式，其運(yùn)用受到其裁決權(quán)的限制，即行政機(jī)關(guān)不能超越其行政裁決權(quán)范圍而處理應(yīng)由法院裁決的爭議、糾紛，同時(shí)行政機(jī)關(guān)處理和裁決爭議、糾紛的活動通常還受到法院的監(jiān)督。

7、采取行政強(qiáng)制措施

行政機(jī)關(guān)對于不履行行政義務(wù)的相對方采取強(qiáng)制措施，迫使其履行行政義務(wù)也是一種重要的行政手段。當(dāng)然這種手段不是經(jīng)常使用的。在很多時(shí)候，它只是處于一種備用的狀態(tài)，起著一種威懾作用。只有在法律規(guī)定的特定情形出現(xiàn)，且行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確實(shí)沒有其它行政手段可以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行政管理目標(biāo)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能采取行政強(qiáng)制的手段。

8、實(shí)施行政制裁

行政制裁手段與行政強(qiáng)制手段一樣，在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)盡可能少使用。在專制國家，專制統(tǒng)治者為了維護(hù)其專制統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓人民的反抗和斗爭，保障其統(tǒng)治秩序，最經(jīng)常、最廣泛地使用強(qiáng)制和制裁手段。民主國家則不同，政府和社會的關(guān)系不是處于對立的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是合作式的管理與被管理的關(guān)系。政府對社會的管理主要不是靠強(qiáng)制和制裁，而主要是靠政府制定規(guī)范和社會成員自覺遵守規(guī)范，靠政府依法行政和社會成員對政府依法行政行為的配合，靠政府的指導(dǎo)和社會成員在政府指導(dǎo)下的合理行為。

當(dāng)然，在民主國家，強(qiáng)制和制裁對于行政管理仍然是必要的手段。畢竟由于各種原因，社會上總會有一些成員不自覺遵守法定行為規(guī)范，故意違法或不履行行政義務(wù)。對于這些社會成員，如果不采取強(qiáng)制和制裁手段，行政管理秩序就無法維持，社會公益和其它社會成員的權(quán)益就無法保障。

9、簽訂行政合同

在現(xiàn)代行政管理中，行政機(jī)關(guān)越來越多地運(yùn)用行政合同手段來實(shí)現(xiàn)其管理職能，特別是在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中更是如此。在諸如城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃領(lǐng)域、科教文衛(wèi)領(lǐng)域、社會保險(xiǎn)和社會福利領(lǐng)域，行政合同也運(yùn)用得越來越多。相對于傳統(tǒng)行政管理的單方行為來說，行政合同的簽訂要與被管理一方協(xié)商，行政機(jī)關(guān)要求被管理一方作出某種行為或不作出某種行為要取得被管理一方的自愿和同意，行政機(jī)關(guān)和被管理一方擁有的權(quán)利和須履行的義務(wù)都要經(jīng)雙方相互認(rèn)可，并寫入合同之中。這種管理方式充分體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對被管理一方意志的尊重，從而有利于調(diào)動被管理一方的積極性、創(chuàng)造性，有利于取得被管理一方對其管理行為的配合，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。當(dāng)然，行政合同并不完全等同于民事合同，行政機(jī)關(guān)在合同關(guān)系中仍然享有某些優(yōu)益權(quán)，如對被管理一方履行合同的監(jiān)督權(quán)和某些相應(yīng)的強(qiáng)制權(quán)，根據(jù)社會公共利益需要而單方面解除合同權(quán)等。對于行政機(jī)關(guān)的這些優(yōu)益權(quán)，被管理一方可通過履行合同所取得的較優(yōu)厚的報(bào)酬和優(yōu)惠條件等而獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政管理領(lǐng)域和所有行政管理事項(xiàng)。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要國家和公共利益的領(lǐng)域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領(lǐng)域，法律對于行政合同手段的運(yùn)用也應(yīng)加以嚴(yán)格的規(guī)范和控制，在可能的條件下，應(yīng)盡可能采用招標(biāo)、投標(biāo)的方式。否則，這一管理方式極易導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用。

10、提供行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)也是現(xiàn)代行政管理的一種使用較多的手段。行政機(jī)關(guān)通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向被管理一方提供建議、勸告、咨詢等，引導(dǎo)被管理一方作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展某些領(lǐng)域或事業(yè)。行政指導(dǎo)不具有要求被管理一方必須執(zhí)行的直接法律效力，但行政機(jī)關(guān)可以通過各種宏觀調(diào)控措施（如財(cái)政、計(jì)劃、稅收、利率等）和其它利益機(jī)制（如建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導(dǎo)被管理一方遵循行政指導(dǎo)，做出符合行政指導(dǎo)目標(biāo)的行為。行政指導(dǎo)由于不具有直接強(qiáng)制性，使被管理一方有較大的選擇空間，體現(xiàn)了對其意志的尊重和行政管理的民主性。

在許多場合，被管理一方往往自愿接受行政指導(dǎo)，按行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行事，從而使行政管理的目標(biāo)以較小的阻力、較小的代價(jià)、較有效地實(shí)現(xiàn)。但是行政指導(dǎo)也有另外的一面，這就是：被管理一方通常會信任政府，相信行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。因而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以各種措施和利益機(jī)制引導(dǎo)被管理一方遵照指導(dǎo)去從事某種行為時(shí)，如果指導(dǎo)一旦錯(cuò)誤或失敗，導(dǎo)致被管理一方利益受到重大損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)理論上可以以其行為屬于“指導(dǎo)”而非強(qiáng)制為由而不承擔(dān)責(zé)任。對于這種情況，現(xiàn)在許多國家都在研究解決辦法，法律開始對行政指導(dǎo)手段適用的范圍、程序和責(zé)任加以規(guī)范。在法治社會，行政指導(dǎo)將不再是完全自由裁量的事實(shí)行為，而是應(yīng)受一定法律規(guī)范約束的法律性行為。

我們知道行政權(quán)力自身具有的公共性、綜合性、自主性、有限性和自我膨脹性等特征，決定了行政權(quán)力在運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的社會效用.對社會一定會產(chǎn)生積極和消極的效用。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中效用是用來衡量消費(fèi)者從商品和服務(wù)中所獲得幸福和滿足程度。行政權(quán)力的社會效用是人們從行政權(quán)力運(yùn)作過程中所獲得幸福和滿足的程度，以及自身利益實(shí)現(xiàn)的程度；另一方面，也是指行政主體在行使權(quán)力過程中產(chǎn)生的某種結(jié)果。

行政權(quán)力作為社會運(yùn)動的巨大力量，作用于社會就具有“雙刃劍”的社會效用特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：在價(jià)值意義上，行政權(quán)力主體可以按照社會公共利益和由此形成的公共價(jià)值要求發(fā)動和運(yùn)行行政權(quán)力對于社會生活和社會成員形成符合社會發(fā)展需要的積極而健康的作用：也可以按照特殊的行政權(quán)力主體的特殊利益要求發(fā)動和運(yùn)行行政權(quán)力形成侵害或破壞社會公共利益、違背公共價(jià)值的消極或阻礙作用。在政治意義上，行政權(quán)力的作用對于作為權(quán)利客體的社會成員和權(quán)力主體雙方會同時(shí)產(chǎn)生相應(yīng)效果，當(dāng)行政權(quán)力的作用有利于社會公共利益時(shí)，作用的后果一定會惠及整個(gè)社會成員；反之，則會禍及整個(gè)社會成員。這就足說會直接影響到行政權(quán)力的強(qiáng)弱乃至行政權(quán)力主體的社會地位和權(quán)力地位。

因此公共選擇理論認(rèn)為，政府不僅是公共利益的代表，具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者。

從而必然地存在自利性的利益推動。作為公共利益的代表.政府在行使行政權(quán)力的過程中，政府應(yīng)該有效地履行行政權(quán)力的治理功能；公平合理地配置社會資源；公平公正地分配社會物品。使行政權(quán)力的社會效用較為充分地發(fā)揮積極健康的作用，更好地維護(hù)公共利益和公共價(jià)值。促使行政權(quán)力的正效用朝著有利于整個(gè)社會成員，有利于社會公共價(jià)值向真善美的方向發(fā)展。

1.行政權(quán)力負(fù)效用

行政權(quán)力負(fù)效用也稱之為行政權(quán)力的不虞效應(yīng)。指行政權(quán)力主體在行使權(quán)力的過程中發(fā)生的違背對行政權(quán)力主體預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、社會公共價(jià)值和行政根本目的惡的作用及現(xiàn)象。從根本上來看這是由權(quán)力的嬗變性所決定的。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，造成我國行政環(huán)境相對復(fù)雜化、而且具有多變性、無序性和控制性程度較低等特點(diǎn)，客觀上為行政權(quán)力運(yùn)作中的負(fù)效用的產(chǎn)生和發(fā)生作用創(chuàng)造了條件，行政權(quán)力負(fù)效用的表現(xiàn)就更為嚴(yán)重。

我們認(rèn)為現(xiàn)在我國社會生活中產(chǎn)生行政權(quán)力負(fù)效用的主要原因有：

第一。行政權(quán)力主體具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性?，F(xiàn)代公共選擇理論認(rèn)為政府不一定是公共利益的天然代表人。

它同樣具有追求自身利益最大化的本能。影響行政權(quán)力主體效用函數(shù)的變量有權(quán)力、地位、名聲、威望等，隨著行政權(quán)力主體自身利益的主體意識的增強(qiáng)，增進(jìn)公共利益這個(gè)變量不是他們的效用函數(shù)中的首要變數(shù)。往往行政權(quán)力主體在追求其自身利益最大化的過程中。就會使自身利益發(fā)生偏離和錯(cuò)位。因此，政治市場中的行為主體在追求他們的目標(biāo)時(shí)不一定是符合公共利益要求和社會目標(biāo)的.而這種個(gè)體利益目標(biāo)的背離往往會成為行政權(quán)力運(yùn)行畸變的內(nèi)在原因和社會因素。

