備受關(guān)注的國家審計署的“審計風(fēng)暴”，審出了一大批觸目驚心的財政違法大案，更審計出現(xiàn)行財政體制的諸多弊端。雖然依法治國1999年寫入憲法至今已五個多年頭了，但是行政違法案件不僅看不到絲毫減少的趨勢，而且有愈演愈烈之勢。此次國家審計署的審計報告披露的案件也恰好說明了依法治國的艱巨。依法治國不僅是一句政治口號，更是一種治國的基本方略?；痉铰允窃瓌t和抽象的，必須依靠依法立法、依法行政、依法司法等更為具體方面的落實。

依法治國的關(guān)鍵和核心是依法行政。為全面貫徹和落實依法治國的基本方略，1999年11月國務(wù)院頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的決定》； 2004年4月，國務(wù)院又頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出了建立法治政府的目標(biāo)，要求地區(qū)和各部門結(jié)合本地區(qū)和本部門的實際，做好本地區(qū)和本部門的依法行政工作。

在這一大背景下，研究依法理財?shù)囊恍┳罨A(chǔ)的理論問題，對于財政領(lǐng)域推進(jìn)依法理財工作具有很強的現(xiàn)實意義。

1.依法理財中“法”的辨析

法有廣義和狹義之說。廣義的法，按照《立法法》的規(guī)定和一般的法學(xué)理論包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章等。狹義的特指全國人民代表大會和全國人大常委會制定的憲法和法律。那么，依法理財中“法”究竟采取何種說法？對依法理財中“法”的范圍不能簡單的采用廣義的法或狹義的法，也不能用靜止的觀點來對待“法”的范圍，應(yīng)當(dāng)用辨證的和發(fā)展的觀點來對待依法理財中“法”的范圍。

用辨證的觀點來分析依法理財中“法”的范圍，就是要區(qū)別依法理財?shù)牟煌瑢哟魏筒煌h(huán)節(jié)。就依法理財?shù)牧⒎ōh(huán)節(jié)的話，采用狹義的法的說法，即財政基本制度立法必須依法律立法，實行嚴(yán)格的財政法定主義原則，提高財政立法的權(quán)威性和層次性。何謂財政基本制度？即財政權(quán)力（利）的設(shè)定、財政義務(wù)的設(shè)定、財政程序的設(shè)定、財政責(zé)任的設(shè)定等基本制度。在依法理財?shù)木唧w實施環(huán)節(jié)中，國務(wù)院和有關(guān)部、委、地方權(quán)力機關(guān)以及地方政府在各自的權(quán)限范圍內(nèi)，可以制定具體的實施細(xì)則。

用發(fā)展的觀點來分析依法理財中“法”的范圍，不能局限于現(xiàn)狀，而不能有所變化。不能因為現(xiàn)在許多財政立法的主體大都是相應(yīng)的主管部門而無所作為，也不能因為財政立法專業(yè)性、技術(shù)性太強人大就授而不收。授權(quán)立法只是權(quán)宜之計，必須盡早收回。

2.依法理財中“財”的辨析

依法理財中的“財”，是指財產(chǎn)、財富、財物或財務(wù)，但是財產(chǎn)、財富、財物或財務(wù)都不是法律用語。財產(chǎn)、財物或財務(wù)為生活用語，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)用語；財富則是生活用語，在文學(xué)作品中，也經(jīng)常出現(xiàn)。在法律中，與之對應(yīng)的概念是物。物有公物或產(chǎn)與私物或私產(chǎn)之分，依法理財中“財”主要是指公共財產(chǎn)或公物。當(dāng)然，公共財產(chǎn)或公物大多來源于私物或私產(chǎn)，即所謂取之于民。

現(xiàn)在的問題是，既然財產(chǎn)、財富、財物或財務(wù)不是法律術(shù)語，有無必要用物來取而代之嗎？沒有必要。一是依法理財已經(jīng)約定成俗，沒有必要改；二是即使改了，效果也未必好；三是用財產(chǎn)、財富、財物或財務(wù)包容性更強，更能適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況。

