農(nóng)村稅費(fèi)改革是指對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費(fèi)制度進(jìn)行完善，取消面向農(nóng)民的不合法、不合理收費(fèi)，用稅收形式取代體現(xiàn)政府職能、具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)，理順國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一項(xiàng)綜合性改革。其主要內(nèi)容包括：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革是國(guó)家分配領(lǐng)域的重大改革

表面看來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其實(shí)不然。農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)質(zhì)是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治國(guó)的要求，規(guī)范國(guó)家、集體與農(nóng)民之間的分配關(guān)系，因而是整個(gè)國(guó)家層面分配領(lǐng)域的重大改革。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題十分復(fù)雜，豈是一個(gè)“重”字了得?實(shí)際上，在啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還十分“亂”，表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的主體亂、項(xiàng)目亂、標(biāo)準(zhǔn)亂、程序亂、監(jiān)督亂等等。農(nóng)村稅費(fèi)改革試圖以法治的方式規(guī)范農(nóng)村的分配制度，遏制面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，是從分配上理順和規(guī)范國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間利益關(guān)系的重要舉措。這就涉及到農(nóng)村稅費(fèi)改革與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)系。

沒(méi)有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村稅費(fèi)改革當(dāng)然無(wú)從談起；而沒(méi)有稅費(fèi)改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最終只能流于形式?！?交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，是“大包干”的經(jīng)典分配原則，可謂中國(guó)農(nóng)民的一大創(chuàng)造。但現(xiàn)在來(lái)看，什么是“交夠”，什么算“留足”，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，很難界定清楚，從而導(dǎo)致了國(guó)家、集體與農(nóng)民三者關(guān)系的不明確、不清楚，這就為后來(lái)一些地方集體單方面撕毀與農(nóng)戶的土地承包合同，隨意向農(nóng)民伸手、攤派留下了制度性缺陷和隱患。因此，只有推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上以法律明確和規(guī)范國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)“交夠國(guó)家的”、切實(shí)規(guī)范“留足集體的”，最終確?！笆Ｏ碌娜亲约旱摹?。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的有效舉措

農(nóng)業(yè)是我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，也是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。從歷史上看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的時(shí)候。一旦農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的部署就會(huì)打亂，甚至幾年都擺脫不了其消極影響。我國(guó)經(jīng)濟(jì)幾次大的調(diào)整，都是從農(nóng)業(yè)暴露出問(wèn)題開(kāi)始的，這個(gè)教訓(xùn)極為深刻。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來(lái)看，要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展，關(guān)鍵的一點(diǎn)在于繼續(xù)培育國(guó)內(nèi)需求，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。而占全國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村市場(chǎng)，是絕對(duì)不容忽視的。而能否有效地開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，主要取決于能否切實(shí)提高農(nóng)民的收入水平和實(shí)際購(gòu)買力。需求不足是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，擴(kuò)大內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期的、基本的立足點(diǎn)。內(nèi)需不足的基礎(chǔ)性原因是工資或勞動(dòng)者報(bào)酬占增加值的比重，以及居民收入占GDP的比重偏低。其中，由于農(nóng)村居民占了大多數(shù)，而他們的收入水平和消費(fèi)水平又大大低于城鎮(zhèn)居民，因而對(duì)內(nèi)需的增加或減少具有決定性的影響。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，有利于解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，提高農(nóng)民的收入水平和實(shí)際購(gòu)買力，從而有利于為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟?gòu)V闊的農(nóng)村市場(chǎng)，提供強(qiáng)有力的支撐。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容