第二，行政權(quán)力運(yùn)行中的權(quán)力膨脹。任何權(quán)力都具有腐蝕性，在其權(quán)力的運(yùn)行過程中行政權(quán)力總是被濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中這樣說到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。

說也奇怪就是品德本身也是需要界限的?！毙姓?quán)力自身的膨脹性.本身就使得行政權(quán)力具有一種無限伸展的能力，導(dǎo)致行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化，引起行政權(quán)力在外部諸因素作用下發(fā)生異化，使得行政權(quán)力負(fù)效用張力擴(kuò)散，造成行政權(quán)力的負(fù)效用對社會發(fā)展產(chǎn)生影響和阻礙。

第三，行政程序的滯后與程序殘缺。由于目前我國還沒有對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利行使行為從程序上進(jìn)行約束和規(guī)范，也就是說還沒有制定出《行政程序法》，由此決定了殘缺不全的行政程序在資源公正配置中的作用和對實(shí)體法在控權(quán)上的補(bǔ)充作用得不到體現(xiàn)。此外，我國的行政活動程序的立法絕大部分是由行政機(jī)關(guān)自身制定或由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定的。行政機(jī)關(guān)大多從自身利益或部門利益出發(fā).行使立法權(quán)并通過立法來擴(kuò)大自身的權(quán)利的權(quán)重和權(quán)力的范圍.從而相對縮小了公民權(quán)力的保護(hù)范圍。行政自由裁量權(quán)增大，導(dǎo)致程序本身透明度不高。在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生行政執(zhí)法人員利用不公開不透明的程序規(guī)則大搞“暗箱操作”.為難當(dāng)事人，謀取私利。

2.行政權(quán)力負(fù)效用的集中表現(xiàn)形式

第一，職權(quán)擴(kuò)大為特權(quán)。行政權(quán)力作為社會公共權(quán)力的一部分。是由公眾需要而生長出來的一種資源稀缺的特殊產(chǎn)品，它能對社會價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。我們說的社會價(jià)值是指具有某種社會效益的東西.既包括財(cái)富、人力資源、自然資源等經(jīng)濟(jì)方面的東西.又包括地位、機(jī)會、知識、榮譽(yù)等非經(jīng)濟(jì)的東西，更包括政治權(quán)力、行政權(quán)力本身。因此，掌握這樣的權(quán)利，對于占有這種資源稀缺的個(gè)人或者小團(tuán)體在分配社會價(jià)值時(shí)就天然占據(jù)某種謀取私利的優(yōu)勢和機(jī)會。由于權(quán)力主體“經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)在規(guī)定促使其繼續(xù)朝實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的方向努力。一旦行政權(quán)力處于一種沒有約束或缺少約束機(jī)制的畸變或異化的運(yùn)行狀態(tài)下。權(quán)力主體必然會借助權(quán)力效用以追求或?qū)崿F(xiàn)個(gè)人利益的最大化。行政權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)國家意志的一種手段。在行政權(quán)力的運(yùn)行過程中就異常容易導(dǎo)致“權(quán)力崇拜”現(xiàn)象。這就造成人們在權(quán)力體系中勾心斗角，竭盡所能擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍.全然不顧人民賦予的權(quán)力和自己的角色使命，把追逐權(quán)力作為一切行為的基本目的。不擇手段往上爬直至達(dá)到自己所不能勝任的職位為止.這種現(xiàn)象在西方行政學(xué)中被稱為“彼得原理”。權(quán)力爭奪的結(jié)果就使得一部分行政官員偏離了自己的工作.使自己的職業(yè)和職位逐漸特殊化，同時(shí)受到自身能力和社會環(huán)境的制約，通過不擇手段所獲得的權(quán)利，加劇了權(quán)力部門之間的內(nèi)耗與摩擦，職權(quán)擴(kuò)充為特權(quán).在一定程度上加深了行政權(quán)力的負(fù)效用。

第二。行政權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。行政權(quán)力的私性擴(kuò)張與濫用是行政權(quán)力負(fù)效用最明顯的表現(xiàn)。由于人們有這樣一種心理慣性以及缺乏有效的權(quán)力制約和制約機(jī)制.行政權(quán)力的擴(kuò)張就表現(xiàn)為對其他國家權(quán)力的排擠，出現(xiàn)權(quán)力越界的現(xiàn)象。行政權(quán)力終究要具體的公務(wù)人員來行使。行政權(quán)力在運(yùn)行的過程中就逐漸被人化。這些行使具體行政權(quán)力的公務(wù)人員，由于自己特殊的私人利益.再加上公務(wù)人員個(gè)體道德素質(zhì)良莠不齊，因此必然會有一些公務(wù)人員利用手中的權(quán)力角逐個(gè)人或特定利益集團(tuán)的利益。這表現(xiàn)為越位施權(quán)、關(guān)系用權(quán)和感情決策等等。如果國家缺乏相應(yīng)的規(guī)范監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制。那么權(quán)力的私性擴(kuò)張與濫用就會造成大量的腐敗現(xiàn)象。如地方保護(hù)主義、行業(yè)壟斷、權(quán)力不流通，權(quán)力?？氐炔徽L(fēng)大量出現(xiàn)。

第三，權(quán)力流失、導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)、行政成本過高。行政權(quán)力作為行政主體對行政客體進(jìn)行約束的國家力量，是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的保障，是稀缺的、不可多得的行政資源。對這種權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，就可能產(chǎn)生流失現(xiàn)象。行政權(quán)力的流失是指因被合法權(quán)力組織之外的社會組織和社會成員占用、使用。以及權(quán)力配置不當(dāng)和運(yùn)用不合理等原因造成的公共權(quán)力弱化、流失、損耗等現(xiàn)象。

公共權(quán)力流失雖然不一定導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，但一定會導(dǎo)致權(quán)力的失控，而失控的權(quán)力會引起權(quán)力資源的浪費(fèi).行政成本過高現(xiàn)象的出現(xiàn)。公共權(quán)力流失在現(xiàn)實(shí)社會中最突出的表現(xiàn)就是權(quán)力部門化，即由于行政層級結(jié)構(gòu)的一體化程度低，造成整個(gè)行政體系的無序與失衡，形成權(quán)力為部門所有的現(xiàn)象大量出現(xiàn)。權(quán)力部門化會導(dǎo)致行政權(quán)力向某些集團(tuán)流失，從而造成地區(qū)、行業(yè)、部門對行政權(quán)力的爭奪、搶戰(zhàn)和巧取豪奪，就會造成行政成本增高、行政權(quán)力增長過快，在一定程度上影響了政府的公信力和執(zhí)行力。由于我國現(xiàn)行體制中存在一定程度上政企不分，政府職能交叉，行政機(jī)構(gòu)重疊行使行政權(quán)力。政府宏觀調(diào)控不到位和行政決策權(quán)的流失等現(xiàn)象，這些也會造成行政權(quán)力浪費(fèi)和降低行政實(shí)效。

第四.權(quán)力慣性導(dǎo)致“行政專橫”。滋生權(quán)力腐敗。馬克思指出：“由于人們從小就習(xí)慣于認(rèn)為全社會的公共事業(yè)和公共利益只能用舊的方法來處理和保護(hù)，即通過國家及其收入較多的官吏來處理和保護(hù)?！庇捎谖覈F(xiàn)在仍處在社會主義初級階段。受經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的制約。我國在客觀上還存在著行政權(quán)力私性擴(kuò)張與社會公共利益的滿足相沖突的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的長期存在使得行政權(quán)力運(yùn)行仍然保留著許多舊的傳統(tǒng)特性。在缺少有效的規(guī)范和監(jiān)督的情況下，權(quán)力的運(yùn)行避讓會出現(xiàn)“行政專橫”。在這種社會環(huán)境下行政權(quán)力就會無限的擴(kuò)張下去。為行政權(quán)力的擁有者謀取私利提供了極大的方便。在我國行政管理活動中時(shí)常會發(fā)生這樣的反?，F(xiàn)象：當(dāng)權(quán)力掌握在個(gè)人或小團(tuán)體手中時(shí)，金錢決定權(quán)力。

權(quán)力獲得金錢就成為一種必然現(xiàn)象。這樣就會導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的扭曲和畸變發(fā)展，造成社會資源浪費(fèi).降低政府公共管理的效能。由于行政權(quán)力的私性擴(kuò)張.個(gè)人或小團(tuán)體對公共權(quán)力的“暗箱操作”就成為一種必然.造成社會公共權(quán)力向“特權(quán)”和“私權(quán)”轉(zhuǎn)化。導(dǎo)致社會公共資源和社會利益分配不公，極大地動搖了政府的權(quán)威地位。

無法公正合理的給社會公眾帶來物質(zhì)利益和精神利益.不能有效地維護(hù)公共利益和公共秩序。滋生了權(quán)力腐敗。

1.努力轉(zhuǎn)變行政主體的行政觀念

行政觀念是指行政權(quán)力主體在實(shí)施行政管理過程中形成的有關(guān)行政管理的基本觀點(diǎn)、見解、想法的總稱。

它是行政主體對實(shí)際生活中各種行政管理活動、現(xiàn)象以及隱藏在其中的各種行政管理關(guān)系的矛盾運(yùn)動的自覺和系統(tǒng)的反映。過去我國在相當(dāng)長的一段時(shí)間里實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一致的行政管理體制.形成了與之相適應(yīng)的行政管理觀念。主要表現(xiàn)在：