3.依法理財中“理財”的辨析

中國社科院語言研究所編的《現(xiàn)代漢語詞典》中將“理財”解釋為管理財物或財務(wù)。這是對“理財”主要內(nèi)容的概括，也是最容易為大家理解和接受的解釋。從法學(xué)的角度來看，可以將管理財物或財務(wù)轉(zhuǎn)化為有關(guān)財政主管的行政部門，代表國家行使的管理財物或財務(wù)的一種行政活動。具體來說，理財是財政部門自己的事。這是對“理財”最狹義的概括。

4.依法理財與法治財政

依法理財與法治財政的關(guān)系類似于依法治國與法治國家，依法行政與法治政府的提法。前者側(cè)重行為過程，后者側(cè)重結(jié)果狀態(tài)?；蛘哒f依法理財是手段、方式和過程，法治財政是目標(biāo)、結(jié)果和狀態(tài)。二者不能相互取代，應(yīng)在不同的語境中使用不同的表達(dá)方式。

（一）理論依據(jù)

1．公共財政理論

公共財政理論可以簡要的概括為：由于存在市場失靈的狀態(tài)，必須靠市場以外的力量來彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域只限于公共服務(wù)領(lǐng)域，為保證政府不超越這一領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃一明確的界限。而這一界限的劃定顯然不能由政府自己來劃。由立法部門進(jìn)行立法規(guī)范便成為必然的選擇。

2．控權(quán)理論

控權(quán)理論認(rèn)為，行政權(quán)力如不進(jìn)行控制往往導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，濫用的結(jié)果是政府可以為所欲為，人民的權(quán)利不僅得不到保障，而且極易受到行政權(quán)力的侵害。因此，必須對行政權(quán)力進(jìn)行控制。這種控制包括事前的立法控制、事中的過程控制和事后的司法控制來實現(xiàn)。財政權(quán)力作為一項重要的政府權(quán)力必須得到有效的控制。

3．財政民主理論

財政民主理論認(rèn)為，為了防止財政機關(guān)濫用“公共”的名義，必須引入民主的機制，由人民自己決定何為公共利益、公共利益通過何種途徑實現(xiàn)，人民對重大的財政事項有參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)。如何保證人民的參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)的行使？答案不言而喻，必須依法理財。

（二）法律依據(jù)

1． 憲法依據(jù)

（1）憲法第5條第3、4款：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”

（2）憲法修正案第13條：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”

2． 法律依據(jù)

（1）《立法法》第8條規(guī)定，財政、稅收只能制定法律。

（2）《稅收征管法》規(guī)定了納稅人的知情權(quán)、請求國家賠償?shù)却罅繉嶓w性和程序性的權(quán)利。

3． 其他依據(jù)

（1）1999年11月國務(wù)院頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的決定》；

（2）2004年4月，國務(wù)院又頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。

（三）現(xiàn)實依據(jù)

審計署審計報告所批露的一些觸目驚心的案件，足以表明依法理財?shù)钠惹行院椭匾?，但這只是冰山一角。嚴(yán)峻的現(xiàn)實所暴露的大量的財政領(lǐng)域的問題，都和沒有真正意義上的依法理財有關(guān)。

雖然依法理財?shù)膬?nèi)容涉及方方面面、錯綜復(fù)雜，但可以從某一特定角度進(jìn)行抽象和概括，使之更加精練和清晰。借鑒法理學(xué)中的法律關(guān)系構(gòu)成要素的理論，抽象出財政法律關(guān)系，從而勾畫出依法理財?shù)幕緝?nèi)容。

1.依法理財?shù)闹黧w

依法理財?shù)闹黧w是參與國家管理財物或財物活動，享有財政權(quán)力（利）和財政義務(wù)的參加者。依法理財?shù)闹黧w可以從抽象和具體兩個層面進(jìn)行分析，抽象層面在此特指政治層面，具體層面在此特指法律層面。