西方有位著名學(xué)者曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，在現(xiàn)代政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的“ 鐘擺”角色。這一論斷對(duì)中國(guó)而言尤為貼切。如在鄧小平的現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中，中國(guó)的現(xiàn)代化不僅要在時(shí)序上確立科學(xué)而又可行的戰(zhàn)略步驟，從而有“三步走” 之說(shuō)法，而且必須在空間上選擇合適的起點(diǎn)。這個(gè)起點(diǎn)就是中國(guó)廣袤遼闊的農(nóng)村。1984年10月6日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)中外經(jīng)濟(jì)合作問(wèn)題討論會(huì)全體代表時(shí)指出：“對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)搞活，首先從農(nóng)村著手。中國(guó)有百分之八十的人口在農(nóng)村。中國(guó)社會(huì)是不是安定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來(lái)。翻兩番，很重要的是這百分之八十的人口能不能達(dá)到?！?《鄧小平文選》第3卷，第77-78頁(yè))黨的十六大為我們描繪了小康社會(huì)的美好藍(lán)圖，并提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的具體構(gòu)想，并提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。日前發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要把解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，把增加農(nóng)民收入作為事關(guān)全局的大事，放在更加突出的位置，奮力開(kāi)拓，扎實(shí)工作，為全面建設(shè)小康社會(huì)作出新的貢獻(xiàn)。可見(jiàn)我們黨對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視。

全面建設(shè)小康社會(huì)的工作難點(diǎn)在農(nóng)村，重點(diǎn)也在農(nóng)村。因?yàn)槿珖?guó)建設(shè)小康社會(huì)的幾項(xiàng)硬指標(biāo)，如按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)消滅貧困人口，城鎮(zhèn)人口比重大幅度提高，普及高中教育和掃除文盲，實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)都在農(nóng)村?？梢哉f(shuō)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村；沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化。這就決定了要實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，首先就應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在農(nóng)村小康社會(huì)的建設(shè)上。而推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，對(duì)于建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)具有極其重要的意義，表現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革是切實(shí)鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、真正保護(hù)農(nóng)民利益的重要措施，是促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定的重要力量，是縮小城鄉(xiāng)差別的重要保障。

四、農(nóng)村稅費(fèi)改革是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障

美國(guó)著名學(xué)者亨廷頓在分析世界范圍內(nèi)眾多的“革命”現(xiàn)象時(shí)指出，“農(nóng)村主導(dǎo)集團(tuán)所起的作用實(shí)系決定政府穩(wěn)定或脆弱的關(guān)鍵因素”，“得農(nóng)村者得天下”(P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，三聯(lián)書(shū)店1989年版，第267-268頁(yè))。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是關(guān)涉稅與費(fèi)的小改革，而且是關(guān)涉國(guó)計(jì)民生與長(zhǎng)治久安的大改革。就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策，關(guān)涉廣大農(nóng)民群眾的根本利益，有利于緩和干群矛盾并改善干群關(guān)系，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局。這不僅僅是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革牽連著基層政權(quán)建設(shè)，而且它本身就是整個(gè)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的有機(jī)組成部分。

江澤民同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“減輕還是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，絕不是多拿或少拿農(nóng)民幾個(gè)錢的問(wèn)題，而是保護(hù)還是挫傷農(nóng)民積極性的問(wèn)題，是促進(jìn)還是阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的問(wèn)題，是增強(qiáng)還是喪失農(nóng)民群眾信任和擁護(hù)的問(wèn)題”。通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，依法調(diào)整和規(guī)范國(guó)家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，充分保障農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，進(jìn)一步鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在經(jīng)濟(jì)上有利于解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，在政治上有利于凝聚民心、鞏固政權(quán)基礎(chǔ)；同時(shí)，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為突破口，逐步深化農(nóng)村改革，為中國(guó)農(nóng)民換取一個(gè)較為公平的制度環(huán)境，使農(nóng)民收入能夠得以大幅度增加，讓干群關(guān)系能夠得到較大地改善，從而有利于農(nóng)村社會(huì)保持穩(wěn)定，無(wú)疑是一個(gè)事半功倍、投入產(chǎn)出效益極高的方案。