第一，認(rèn)為行政權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)就是政府管制。換句話說管理就是管制，在整個(gè)行政權(quán)力運(yùn)作過程中以政府、行政官員為核心。以管制為最高準(zhǔn)則.通過行使強(qiáng)制性的行政命令來影響和指導(dǎo)社會組織和個(gè)人的行動和行為傾向。認(rèn)為行政權(quán)力無所不能。過去人們認(rèn)為行政主體通過行使行政權(quán)力。對社會資源進(jìn)行高度集中配置。侵入和干涉整個(gè)社會一切領(lǐng)域和生活.對社會實(shí)施全面嚴(yán)格的控制。

第二，認(rèn)為行政權(quán)力具有強(qiáng)制性。在過去的政府管理中將行政權(quán)力視為萬能的，政府是社會一切的主宰，這樣就使政府理所當(dāng)然地選擇以行政命令作為貫徹政府意圖、實(shí)施管理的主要手段.凸現(xiàn)政府主導(dǎo)和“官本位”，使得政府習(xí)慣于以強(qiáng)制命令等手段來行使其權(quán)力.造成權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。

這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下長期形成的行政觀念。導(dǎo)致了政府在慣性的工作環(huán)境和思維模式下的行政權(quán)力濫用。今天為了提高政府行政效能，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，政府就必須要轉(zhuǎn)變觀念。首先，政府要充分認(rèn)識現(xiàn)代政府必須要從“無限政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?做到簡政放權(quán).減少干預(yù)。清華大學(xué)秦暉教授說“政府如果是一個(gè)知其所限，不能對公民為所欲為的政府，那就向完善民主進(jìn)了一大步；如果還是一個(gè)老百姓可以要求它對自己提供服務(wù)的政府.那就又進(jìn)了一步?！笨谝嵘姓?，就必須簡政放權(quán)，堅(jiān)持有所為有所不為，堅(jiān)決遏制濫用權(quán)力。另一方面，國家公務(wù)人員必須從觀念上實(shí)現(xiàn)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變。樹立治國者首先受制于法的觀念。做到執(zhí)政為民，堅(jiān)持民本觀念，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要建立“服務(wù)型”政府的觀念，做到轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立公仆意識，勤勤懇懇地為人民服務(wù)，科學(xué)處理好行使權(quán)力和服務(wù)人民的關(guān)系，有效防止權(quán)力錯(cuò)位、失位、和越位，把調(diào)控、管理和監(jiān)督等職能寓于服務(wù)型政府的建設(shè)中。從而有效地防止行政負(fù)效用的發(fā)生。

2.大力推進(jìn)行政權(quán)力社會化

行政權(quán)力社會化也可以稱之為公共管理社會化或行政權(quán)力社會化。指政府在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，通過轉(zhuǎn)移或委托代理等方式。

將一些職能讓給政府以外的社會團(tuán)體來行使。以達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目的。

通過實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力社會化，建立一個(gè)體現(xiàn)現(xiàn)代行政理念與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的現(xiàn)代行政模式。改變封閉型的政府運(yùn)行機(jī)制，建立開放型的行政運(yùn)行機(jī)制；合理界定政府職能，實(shí)現(xiàn)“無限政府”到“有限政府”完全轉(zhuǎn)變。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，大力提高行政效率，加快公共事務(wù)制度改革，努力降低行政成本；倡導(dǎo)樹立公仆意識和節(jié)儉意識。建立節(jié)約型政府，嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)和政府規(guī)模，實(shí)行公款接待公示制度，用“陽光吃喝”來遏制“奢侈腐敗癥”。2008年我國“兩會”所通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革所形成的“大部制”，有利于政府職能的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，減少部門問扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。有利于提高工作效率，節(jié)省人力物力，降低行政成本，極大地杜絕行政負(fù)效用的蔓延。

3.建立有中國特色的行政權(quán)力制約機(jī)制

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力.這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。行政權(quán)力運(yùn)作過程中肯定容易產(chǎn)生濫用權(quán)力現(xiàn)象、背離行政權(quán)力的宗旨和目的現(xiàn)象也會經(jīng)常發(fā)生。

為了有效地抑制這種現(xiàn)象的發(fā)生。就必須建立和完善行政權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。特別是現(xiàn)在我國正致力于建設(shè)現(xiàn)代社會主義民主政治.建立具有中國特色的行政權(quán)力制約機(jī)制就成了必然的事情。我們認(rèn)為建立具有中國特色的行政權(quán)力制約機(jī)制要從這幾個(gè)方面來思考：

第一。形成以權(quán)力制約權(quán)力的完整機(jī)制。通過行政分權(quán)使不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間形成彼此監(jiān)督和制約的關(guān)系，從而達(dá)到防止權(quán)力過于集中造成權(quán)力惡性膨脹和權(quán)力異化的目的。建立針對性的權(quán)力制約機(jī)制，進(jìn)行權(quán)力正位，改變不屬于行政權(quán)力主體所扮演的角色行為。明確各種權(quán)力層次、權(quán)利主體界限以及權(quán)力運(yùn)行程序，從根源上減少因權(quán)力失去制約而產(chǎn)生的行政腐敗.抵制權(quán)力濫用。另一方面，加強(qiáng)對行政權(quán)力主體的制約，提高行政權(quán)力主體的素質(zhì)。行政權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)把用人關(guān)，選好人，明確行政主體的職責(zé)義務(wù)，推行行政問責(zé)制度，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，保證權(quán)力正當(dāng)合理地行使。

第二，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。按照權(quán)力的取得要有據(jù)、權(quán)力的配置要科學(xué)、權(quán)力的運(yùn)行要公開、權(quán)力的行使要依法、權(quán)力的監(jiān)督要到位的要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。沒有監(jiān)督的權(quán)力既容易被濫用，又容易造成權(quán)力的私性擴(kuò)張。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，就必須確保行政權(quán)利在正確的方向和軌道上運(yùn)行.防止其背離權(quán)力設(shè)置的根本目的而背道而馳。造成惡果。另外要進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，使行政權(quán)力的行使要有法可依、依法必嚴(yán)，而且要做到行政管理規(guī)范化。制度化和標(biāo)準(zhǔn)化.以“有序政治參與”約束公權(quán)力，建立起公民對政府。社會對政府相結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

第三。完善制約監(jiān)督機(jī)制。要保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，確保行政權(quán)力正確行使，就必須讓公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度和科學(xué)的監(jiān)督管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既要相互制約又要相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。健全組織法律和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善各類政務(wù)公開辦事制度，著力提高政府工作的透明度和公信力。重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督。建立健全咨詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，確保權(quán)力行使產(chǎn)生令人民群眾滿意的效果。

第四，健全行政程序的法律保障。行政程序是國家機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、實(shí)施行政管理活動中,依照的形式、步驟、順序的總和，是行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效行使行政職權(quán)的重要保障.是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要措施。行政程序一旦被法律所規(guī)范。就可以有效地規(guī)范權(quán)力，任何違反程序的行為都將受到法律制裁。由于在具體的行政管理活動中，規(guī)范行政權(quán)利的實(shí)體法的實(shí)施往往摻雜著行政人員的主觀意志，受人為因素的影響。行政主體在實(shí)施實(shí)體法的過程中必然會出現(xiàn)負(fù)效用的現(xiàn)象，因此實(shí)體法在降低行政權(quán)利負(fù)效用上存在局限性.所以建立行政程序法，由法律來控制行政權(quán)力運(yùn)行程序勢在必行。首先。通過規(guī)范行政權(quán)利行使的程序，對政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的每一步驟進(jìn)行嚴(yán)格的法律約束，建立健全行政公開、公眾參與等行政程序制度，使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，減少行政主體對行政客體的侵害，達(dá)到保證行政權(quán)利公正行使的目的。其次，積極發(fā)揮行政程序的民主參與作用，以個(gè)人的民主參與來保障公民自身的合法權(quán)利。在參與的過程中。利用行政程序的信息公開制度、聽證制度使得行政主體通過各種實(shí)體法作用于行政客體時(shí)，必須接受程序法的控制，面對公眾的監(jiān)督，確保政府尊重被管理者的權(quán)力和利益.控制行政權(quán)利作為行政程序的切入點(diǎn)，達(dá)到保障行政相對人權(quán)利的目的。最后，利用公正的權(quán)力行使解決行政主體與行政客體的矛盾，穩(wěn)定社會秩序，公正合理地配置社會資源。從根本上提高行政效率，降低行政成本。切實(shí)減少行政權(quán)力在運(yùn)行過程中產(chǎn)生的負(fù)效用。