就抽象層面而言，依法理財?shù)闹黧w是廣大人民群眾。這和憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民是一致。就具體層面而言，又可細(xì)分為財政立法層面、財政行政執(zhí)法層面、財政司法層面。財政立法層面的主體主要是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會；財政行政執(zhí)法層面的主體指財政行政執(zhí)法機關(guān)，包括：財政部、國家稅務(wù)總局、國資委、國務(wù)院審計署等；財政司法層面的主體指人民法院。就具體的財政執(zhí)法層面和財政司法層面，行政相對人也是依法理財?shù)闹黧w。

2.依法理財?shù)目腕w

依法理財?shù)目腕w指依法理財?shù)闹黧w參與理財活動時權(quán)力（利）和義務(wù)所指向的對象。包括：財物和財務(wù)。其中財物對應(yīng)法學(xué)中物的概念，就實物形態(tài)而言，包括：貨幣、非貨幣資產(chǎn)；就法律屬性而言，包括：稅收、債券、彩票等。其中財務(wù)對應(yīng)著法學(xué)的法律行為的概念，該行為可稱為財政法律行為，包括：財政立法行為、財政執(zhí)法行為、財政司法行為。就最主要的財政執(zhí)法行為具體表現(xiàn)為：財政征收行為、財政融資行為、財政轉(zhuǎn)移支付行為、政府采購行為、財政投資行為、財政管理行為等。

3.依法理財?shù)膬?nèi)容

依法理財?shù)膬?nèi)容指的是依法理財?shù)闹黧w依法享有的財政權(quán)力（利）和依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)依法理財?shù)闹黧w的不同，其所依法享有的財政權(quán)力（利）和依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)也各不相同。財政立法主體享有的是財政立法權(quán)；財政執(zhí)法主體享有的是財政執(zhí)法權(quán)；財政司法主體享有的是財政司法權(quán)；以行政相對人身份出現(xiàn)的主體享有的是財政參與權(quán)、財政知情權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)等。

1．財政立法層次低，法律體系不健全

財政立法除少數(shù)幾部為法律層次，絕大多數(shù)都是部門立法。部門立法太多會帶來諸多問題：

（1）層次低，權(quán)威性不夠。

（2）部門立法易沖突，協(xié)調(diào)性差。

（3）部門立法約束性不夠，科學(xué)性和規(guī)范性差。法律體系不健全具體表現(xiàn)為：一是單行立法多，統(tǒng)領(lǐng)不夠；二是許多領(lǐng)域還無法可依、有法難依。

2．財政決策等財政行為不規(guī)范，漏洞太多

（1）財政決策權(quán)太分散又太集中。分散的是財政決策權(quán)分散在許多不同的部門，決策很難統(tǒng)一；集中是部門財政決策權(quán)往往由本部門領(lǐng)導(dǎo)個人來決策，既無民主，又不科學(xué)。

（2）財政決策不透明，公開性不夠。

（3）財政執(zhí)法行為不規(guī)范，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（4）監(jiān)督制約機制不完善，財政監(jiān)管機構(gòu)形同虛設(shè)。

3．法制觀念淡薄

有些財政部門的領(lǐng)導(dǎo)對依法行政、依法理財認(rèn)識不夠、重視不夠，一些財政干部依法行政、依法理財?shù)挠^念淡薄、水平不高。

1．提高財政立法層次，完善財政立法體系

（1）進(jìn)早制定、出臺財政基本立法。

（2）重視財政立法的規(guī)劃協(xié)調(diào)與統(tǒng)一起草工作。

（3）建立和完善財政立法的立、改、廢和法律、法規(guī)的定期清理工作。

2．理順財政行政執(zhí)法體制，規(guī)范財政執(zhí)法行為

（1）加快財政行政程序建設(shè)，實行過程控制。

（2）加大審計力度，做好司法跟近。

（3）財政決策要公開、透明、科學(xué)、民主，建立專家論證機制和重大財政決策失誤責(zé)任追究制度。

3．相關(guān)部門要加強

加強對財政部門領(lǐng)導(dǎo)和干部的依法理財?shù)男麄?、教育、培?xùn)和考核工作。