農(nóng)村稅費(fèi)改革指的是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財(cái)政的要求，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費(fèi)制度進(jìn)行改革和完善，以進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村分配制度，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容：一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。二是取消屠宰稅。三是取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。四是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。五是改革村提留征收使用辦法。國(guó)家從2000年開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2003年在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作?！稕Q定》充分肯定了農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要性和必要性，指出，要完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的各項(xiàng)政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村義務(wù)教育體制等綜合配套改革。在完成試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前深化農(nóng)村稅費(fèi)改革總的指導(dǎo)思想和要求是：總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策；全面推進(jìn)，分類指導(dǎo)；鞏固改革成果，防止負(fù)擔(dān)反彈。

要進(jìn)一步調(diào)整完善有關(guān)農(nóng)業(yè)稅收政策。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善和落實(shí)第二輪土地承包制度，穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策。

要加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅及其附加征收工作。試點(diǎn)地區(qū)要實(shí)行農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征稅、聘請(qǐng)協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征管制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織應(yīng)積極協(xié)助征收機(jī)關(guān)做好農(nóng)業(yè)稅及其附加征管工作，但不得代行執(zhí)法權(quán)。非農(nóng)業(yè)稅征收人員不得直接收取稅款。農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法征收，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收征管程序，建立健全納稅登記、納稅申報(bào)、納稅通知制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅征收方式由上門征收向定點(diǎn)常年征收轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)稅收宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民積極依法納稅，履行應(yīng)盡義務(wù)。農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加由農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)與正稅同步征收，實(shí)行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理部門監(jiān)督管理，只能用于村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，任何單位和個(gè)人不得截留、平調(diào)。

要妥善處理農(nóng)民公平負(fù)擔(dān)問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于農(nóng)業(yè)稅及其附加按照土地面積和糧食產(chǎn)量計(jì)稅，客觀上會(huì)造成一部分種地多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加。因此，各地區(qū)在試點(diǎn)過(guò)程中，要結(jié)合本地實(shí)際，制定減免稅等優(yōu)惠政策，把因種地多出現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)高于改革前的負(fù)擔(dān)部分切實(shí)減下來(lái)，以調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的積極性。

誤區(qū)之一：農(nóng)村稅費(fèi)改革僅是稅收問(wèn)題

對(duì)于到底什么是農(nóng)村稅費(fèi)改革，一些人認(rèn)為，取消農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，使合理收費(fèi)、收稅規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)歸位，這是一個(gè)稅收問(wèn)題。這種認(rèn)識(shí)雖然并不錯(cuò)，但不全面。從表層看，改革是圍繞農(nóng)村稅費(fèi)進(jìn)行的。但所涉及較多的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它們是改革政策真正貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵，也是矛盾和問(wèn)題集中體現(xiàn)的地方。農(nóng)村稅費(fèi)改革前后都面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收不抵支的問(wèn)題。改革前這個(gè)問(wèn)題的負(fù)面效應(yīng)是亂收費(fèi)，改革后的困難是資金緊張?jiān)斐烧y以履行社會(huì)管理職能。這種現(xiàn)象表明：對(duì)各級(jí)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能重新定位，政府應(yīng)該干什么、不干什么應(yīng)有一個(gè)明確的界定。由政府承擔(dān)的職能不能推向社會(huì)，應(yīng)推向社會(huì)的職能政府不能包攬。特別是在新形勢(shì)下界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，是農(nóng)村稅費(fèi)改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、并能平穩(wěn)過(guò)渡的關(guān)鍵。從這個(gè)意義上講，真正搞好農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須首先進(jìn)行政府職能定位，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，加快政府職能轉(zhuǎn)變，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革取得預(yù)期效果的關(guān)鍵。

誤區(qū)之二：農(nóng)村稅費(fèi)改革僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一些人認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，于是將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕作為衡量改革有成效的最重要指標(biāo)，這種認(rèn)識(shí)是不全面的。根據(jù)對(duì)一些試點(diǎn)縣(市)改革的情況調(diào)查資料看，各地在減少稅賦的基礎(chǔ)上，取消了各種收費(fèi)、集資、政府性基金和達(dá)標(biāo)項(xiàng)目幾十種，這無(wú)疑使農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體上普遍減輕，但我們又如何看待農(nóng)村稅費(fèi)改革中遇到的問(wèn)題，尤其是新問(wèn)題呢?如縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支矛盾趨于尖銳化、基礎(chǔ)教育投入不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)普遍存在“入不敷出”等，這些問(wèn)題的出現(xiàn)表明難以保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，因此要從根本上清除農(nóng)村亂收費(fèi)，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必須抓住問(wèn)題的本質(zhì)，即進(jìn)一步完善財(cái)稅體制，規(guī)范財(cái)政分配秩序，理順中央與地方、國(guó)家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系。