一、行政權(quán)力與公民權(quán)利的對應(yīng)關(guān)系不同

(一)行政職權(quán)與職責(zé)相對應(yīng)，兩者往往是統(tǒng)一的

憲法和各種法律在規(guī)范各種行政權(quán)力的時(shí)候，行政職權(quán)與職責(zé)往往體現(xiàn)在同一規(guī)則中。但兩者是有區(qū)別的。行政職責(zé)是指行政主體在行使國家行政權(quán)力、管理行政事務(wù)的過程中依法必須履行的職務(wù)責(zé)任。行政職責(zé)的基本內(nèi)容包括：嚴(yán)格執(zhí)行國家法律、依法行使法定職權(quán)、履行{鶯定漲定職責(zé)、遵守法律規(guī)范要求。它是行政權(quán)力的伴生物，與行政權(quán)力不可分離。任何行政主體在行使行政權(quán)力的同時(shí)，必須履行行政職責(zé)；在履行職責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)享有行政職權(quán)。沒有無職責(zé)相伴的職權(quán)，也沒有無職權(quán)相伴的職責(zé)。行政職責(zé)是隨著行政職權(quán)的產(chǎn)生、變更和消滅而相應(yīng)地產(chǎn)生、變更和消滅。不同的行政權(quán)力擁有不同的行政職責(zé)。上級行政機(jī)關(guān)不得代為行使下級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，下級行政機(jī)關(guān)也不得越權(quán)行使上級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。一個(gè)行政機(jī)關(guān)有多大的行政職權(quán)，就應(yīng)該承擔(dān)多大行政職責(zé)，反之亦然。法律不應(yīng)該也不允許存在無行政職權(quán)的行政職責(zé)。委托執(zhí)法必須符合國家現(xiàn)行法律規(guī)定，不符合法律規(guī)定的委托執(zhí)法行為要堅(jiān)決糾正。權(quán)力主體行使權(quán)力，同時(shí)就要承擔(dān)責(zé)任，不得怠用或?yàn)E用權(quán)力，不得越權(quán)侵權(quán)，不得以權(quán)謀私，否則要追究其責(zé)任。之所以要求行政職權(quán)與行政職責(zé)相對應(yīng)，是因?yàn)椋菏紫龋诂F(xiàn)代民主法治社會，政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心，是政府屬性的本質(zhì)，也是依法行政的基本要求。行政機(jī)關(guān)和行政人員必須對自己的行政行為負(fù)責(zé)，對行使職權(quán)的后果承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。其次，不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力主體是權(quán)力腐敗的根源之一。沒有政府責(zé)任，行政權(quán)的運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就難以受到追究，依法行政就不可能真正推進(jìn)。在政府責(zé)任上，如果只作原則規(guī)定，其后果是“有法難依”、“違法難究”，其危害性比“無法可依”更為嚴(yán)重。另外，在行政管理工作方面的地方立法中，最多、最重要的現(xiàn)象是行政權(quán)力，最基本的矛盾是行政權(quán)力中職權(quán)與職責(zé)的矛盾，這應(yīng)當(dāng)是行政法律規(guī)范的重要內(nèi)容。

(二)公民的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，兩者既是統(tǒng)一的又是可分的

在法律上，義務(wù)是權(quán)利的關(guān)聯(lián)詞或?qū)?yīng)詞，兩者相輔相成，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，權(quán)利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義，法律設(shè)定義務(wù)的目的就在于保障權(quán)利(即保障人權(quán))的實(shí)現(xiàn)。馬克思主義認(rèn)為：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！币粋€(gè)人不可能孤獨(dú)地生存，必須和其他人一起生活，人與人之間總存在相互合作(當(dāng)然也可能伴隨相互沖突)的關(guān)系。在社會中，某一主體享有某項(xiàng)權(quán)利，就意味著要求其他主體有尊重并不得侵犯這項(xiàng)權(quán)利的義務(wù)。否則，任何人的權(quán)利都無法得到保障。權(quán)利與義務(wù)的“每一方只有在它與另一方的聯(lián)系中才能獲得它自己的規(guī)定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。

另一方也是如此。所以每一方都是它自己的對方的對方?！比绻悴蛔鹬鼗蛉我馇址竸e人的權(quán)利，別人也可以不尊重或任意侵犯你的權(quán)利?！叭巳藢ι鐣?fù)有義務(wù)，因?yàn)橹挥性谏鐣兴膫€(gè)性才可能得到自由和充分的發(fā)展?！惫駲?quán)利不是絕對的，權(quán)利的范圍就是義務(wù)的界限，同樣，義務(wù)的范圍就是權(quán)利的界限。為此，必須有調(diào)整他們相互關(guān)系的行為規(guī)范和保證這種規(guī)范得以實(shí)行的形式。這種形式在法律上講就是法律意義上的權(quán)利和義務(wù)。公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。因此，權(quán)利義務(wù)是統(tǒng)一的。

但是，從權(quán)利義務(wù)的本質(zhì)看，兩者又有可分性的一面。權(quán)利與義務(wù)是兩個(gè)相對獨(dú)立的概念與范疇，權(quán)利是利益的享有，而義務(wù)則是利益的負(fù)擔(dān)；一個(gè)是主動的，另一個(gè)是被動的。一般地說，人們的所有活動，在法律上都可能產(chǎn)生一定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。它們是法這一事物中兩個(gè)分離的、相反的成份和因素，是兩個(gè)相互排斥的對立面?！叭绻炔幌碛袡?quán)利也不履行義務(wù)可以表示為零的話，那么權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系就可以表示為以零為起點(diǎn)向相反的兩個(gè)方向延伸的數(shù)軸，權(quán)利是正數(shù)，義務(wù)是負(fù)數(shù)，正數(shù)每展長一個(gè)刻度，負(fù)數(shù)也一定展長一個(gè)刻度，而正數(shù)與負(fù)數(shù)的絕對值總是相等的。”但就同一主體的利益而言，畢竟是兩個(gè)相背離的方向。與職權(quán)和職責(zé)的關(guān)系不同，同一內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)的主體是不一致的；而同一主體享有一種權(quán)利，須以另一種義務(wù)為代價(jià)。就它們的實(shí)際行使來說，有的主體可能只享有權(quán)利而不盡義務(wù)；有的主體則可能只盡義務(wù)而不享有權(quán)利。就義務(wù)而言，或者是享有權(quán)利人本人應(yīng)盡的義務(wù)，或者是其他人應(yīng)盡的義務(wù)。此外，在某些具體法律關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)可能是不對等的。權(quán)利義務(wù)在此時(shí)是分離的。

二、行政權(quán)力與公民權(quán)利的自由度不同

(一)公民權(quán)利有的可轉(zhuǎn)讓或放棄

公民權(quán)利可以由公民自由放棄，這是與行政權(quán)力不相同的一個(gè)特點(diǎn)。在對自己享有的公民權(quán)利處置方面，公民有較大的自由處置度。這是由權(quán)利的自主性所決定的。權(quán)利是屬于個(gè)人的權(quán)利，關(guān)涉的是私人利益，不具有公共性，他們可以自行處置，可以行使，也能基于其意思自治予以放棄。一般來說，除一些最基本的權(quán)利(如人身自由權(quán)、人格權(quán))之外，公民行使自己的權(quán)利具有任意性，在大多數(shù)情況下可以放棄、轉(zhuǎn)讓(如物權(quán)、債權(quán))或暫不行使其權(quán)利(如游行示威自由)。但公民權(quán)利的可放棄性，不同于法律主體意識不強(qiáng)的公民、法人在行政主體面前輕易犧牲自己的權(quán)利，更不同于行政主體漠視這種權(quán)利，甚至采取各種方法強(qiáng)迫、誘使對方放棄權(quán)利。這是需要行政法防范的一個(gè)問題。

(二)行政職權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓或放棄，否則就是違法與失職

而行政權(quán)力具有不可隨意處置性。行政權(quán)力是由人民通過憲法、法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，關(guān)涉到社會公共利益，棄權(quán)必然使公共利益受損，權(quán)力主體沒有選擇行使權(quán)力與否的自由：一方面行政權(quán)力不屬于行政主體所有，它當(dāng)然不能自行處分；另一方面，行政權(quán)力對于公民而言是職權(quán)，但是對于國家來講則是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為而不作為，即構(gòu)成違法行政。法律授予行政機(jī)關(guān)職權(quán)，實(shí)際上也賦予了行政機(jī)關(guān)義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說就是職責(zé)，作為責(zé)任行政主體，權(quán)力主體對授予它的法定權(quán)力則一概不得放棄或不行使，或擅自轉(zhuǎn)讓(權(quán)力轉(zhuǎn)授有嚴(yán)格限制)，必須盡一切力量去保證完成。行政職權(quán)依法行使的過程意味著行政職責(zé)的履行過程，放棄行政職權(quán)就意味著放棄行政職責(zé)，放棄法定義務(wù)。由于權(quán)力之公益性及其與職責(zé)的不可分割性，放棄權(quán)力則可能意味著瀆職，就會給公民的權(quán)利和利益帶來損害，后果嚴(yán)重者必須追究其法律責(zé)任。從我國的實(shí)際情況看，把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時(shí)就行使，不愿意行使時(shí)就隨意擱置，把權(quán)力當(dāng)成權(quán)利一樣可以選擇，可以放棄的現(xiàn)象屢見不鮮。這種權(quán)力權(quán)利化的表現(xiàn)，是我國行政管理中的大敵。

三、行政權(quán)力與公民權(quán)利的法律地位不同

(一)行政職權(quán)伴隨著強(qiáng)制力，有關(guān)個(gè)人和組織必須服從

行政權(quán)力是一種國家憑借其對社會資源的控制而具有的使公民、法人和其他組織服從其意志的支配力量。馬克斯·韋伯認(rèn)為權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會行動中甚至不顧其他參與這種行動的人的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性?！绷_杰·科特威爾認(rèn)為“權(quán)力可被看成一種不顧阻力而實(shí)現(xiàn)人們意志的可能性，或者說是一種對別人行為產(chǎn)生預(yù)期影響的能力”。彼德·布勞也認(rèn)為：“權(quán)力是個(gè)人或群體將其意志強(qiáng)加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個(gè)人或群體也可以通過威懾這樣做?！笨梢?，非平等性是權(quán)力最為本質(zhì)的特點(diǎn)，權(quán)力意味著關(guān)系中的一方對另一方的支配。由于行政權(quán)力在內(nèi)容上反映的是國家或社會公共利益，它是對公共利益的一種集合、維護(hù)和分配，使分散的社會力量一體化，使社會秩序維持在權(quán)力意志的范圍之內(nèi)，其法律地位明顯比公民權(quán)利要優(yōu)越得多。日本學(xué)者佐藤功指出，“‘公共福利’之所以能夠成為限制國民基本人權(quán)的理由，主要是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為：將限制基本人權(quán)時(shí)所能實(shí)現(xiàn)的利益及價(jià)值與不限制基本人權(quán)時(shí)所能維持的利益及價(jià)值加以衡量比較，前者的利益和價(jià)值更高一些而已。”為了維持權(quán)力主體自身的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地保障和維護(hù)公共利益，權(quán)力這種特殊的公共產(chǎn)品必須有對權(quán)利合法侵害的能力(例如收稅、征兵)，以及對公共產(chǎn)品的處分能力(例如發(fā)救濟(jì)金、提供公共服務(wù))。因此，行政權(quán)力以強(qiáng)制力為主要構(gòu)成要素。行政機(jī)關(guān)作為社會管理者往往被授予特別的權(quán)力，而這種特別的權(quán)力使它具有了特殊強(qiáng)制的手段，使行政機(jī)關(guān)具有了直接強(qiáng)制的職能。同時(shí)，權(quán)力主體能夠控制和支配、同時(shí)又是公民所必需的公共資源和價(jià)值(包括人口、土地、森林、礦藏、河流、海洋、資金、物品、機(jī)會、信息、自由、平等、秩序和安全等等)，具有合法侵害權(quán)利和處分公共產(chǎn)品的能力。任何個(gè)人與國家相比總是弱小的，微不足道的。行政主體依其自己所享有的行政職權(quán)，可以賦予公民享有某項(xiàng)權(quán)利或者命令其履行某項(xiàng)義務(wù)或者禁止其從事某種活動。面對此類權(quán)力行為，公民必須遵從，不得以原有權(quán)利為抗辯，拒絕服從或妨礙、阻撓行使行政權(quán)力，否則就會導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行?！叭魏稳瞬环墓猓w就要迫使他服從公意”。盡管現(xiàn)代行政法學(xué)強(qiáng)調(diào)行政行為的可接受性和行政相對人的自愿接受，但這卻并不排除行政行為以強(qiáng)制為后盾。由于國家權(quán)力是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，它有巨大的規(guī)模效益，可以通過強(qiáng)制手段使義務(wù)得以履行，因而國家權(quán)力可以成為保護(hù)個(gè)人權(quán)利最有效的工具。但同時(shí)國家權(quán)力又可能是個(gè)人權(quán)利的最大侵害者。為了防止行政權(quán)力被濫用或非法侵害公民權(quán)利，公民在服從權(quán)力的同時(shí)有訴諸法律請求救濟(jì)的權(quán)利。

(二)公民權(quán)利在法律關(guān)系中彼此處于平等地位

人生而平等，在法律上所有人都應(yīng)當(dāng)是平等的主體。一方面，權(quán)利人之間、權(quán)利人與義務(wù)人之間，雙方在法律地位上是平等的。權(quán)利與義務(wù)主體均為具有民事權(quán)利資格的自然人或法人，權(quán)利與義務(wù)也是指平等主體間的權(quán)利與義務(wù)。羅馬私法中關(guān)于契約關(guān)系的規(guī)定即充分體現(xiàn)了羅馬人的權(quán)利觀念，契約指當(dāng)事人處理財(cái)產(chǎn)關(guān)系時(shí)以雙方合意為條件，其前提是雙方當(dāng)事人應(yīng)處于平等關(guān)系中，從而使平等成為權(quán)利觀念的內(nèi)在要求。在公法還未出現(xiàn)或未發(fā)達(dá)的歷史階段，權(quán)利義務(wù)關(guān)系就是個(gè)人間的利益關(guān)系與契約關(guān)系，它與國家政治生活無涉。權(quán)利義務(wù)關(guān)系也深刻揭示了商品——市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，成為闡釋私法關(guān)系的核心性范疇，因?yàn)槿魏嗡椒I(lǐng)域內(nèi)的法律問題都可歸結(jié)為權(quán)利與義務(wù)的問題。公民的權(quán)利在范圍、內(nèi)容、數(shù)量上大致相同，不因其個(gè)體的身份、地位、財(cái)產(chǎn)、文化程度的不同而在分配上厚此薄彼。公民只能行使自身的權(quán)利，無法強(qiáng)迫行政權(quán)力或其他公民作出與自己意志相違背的行為，或不與其意志相違背的行為。權(quán)利的運(yùn)行是一種自覺的行為，權(quán)利主體不能直接強(qiáng)制義務(wù)主體履行其義務(wù)，當(dāng)對方不履行義務(wù)時(shí)，權(quán)利主體只能請求國家強(qiáng)制力的保護(hù)。法定權(quán)利的主體可以依法要求相對人或一般人作為或不為一定的行為；當(dāng)權(quán)利遭到他人侵犯時(shí)，權(quán)利人可以請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力予以保護(hù)或救濟(jì)(如行政救濟(jì)、司法救濟(jì))，但權(quán)利人不得自行對侵權(quán)人施以強(qiáng)制力(如不得為索債而自行扣押人質(zhì)，拘禁債務(wù)人)。公民和法人的權(quán)利的強(qiáng)制性是憑借國家權(quán)力為中介，是間接的。另一方面，行政主體作為法律的執(zhí)行者，要平等對待和關(guān)懷所有的社會成員。受平等對待的權(quán)利在國外稱為“平等保護(hù)權(quán)”。

如美國憲法第14條修正案規(guī)定：“任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的任何法律……對于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護(hù)?！笔芷降葘Υ臋?quán)利以平等權(quán)利為基礎(chǔ)，但不等于平等權(quán)利。平等權(quán)利是就行政相對人的相互關(guān)系而言的，而受平等對待的權(quán)利是就行政相對人與行政主體的相互關(guān)系而言的，它基于公民之間的平等權(quán)利要求作為執(zhí)法者的行政主體予以平等的對待，平等地適用法律。在各國行政法中，行政相對人受平等對待都是一項(xiàng)重要的權(quán)利。在英國，它體現(xiàn)在越權(quán)無效這一原則中，行政機(jī)關(guān)作出的處理有不相關(guān)的考慮，作出了不合理的決定，就是對行政相對人的不公平對待，屬于無效的行政行為；在美國，它首先規(guī)定在美國憲法第14條修正案中：“任何州不得對在其管轄下的任何人拒絕法律的平等保護(hù)”。這一規(guī)定對立法、行政和司法都有約束，對行政機(jī)關(guān)來講，就是要求其在制定行政法規(guī)、規(guī)章和作出行政行為時(shí)，“對于共同處于特定的相同情況的人”“必須同樣對待”，不能“使他們和其同類相比處于不利地位”，同時(shí)，在由判例形成的司法審查標(biāo)準(zhǔn)中，對侵犯憲法權(quán)利、專斷和反復(fù)無常、考慮不相關(guān)因素的行政行為都應(yīng)撤銷，因?yàn)椤胺刹辉试S行政機(jī)關(guān)許可某人做此項(xiàng)在同樣情況下不許可別人做的事。不應(yīng)當(dāng)星期一用一種原則，星期二用另一種原則?！痹谖覈瑧椃ㄒ?guī)定了“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“民族平等”、“男女平等”，《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”，《行政訴訟法》規(guī)定人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)對“具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?，可決定撤銷或變更。這些都體現(xiàn)了行政相對人所具有的受平等對待的權(quán)利。受平等對待權(quán)利包括在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法上的同等對待。行政立法上的同等對待，要求行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時(shí)，對同等條件的行政相對人平等地分配利益，平等地要求義務(wù)，不能有歧視性的原則、標(biāo)準(zhǔn)和條款，不能搞地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義等等。行政執(zhí)法和行政司法上的同等對待，要求行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政獎勵(lì)、行政救助、行政許可、行政征收、行政處罰、行政裁決等具體行政行為時(shí)，平等地對待同等條件的行政相對人，不得濫用自由裁量權(quán)，作出不公正的處理決定。

四、行政權(quán)力與公民權(quán)利代表的利益不同

(一)行政權(quán)力具有公益性，不能代表個(gè)人利益

行政權(quán)力的出現(xiàn)，是因?yàn)樯鐣屑m正一部分社會成員危害他人和社會公共利益的行為，促進(jìn)全社會公共福利的需求。而當(dāng)行政權(quán)力得到全社會的認(rèn)可之后，它的行使也必須圍繞公共福利和社會秩序的目標(biāo)來進(jìn)行。行政權(quán)力建設(shè)和維護(hù)公共秩序，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障，其主旨在于促進(jìn)公共利益。

而行政權(quán)力必然面向社會多元利益，利益的多元化表現(xiàn)為局部利益與全局利益不同、眼前利益與長遠(yuǎn)利益相異、特殊利益與共同利益并存、個(gè)人利益與集體利益有別、少數(shù)人利益與多數(shù)人利益共生。行政權(quán)力不是對某類利益的簡單面向，這里存在一個(gè)利益整合問題。它將建設(shè)、維護(hù)和發(fā)展一種利益結(jié)構(gòu)，這種利益結(jié)構(gòu)有利于最大限度地為最大多數(shù)人謀取最大的利益。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”。行政權(quán)力作為支配他人的可能性，既可以用來為社會服務(wù)，也可以用來為掌權(quán)者的私人利益效勞。在一定的范圍內(nèi)，國家或國家機(jī)關(guān)也是權(quán)利主體，享有一定的權(quán)利并要履行相應(yīng)的義務(wù)。如在民事法律關(guān)系中，國家享有國有財(cái)產(chǎn)(森林、國有土地、礦藏、河流等)的所有權(quán)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)也可以像普通的市場主體一樣進(jìn)入市場進(jìn)行政府采購活動，有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)還可以在金融市場上買賣有價(jià)證券進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)張或收縮金融市場的目的；在國際關(guān)系中，國家作為國際法關(guān)系的主體，是所認(rèn)可的國際法中規(guī)定的權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者。然而，作為權(quán)利主體的國家或國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)利時(shí)始終與法律關(guān)系的另一方主體處于平等的地位，不得行使行政權(quán)力，動用行政命令或國家強(qiáng)制力。政府機(jī)構(gòu)、政府工作人員固然有機(jī)構(gòu)的利益、個(gè)人的利益，然而行政權(quán)力的設(shè)定與行使卻不是以行政主體的利益為目的。法律要求行政主體行使行政職權(quán)必須符合法定的社會公共利益的目的和范圍，以保障和增進(jìn)社會公益為目標(biāo)，為民理政，不得以權(quán)力設(shè)定者和行使者的私利(包括謀取本部門或本單位的利益)為目標(biāo)。行政權(quán)力在追求公共福利和社會秩序的過程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的權(quán)利，行政權(quán)力的行使必須以充分尊重公民權(quán)利為前提?？梢哉f，權(quán)力的公共資源基礎(chǔ)和公益目的，正是權(quán)力不同于強(qiáng)盜的手槍和赤裸裸的暴力之所在。因此，行政權(quán)力關(guān)涉到社會公共利益，具有社會公益性。