誤區(qū)之三：農(nóng)村稅費(fèi)改革僅是農(nóng)業(yè)問(wèn)題

一些人認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題是一個(gè)農(nóng)業(yè)大問(wèn)題，改革的成效直接影響到農(nóng)業(yè)資源的合理配置和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及農(nóng)民的增收、農(nóng)村的穩(wěn)定，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)是正確的，但是，僅從這個(gè)角度認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革卻欠全面，因?yàn)檫@個(gè)農(nóng)業(yè)問(wèn)題并不是獨(dú)立的，它與稅制、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)、城市化問(wèn)題有著密不可分的聯(lián)系，必須把農(nóng)村稅費(fèi)改革作為一項(xiàng)重大調(diào)整的系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌規(guī)則、整體設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

從近年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的難點(diǎn)，主要有以下4個(gè)方面：

(一)鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)難度增大，增加了稅費(fèi)改革推進(jìn)難度

1.鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，增加了農(nóng)村稅費(fèi)改革的難度。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)村負(fù)債可以通過(guò)農(nóng)民上繳的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)消化，也可以通過(guò)開(kāi)辟名目繁多的稅費(fèi)向農(nóng)民收取。但即便如此，鄉(xiāng)村負(fù)債問(wèn)題仍然越來(lái)越重。農(nóng)業(yè)部1997 年對(duì)10個(gè)省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)的平均負(fù)債規(guī)模，已經(jīng)分別達(dá)到近400萬(wàn)元和20萬(wàn)元。鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，不僅是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)收取難的重要原因，也成為鄉(xiāng)村干部的精神包袱，牽扯了他們很大一部分精力，影響其從事鄉(xiāng)村公益事業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，包括從事農(nóng)村稅費(fèi)改革的積極性。

2.稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步減少，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難明顯增大。鄉(xiāng)村收益增加，往往是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的直接結(jié)果之一。農(nóng)村稅費(fèi)改革，如果要真正高舉減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大旗，就幾乎必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力的進(jìn)一步減少，至少長(zhǎng)期情況是這樣。謝仁生等(2000)對(duì)江西宜春地區(qū)的調(diào)查資料顯示，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村實(shí)際收入大幅度下降，導(dǎo)致農(nóng)村公益事業(yè)難以為繼，形勢(shì)不容樂(lè)觀。2000年9月，我們對(duì)安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的專項(xiàng)調(diào)查表明，至少?gòu)慕诘目傮w情況來(lái)看，安徽試點(diǎn)導(dǎo)致了鄉(xiāng)村可用財(cái)力減少，其程度是明顯的，其中村級(jí)可用財(cái)力的減少幅度更大。鑒于鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)行費(fèi)用大的問(wèn)題短期內(nèi)難以根本解決，由農(nóng)村稅費(fèi)改革所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村可用財(cái)力迅速減少，必將進(jìn)一步演化為鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在那些收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村，問(wèn)題更為嚴(yán)重。

3.鄉(xiāng)村可用財(cái)力的減少，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)困難的增加，可能會(huì)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)行稅費(fèi)改革，是黨和政府的一貫政策，也是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈要求。但是，這種政策與其他政策一樣，最終都需要鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部去落實(shí)。因此，鄉(xiāng)村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干部的積極工作，是保證稅費(fèi)改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村可用財(cái)力的減少，鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的增大，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這一基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖?會(huì)不會(huì)引起鄉(xiāng)村組織“從對(duì)自身利益的關(guān)心上”去抵制這項(xiàng)改革?會(huì)不會(huì)從需求上拉動(dòng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果?對(duì)于這些問(wèn)題，簡(jiǎn)單地回答“不會(huì)”，可能是過(guò)于樂(lè)觀了。