(二)公民權(quán)利可以代表國家的或集體的利益，也可以代表個(gè)人利益

我國憲法第二章第33至50條對公民享有的基本權(quán)利進(jìn)行了明確的規(guī)定，概括起來主要有：參與政治的權(quán)利，包括：平等權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的權(quán)利和批評、申訴、控告、檢舉的權(quán)利；人身自由和信仰自由，包括人身自由，人格尊嚴(yán)不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)，宗教信仰自由；經(jīng)濟(jì)社會、教育和文化方面的權(quán)利，包括：勞動的權(quán)利，勞動者有休息的權(quán)利，獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，受教育的權(quán)利，進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由；特定人的權(quán)利，包括：保障婦女的權(quán)利，保障退休人員和烈軍屬的權(quán)利，保護(hù)婚姻、家庭、母親、兒童和老人，關(guān)懷青少年和兒童的成長，保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利。在這些權(quán)利中，既體現(xiàn)了國家利益、集體利益，也體現(xiàn)了個(gè)人利益。國家利益和社會公眾利益，是全體公民整體利益的體現(xiàn)，是全體公民個(gè)體利益的組合，屬于全體公民共同享有的利益，因此每個(gè)公民都是權(quán)利主體之一。當(dāng)國家利益和社會利益受到侵害時(shí)，每個(gè)公民的個(gè)體權(quán)益也同時(shí)受到損害。在這種情況下，公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)依據(jù)憲法和民法通則等法律的規(guī)定行使請求權(quán)，保護(hù)自身的利益，從而實(shí)現(xiàn)對社會公眾利益的維護(hù)。公民享有這些權(quán)利使他能夠作為主體而存在，保證他在社會中除受法律的限制以外，可以自由地發(fā)揮自己的創(chuàng)造精神，從而為社會創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財(cái)富。當(dāng)然，公民權(quán)利的行使一般體現(xiàn)為個(gè)人或法人單位等社會主體利益，對私權(quán)利的充分法律保障也是社會和法律文明化程度的重要標(biāo)志。而權(quán)力行為則不得以行使者的個(gè)人利益為目的，而應(yīng)以國家、社會公益為目的。所以，權(quán)利與權(quán)力一般是私與公的區(qū)別：以權(quán)利謀“私”可，以權(quán)力謀私則是違法的。

五、行政權(quán)力與公民的權(quán)利的來源不同

(一)公民權(quán)利(人權(quán))是人所應(yīng)當(dāng)享有的，不取決于法律是否規(guī)定

早在行政權(quán)力產(chǎn)生之前，公民權(quán)利就已經(jīng)有了。洛克認(rèn)為，在國家出現(xiàn)之前，存在有一個(gè)人人平等的“自然狀態(tài)”(state of nanlre)。在自然狀態(tài)中，人人都擁有依據(jù)自然法而當(dāng)有的全部權(quán)利。在原始時(shí)代，人們已經(jīng)有了原始的權(quán)利。這些權(quán)利遍及氏族內(nèi)部的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。只是那時(shí)的權(quán)利和義務(wù)是高度統(tǒng)一的，也是很難加以區(qū)分的。權(quán)利主體對權(quán)利的取得，就自然人(公民)而言，一出生(甚至尚未出生)就取得了作為人所應(yīng)當(dāng)具備的由法律確認(rèn)與保護(hù)的一些基本權(quán)利；就法人而言，則從一成立就依法取得了一些由法律賦予的基本權(quán)利。在現(xiàn)代，所有公民都普遍地、平等地享有公民的政治權(quán)利，在國家政治生活中能夠表達(dá)自己的獨(dú)立意志。由于國家強(qiáng)制力是法得以存在和發(fā)生社會作用的必備條件，國家強(qiáng)制性是法的一個(gè)重要特征，這一事實(shí)也容易使人產(chǎn)生一種錯(cuò)覺：似乎離開了國家強(qiáng)制力的創(chuàng)制和保護(hù)，便沒有權(quán)利的產(chǎn)生和存在，因而權(quán)利是國家權(quán)力創(chuàng)造出來的。這實(shí)際上是混淆了“應(yīng)有權(quán)利”和“法定權(quán)利”的區(qū)別和界限?！胺ǘ?quán)利”確實(shí)要由國家機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可并以強(qiáng)制力保障其實(shí)現(xiàn)，然而這并不等于國家權(quán)力創(chuàng)造“法定權(quán)利”。、正如馬克思所說的，立法者不是在創(chuàng)造法律，而是表述法律(通過法定的形式和程序表述“應(yīng)有權(quán)利”或“已有的權(quán)利”)，即記載現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系罷了?！胺ǘ?quán)利”不過是已經(jīng)認(rèn)識并用規(guī)范化的條文記載下來的“應(yīng)有權(quán)利”而已。所以立法過程只是對“應(yīng)有權(quán)利”進(jìn)行加工(使之成為“法定權(quán)利”)的過程，而不是創(chuàng)造權(quán)利的過程。我國憲法規(guī)定，“國家的一切權(quán)力屬于人民”。人民是我國唯一的權(quán)力之源，一切權(quán)力屬于人民，人民是國家和社會的主人。

社會主義國家權(quán)力歸屬于人民總體，而不是歸屬于其中某一部分人，更不是歸屬于其中某一個(gè)人。在我國，任何個(gè)人，任何一部分人，都不能單獨(dú)擁有國家權(quán)力。人民行使自己的權(quán)力，采取兩種方式。其一，直接行使。例如，人民對自己的合法財(cái)產(chǎn)，采取直接行使的方式。其二，間接行使。例如，國家的礦藏、水流與森林為全體人民所有；但是，人民中的任何一個(gè)成員都不能直接行使，而必須由法定代理人來行使。國家權(quán)力屬于人民采取間接行使方式的部分。一般來說，凡是法律、法規(guī)所不禁止的行為，公民都有權(quán)去做，即“法不規(guī)定即自由”。當(dāng)公民為法律所不禁止、行使其“剩余權(quán)利”(行政管理所涉及的日常生活領(lǐng)域，所有未被法律、法規(guī)所明確劃定為行政職權(quán)管理范圍的事務(wù))或“推定權(quán)利”(行政法所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)義務(wù)，可推定為公民的權(quán)利)時(shí)，不受行政權(quán)力的規(guī)制，不得對之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜進(jìn)行法律評價(jià)。也就是說，權(quán)利并不以法律明文規(guī)定為限，在一定的原則前提下可以從權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)、法律原則以及事實(shí)狀態(tài)中推定公民所享有和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。

(二)行政權(quán)力來源于公民的權(quán)利，而不是相反

關(guān)于公民權(quán)利與國家權(quán)力的本原問題，歷來為古今中外的政治家、思想家所關(guān)注，提出了各種不同的解釋與學(xué)說。其中最著稱者為“社會契約說”，其倡導(dǎo)者霍布斯、洛克、盧梭等人，作為古典自然法學(xué)家，認(rèn)為國家權(quán)力即公權(quán)，是由社會中各個(gè)人舍棄其自然權(quán)利的一部分或全部，以社會契約形式讓渡給國家或社會整體，使之能以其所獲得的權(quán)力，反過來保障每個(gè)人的自然權(quán)利。其中霍布斯認(rèn)為人民以社會契約永棄主權(quán)于政府中之一人(君主)或數(shù)人(寡頭)，人民一旦轉(zhuǎn)讓了其權(quán)利，就必須絕對服從政府的權(quán)力。而洛克則認(rèn)為人民是以社會契約暫寄主權(quán)于政府或社會整體，政府無道，人民還可收回此權(quán)。二人觀點(diǎn)雖有差異，但都認(rèn)為國家或政府的權(quán)力來自人民的授予(轉(zhuǎn)讓)；人民的權(quán)利讓與政府，變?yōu)檎臋?quán)力以后，則人民自己不再享有或暫時(shí)不享有這項(xiàng)權(quán)力。國家只擁有為維護(hù)社會公益，也就是為維護(hù)人所共有的、平等的天賦權(quán)利而當(dāng)有的必要的有限的權(quán)力。自然法學(xué)家所謂的“社會契約”雖無科學(xué)與事實(shí)的根據(jù)，但自有其道義與政治的價(jià)值，而且也可以啟迪我們對公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系的法理思考。一般說來，在近現(xiàn)代，國家權(quán)力的來源和依托有兩個(gè)：直接的來源和依托是對公共資源的控制；根本的來源和依托則是人民以明示(如公開選舉等)或默示的方式授權(quán)或委托。即使是憑借武力強(qiáng)行獲取的權(quán)力，也必須以一定的方式和途徑獲得大眾的認(rèn)同，否則就不可能成為真正的權(quán)力。從權(quán)力來源而言，是公民通過讓與“賦予”了國家機(jī)關(guān)某些權(quán)力，而國家機(jī)關(guān)卻不可能“賦予”公民什么權(quán)利，因?yàn)楣裨缫褤碛懈黜?xiàng)基本權(quán)利。在我國，12億人民不可能人人都去執(zhí)掌政權(quán)，人大以及其他政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，來自人民的授予，是通過選舉而非“契約”產(chǎn)生政權(quán)機(jī)關(guān)，由它們代表人民行使權(quán)力。人民作為公民群體，選舉權(quán)是每個(gè)公民個(gè)人的一種政治權(quán)利；人民作為整體，當(dāng)他們集體行使選舉權(quán)利時(shí)，這種權(quán)利就形成為一種集體的政治權(quán)力，因?yàn)樗哂袥Q定國家機(jī)構(gòu)的組建的強(qiáng)制力，所有參選人都必須服從選舉的結(jié)果。誰受到人民的信任而當(dāng)選，誰才有資格進(jìn)入國家機(jī)構(gòu)成為它的組成人員。

但是，一當(dāng)人民行使選舉權(quán)，選出人大代表之后，人民群眾就不再享有決定國事的政治權(quán)力，而只享有參政議政以及督政(監(jiān)督人大與政府)的權(quán)利了。(1)我國憲法第2條規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。第3條還規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”、“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生、對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”。再結(jié)合憲法第5條、第41條等條文可以看出，我國人民政府(行政機(jī)關(guān))與人民的根本利益是一致的，但由于許多具體權(quán)力的承擔(dān)者是由許多個(gè)人組成，在行使人民賦予的權(quán)力過程中由于一些權(quán)力承擔(dān)者個(gè)人的許多復(fù)雜原因，難免發(fā)生與人民權(quán)力和利益要求相背離的狀況。因此，對權(quán)力制約在客觀上就成為必要。依法行政所強(qiáng)調(diào)的決不是把法律作為政府行政機(jī)關(guān)的工具與手段來治理人民，而是體現(xiàn)人民意志的法律高于行政權(quán)力，行政權(quán)力必須服從法律，因?yàn)榉姆删褪欠娜嗣竦囊庵?。國家?quán)力以法律明文規(guī)定(授權(quán))為限，不允許對國家權(quán)力作擴(kuò)張解釋和推定，凡是法律、法規(guī)未授權(quán)的，都不得去做，只能在職權(quán)范圍內(nèi)恪守“公民權(quán)利是政府權(quán)力天然界限”的原則，不得沒有法律依據(jù)而介入私權(quán)領(lǐng)域，對個(gè)人生活的干預(yù)應(yīng)止于最低限度，國家機(jī)關(guān)及其工作人員不能行使法律未規(guī)定的權(quán)力，否則構(gòu)成越權(quán)。

六、行政權(quán)力與公民權(quán)利的性質(zhì)不同

(一)公民權(quán)利是目的，它既是行政權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)，也是它的歸宿

我國封建統(tǒng)治的歷史很長，“臣民”、“子民”和“父母官”的觀念很深，權(quán)利觀念一度被人視為是“異端”，加上其他因素，事物的本質(zhì)常常被假象所掩蓋。由于物質(zhì)財(cái)富和利益實(shí)體相對稀缺，社會整體利益還不能與社會個(gè)體利益和公共利益取得表現(xiàn)形式上的同一性。“因?yàn)楦鱾€(gè)個(gè)人所追求的僅僅是自己的特殊的，對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益(普遍的東西本來就是一種虛幻的共同體的形式)，所以他們認(rèn)為這種共同利益是‘異己的’，是‘不依賴’于他們的?！比藗兪橇?xí)慣于以民族的價(jià)值定向來決定對某一事物的取舍，總喜歡強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和整體利益，限制個(gè)人自由。現(xiàn)實(shí)生活中權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系、民與官的關(guān)系被倒置和公害的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。憲法中清楚載明了公民的基本權(quán)利，但是，不知此事者大有人在。從根本上說，權(quán)利是人所固有的，而不是任何人恩賜的。憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定和關(guān)于“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定，既闡釋了我國人民權(quán)利的本源，又賦予權(quán)利以法律保障，還揭示了權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。在我國，人民是主人，一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員都是人民的公仆。人民行使國家權(quán)力是以公民享有權(quán)利為前提的，人們只有充分認(rèn)識并積極行使自己的權(quán)利，才談得上行使國家權(quán)力。就每個(gè)個(gè)人而言，他作為國家主人的法律地位首先是通過個(gè)人權(quán)利體現(xiàn)的。沒有個(gè)人權(quán)利，人民權(quán)力也不可能實(shí)現(xiàn)。所以，權(quán)利的觀念應(yīng)該成為最基本的法律觀念。社會主義民主政治則把國家政治權(quán)力分解為公民的基本政治權(quán)利，賦予公民參政的資格和機(jī)會，實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的回歸，把政治變成了絕大多數(shù)人可以參與的事情。公民作為政治角色應(yīng)有被傾聽的權(quán)利，公民的表達(dá)自由通過各種聽證程序得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，公民需要“放聲”疾呼。公民參與不僅僅是重塑政府的動力，也是政府改革的重要目標(biāo)，加強(qiáng)公民參與和實(shí)現(xiàn)行政民主化正在成為新時(shí)代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢。

在這種情況下，公民個(gè)體利益是公共利益的前提和基礎(chǔ)，社會公共利益是公民個(gè)體利益的一般存在形式和保障手段。公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確，公共行政必須進(jìn)一步趨向民主化、公開化和保障公民權(quán)利；公民所需要的公共服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)是更迅速、更舒適、更有效和更容易獲得。此種變革要求公共行政必須在行為方式和活動內(nèi)容等方面超越傳統(tǒng)的時(shí)空觀。

(二)行政權(quán)力是手段，是為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利服務(wù)的

公民權(quán)利是公民勞動成果的轉(zhuǎn)化或派生形式，國家權(quán)力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民的物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式。在現(xiàn)代民主社會，國家權(quán)力是公民通過行使選舉權(quán)組成政府而授予產(chǎn)生的。所以，國家權(quán)力來源于公民權(quán)利，因此它應(yīng)當(dāng)平等地服務(wù)和從屬于公民的權(quán)利。相對于權(quán)利，權(quán)力是手段，而不是目的。20世紀(jì)的結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，“權(quán)力是系統(tǒng)中的一個(gè)單位在其他單位的對立面上實(shí)現(xiàn)其目的的能力”，是“用于實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)利益的社會系統(tǒng)的一般化能力”，是“為了實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的利益，使資源流通的一般能力”。粵羅杰·科特威爾也認(rèn)為：“權(quán)力可被看成一種不顧阻力而實(shí)現(xiàn)人們意志的可能性，或者說是一種對別人行為產(chǎn)生預(yù)期影響的能力?！痹谏鐣髁x的中國，人民是國家的主人，政府是執(zhí)行人民的意志、為人民服務(wù)的“公仆”機(jī)關(guān)。政府存在的根本使命和宗旨是：為社會求發(fā)展；為人民群眾謀幸福。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨的政府應(yīng)該是一個(gè)有限政府、人道政府、責(zé)任政府：政府的權(quán)力是人民授予的，不是無限的，必須受到限制，也不得濫用，并且要加以監(jiān)督和制約，嚴(yán)格禁止和嚴(yán)厲懲處行政權(quán)力的腐敗現(xiàn)象；政府必須尊重人的尊嚴(yán)與價(jià)值，把尊重和保障人權(quán)，作為自己工作的根本宗旨；政府必須為其行為承擔(dān)政治、法律責(zé)任，政府及其工作人員違法的、侵權(quán)的、不合理的行為在法律上是不能成立的，是應(yīng)予以改變和撤銷的。此外，一個(gè)不求有功但求無過的政府、一個(gè)無能的政府，是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府，人民可以通過民主程序要求政府承擔(dān)政治責(zé)任，嚴(yán)重的就得下臺；

同樣，一個(gè)不觸犯法律、不濫用權(quán)力，但卻碌碌無為的公務(wù)人員也是不負(fù)責(zé)任的。各級政府部門及其工作人員在思想觀念上要實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治到管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，擺正公務(wù)員與人民群眾之間的關(guān)系，確立社會公仆的觀念，真正反映群眾的意愿，代表群眾的利益，以服務(wù)來定位自己，堅(jiān)持對人民負(fù)責(zé)，對國家的法律負(fù)責(zé)，嚴(yán)格依據(jù)法律行使行政權(quán)，反對官僚主義。在剝削階級社會中，官僚作為一種政治、心理、道德現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為官吏的官僚化。不論是封建官僚還是資產(chǎn)階級官僚，都是高居于社會之上并與社會對立的，高居于被統(tǒng)治者之上并與被統(tǒng)治者對立的。不是官僚為社會服務(wù)，而是社會為官僚服務(wù)，這意味著官僚主義是以特權(quán)意識為思想道德基礎(chǔ)的。在我國雖然已消滅了官僚和官僚主義產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)，但由于種種原因，在公務(wù)員隊(duì)伍中仍然有官僚主義的現(xiàn)象存在。這主要表現(xiàn)在有些公務(wù)員以特權(quán)者自居，擺官老爺?shù)呐深^，對群眾疾苦熟視無睹；例行公事，為謀私利多方鉆營，甚至為所欲為，貪贓枉法，欺壓群眾，公權(quán)私用，把為人民謀公利變成為個(gè)人或個(gè)人幫伙謀私利，敗壞國家權(quán)力的崇高形象，降低人民群眾對國家權(quán)力的信賴感。這一切都是違背社會主義行政管理職業(yè)道德基本要求的，是政治上蛻化的一種表現(xiàn)。必須根除官僚主義的陋習(xí)，對政府及其工作人員進(jìn)行嚴(yán)密組織、嚴(yán)格要求、嚴(yán)肅紀(jì)律、嚴(yán)格執(zhí)法，使其正確地認(rèn)識與對待國家權(quán)力，積極、主動和創(chuàng)造性地從事各種為人民服務(wù)的工作。我國行政機(jī)關(guān)工作人員必須徹底地更新觀念：國家權(quán)力只能用來為人民服務(wù)，不能用來向人民索取。以“服務(wù)一接受服務(wù)”取代“管治一受管治”，這是我國長治久安的根本大計(jì)。

七、行政權(quán)力與公民權(quán)利是可以彼此促進(jìn)和相互轉(zhuǎn)化的

(一)行政權(quán)力與公民權(quán)利在利益上的最終目的是一致的

如前所述，行政權(quán)力與公民權(quán)利是有著嚴(yán)格區(qū)別的，但作為一個(gè)矛盾的兩個(gè)方面，其間也存在著必然聯(lián)系。行政權(quán)力來源于公民權(quán)利，但行政權(quán)力與公民權(quán)利在本質(zhì)上是一致的，其最終目的具有同一性。行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，本身就包含公民的正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)?！皣业恼?、經(jīng)濟(jì)、社會生活，以維護(hù)個(gè)人自由為最終目的，國家的作用不是干涉或支配個(gè)人的生活，而是以法律為手段維護(hù)秩序，以排除對于個(gè)人自由的妨害?！痹趯?shí)行“輪流坐莊”的國家，執(zhí)政黨為了獲得更多的選票，往往在多種社會階層中發(fā)展黨員，把它們的利益訴求和政治表達(dá)經(jīng)過篩選、綜合，反映到自己的綱領(lǐng)和政策中，通過執(zhí)政來代表廣大階層和選民的意志。歐洲社會民主黨之所以能夠在世界政黨大家庭中顯示出強(qiáng)大的生命力，一個(gè)非常重要的原因就是善于針對社會階層結(jié)構(gòu)的新變化，從綱領(lǐng)、政策上反映和關(guān)注不同階層的利益訴求，從政治、組織上爭取新興社會階層的參與。在以公有制為基礎(chǔ)的社會主義社會，廣大人民群眾是生產(chǎn)資料的占有者和支配者，社會生產(chǎn)的目的，是為了滿足勞動者日益增長的物質(zhì)生活和精神生活的需要，這就從根本上保證了行政權(quán)力與公民權(quán)利的一致性。能正確行使的行政權(quán)力代表著集體中每一個(gè)成員的共同利益，沒有集體的發(fā)展和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，個(gè)人的利益，價(jià)值也不可能實(shí)現(xiàn)。而集體中每一成員的活力和能動性的發(fā)揮又使集體變得充滿活力。正如鄧小平所說：“在社會主義社會，國家、集體、個(gè)人的利益在根本是一致的?！鄙鐣髁x集體利益本身包含著廣大人民群眾的各種各樣的個(gè)人利益，而且是個(gè)人利益的基礎(chǔ)和源泉。一方面，只有在集體中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展的手段和獲得個(gè)人自由；只有集體才能為個(gè)人利益的滿足，全面發(fā)展和個(gè)人自由的真正實(shí)現(xiàn)提供和創(chuàng)造充足的條件。另一方面，必須充分關(guān)心和保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益，使個(gè)人的正當(dāng)利益得到實(shí)現(xiàn)，并力求使每一集體的成員的個(gè)性和才能得到最好的發(fā)揮，重視個(gè)人的正當(dāng)利益，維護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)和價(jià)值，并使個(gè)人的個(gè)性得以自由和諧的發(fā)展。在一個(gè)個(gè)人的尊嚴(yán)與權(quán)益都能得到充分保障的社會里，個(gè)人主動性、積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，又將轉(zhuǎn)化為政府科學(xué)決策、政令暢通、行政權(quán)力得以有效運(yùn)行的社會基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。我們在處理行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系時(shí)，要注意劃清個(gè)人主義與個(gè)人利益以及集體主義與小團(tuán)體主義之間的界限，既要反對把個(gè)人利益、小團(tuán)體利益凌駕于集體利益、國家利益之上的傾向，又要注意防止借口反對小團(tuán)體主義、個(gè)人主義而忽視職業(yè)團(tuán)體或個(gè)人正當(dāng)利益的傾向。

(二)行政權(quán)力可以是公民權(quán)利最大的保護(hù)者，也可以是它的最大侵害者

公民權(quán)利雖然是行政權(quán)力的源泉和基礎(chǔ)，但是，作為人們相互之間的認(rèn)可和承諾，又是非常脆弱的，最易受到來自外界的侵害。因此，在現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)生活中，不受保護(hù)的權(quán)利是無法交易和實(shí)施的；不受保護(hù)的權(quán)利等于沒有權(quán)利。行政權(quán)力可以成為公民權(quán)利的保護(hù)神。由于行政權(quán)力是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，它有巨大的規(guī)模效益，可以通過強(qiáng)制手段使義務(wù)得以履行，因而國家權(quán)力是保護(hù)公民權(quán)利最有效的工具，是其他權(quán)利保護(hù)措施無法相比的，國家的出現(xiàn)及其存在的合理性也正是為了保護(hù)個(gè)人權(quán)利和節(jié)約交易費(fèi)用之需要。但同時(shí)行政權(quán)力又可能是公民權(quán)利的最大侵害者。在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大、最處于優(yōu)勢地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會的秩序。哈耶克認(rèn)為，“政府運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力對我們生活的干涉，如果是不可預(yù)見的和不可避免的，就會導(dǎo)致最大的妨礙和侵害。”由于行政權(quán)力具有擴(kuò)張性，保障權(quán)利的權(quán)力很容易異化為侵害權(quán)利的權(quán)力。事實(shí)上，在其他個(gè)人和組織的侵害面前，個(gè)人不僅可以自衛(wèi)，而且可以尋求國家權(quán)力的保護(hù)，甚至可以訴諸于社會正義和人類理眭，而在行政權(quán)力的侵害面前，常常是個(gè)人無以自保，社會正義和人類理性都顯得蒼白無力。因此，必須限制行政權(quán)力，勘定公民權(quán)利與行政權(quán)力的界線，以最大程度地保障公民權(quán)益。

(三)行政權(quán)力與公民權(quán)利在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化

公民權(quán)利與行政權(quán)力并非完全對立或絕對此消彼長，更不是相互完全對峙的關(guān)系?！肮矙?quán)力并不總是作為社會成員權(quán)利的‘?dāng)硨φ摺嬖诘摹７彩窃诠?quán)利發(fā)達(dá)的地方，公共權(quán)力通常是作為‘友善的合作者’而存在。更為重要的是，一切公法權(quán)利皆需借助公共權(quán)力來創(chuàng)設(shè)推行和實(shí)現(xiàn)?！逼渲杏幸粤εc權(quán)利同一為主導(dǎo)的關(guān)系，如行政權(quán)力與公民受益權(quán)利的關(guān)系；也有以權(quán)力與權(quán)利對立為主導(dǎo)的關(guān)系，如行政權(quán)力與公民自由權(quán)利的關(guān)系。這就要在不同的關(guān)系中有不同的觀念，適用不同的規(guī)則，以能形成良好的關(guān)系狀態(tài)。在西方國家，行政權(quán)力對社會、經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)以及福利國家的興起，使行政權(quán)力與公民權(quán)利的同一性逐步突出。行政權(quán)力正在不斷增長、擴(kuò)大并富有積極性為公民權(quán)利服務(wù)，公民由此也越來越多地從行政權(quán)力的運(yùn)用中受益，權(quán)利也就在不斷增長。當(dāng)代行政法對行政權(quán)力的控制雖然沒有減弱，但已不再是過去的內(nèi)容。因?yàn)樗辉偈菄?yán)格地限制行政權(quán)力的范圍，即控制行政權(quán)的擴(kuò)展，而是轉(zhuǎn)向控制公務(wù)人員濫用職權(quán)。威廉·韋德曾指出，20世紀(jì)以前的行政法所遵循的法治，是要求政府依法行政、依法辦事，20世紀(jì)以來的法治同樣也是依法行政，但是是防范濫用自由裁量權(quán)。與此同時(shí)，我們也不能忽視行政權(quán)力與公民權(quán)利間的異化現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)生活中，行政權(quán)力強(qiáng)行介入市場和濫用管制，會傷及自由和妨害平等，盡管政府和其部門并無特殊利益考慮，但也形成了一種行政私化現(xiàn)象，即公共權(quán)力對私法領(lǐng)域的侵入。這種行政私化現(xiàn)象在社會生活中也時(shí)常發(fā)生。

那么，警察幫助這位年輕母親要回孩子對收養(yǎng)人是否公平?這位年輕母親與收養(yǎng)人之間的純粹“私事”能否有勞警察?警察出面解決這樣一場名副其實(shí)的民事糾紛，是否代勞了法院主持公道?警察為這位年輕母親要回孩子的經(jīng)費(fèi)支出能否由公共負(fù)擔(dān)?而另一位“求助者”的荒唐做法和民警的“服務(wù)”令人深思的是：民警的這類服務(wù)，像時(shí)常發(fā)生的幫求助者爬窗戶進(jìn)室取鑰匙等，能否用納稅人的錢?“110”承諾的政治觀念與公共行政理念以及公安機(jī)關(guān)的法律職能是否存在不協(xié)調(diào)?另一方面，對于私人來說，由于其利益驅(qū)動之使然，也是會濫用權(quán)利的，他往往為了一己之私利而公然侵犯他人的正當(dāng)合法利益，侵害社會公共利益。主體對權(quán)利的行使不當(dāng)、認(rèn)識不當(dāng)也使權(quán)利權(quán)力化，如父母對子女婚姻的建議權(quán)變成強(qiáng)制指令包辦等。權(quán)利權(quán)力化的情況在中外均存在，在西方國家如大財(cái)團(tuán)對政局的左右等，只是存在的程度不同罷了。因此，正因?yàn)闄?quán)利存在著濫用和恣意的可能性，在確認(rèn)、保障私人正當(dāng)合法權(quán)利的同時(shí)，國家通過法律對權(quán)利范圍及其行使方式設(shè)置限度，使用一定的合法手段懲戒各種對權(quán)利的濫用是完全必要的。