(二)改革意見(jiàn)分歧大，改革試點(diǎn)模式少，下藥對(duì)癥難

農(nóng)村稅費(fèi)改革及與此相關(guān)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，早在幾年前，就已經(jīng)成為農(nóng)村研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，這方面的研究取得了重要進(jìn)展；但是，迄今為止，基本上仍然是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，改革意見(jiàn)分歧較大。當(dāng)然，此項(xiàng)改革是個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同的研究者由于觀察問(wèn)題的角度不同，在改革的意見(jiàn)上出現(xiàn)分歧，本是正常的。不同意見(jiàn)的存在及其相互碰撞，還可以為本項(xiàng)研究的進(jìn)一步深化和改革方案的進(jìn)一步科學(xué)化，提供良好的基礎(chǔ)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，當(dāng)前在農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題的研究中，存在以下問(wèn)題：

(1)有些研究者往往較多地關(guān)注改革方案的提出，很少考慮方案的完善或?qū)嵤?；甚至有些方案的設(shè)計(jì)過(guò)于理想化，過(guò)分強(qiáng)調(diào)改革的必要性，對(duì)于改革方案實(shí)施的可行性和階段性，則較少考慮，進(jìn)而導(dǎo)致其設(shè)計(jì)的方案往往難以付諸實(shí)踐。

(2)不同的意見(jiàn)之間，往往是鳴而不爭(zhēng)，缺乏有效的“兼容 ”和“取長(zhǎng)補(bǔ)短”機(jī)制，在一定程度上妨礙了研究的深化和改革方案的完善。

(3)有關(guān)方面對(duì)于改革試點(diǎn)的態(tài)度，往往存在科學(xué)性不足的問(wèn)題。對(duì)改革試點(diǎn)方案的取舍，往往難以進(jìn)行科學(xué)、充分的論證；對(duì)試點(diǎn)工作的評(píng)估，難以進(jìn)行全面如實(shí)的分析和堅(jiān)持不懈的冷靜跟蹤。農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本鞏固，取決于行政體制和財(cái)稅體制的改革；而行政體制和財(cái)稅體制改革成果的根本鞏固，又取決于宏觀層面的改革。但是，近年來(lái)，在少數(shù)地縣級(jí)層次的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，往往將行政體制和財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，較多地放在鄉(xiāng)村層面，對(duì)于地縣級(jí)層面的改革，則較少涉及。為什么會(huì)這樣?地縣級(jí)層面的改革，涉及到試點(diǎn)決策者的自身利益，可能是一個(gè)重要原因。

基于上述三方面的問(wèn)題，農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，往往難以避免模式單調(diào)和代表性不強(qiáng)的問(wèn)題，難以通過(guò)試點(diǎn)前的多方案篩選、試點(diǎn)中的多方案比較和不斷總結(jié)完善。促進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革研究的持續(xù)深化，及時(shí)地檢驗(yàn)和修正改革方案的理論設(shè)計(jì)，以便更好地做到對(duì)癥下藥。當(dāng)前，一些地方的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，在相關(guān)配套措施的選擇上，往往過(guò)分關(guān)注中微觀層面的改革，輕視宏觀改革的配套協(xié)調(diào)；為什么這樣?在很大程度上，也是因?yàn)槎愘M(fèi)改革試點(diǎn)的模式單調(diào)，代表性不強(qiáng)。

(三)體制運(yùn)行慣性大，配套改革復(fù)雜性強(qiáng)，稅費(fèi)改革異化易、鞏固難

農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程，實(shí)際上是個(gè)與此相關(guān)的不同利益主體之間進(jìn)行利益調(diào)整和再分配的過(guò)程。在此項(xiàng)改革的決策過(guò)程中，政府往往具有重要的驅(qū)動(dòng)作用。但是，從路徑選擇及其結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革絕不單是一個(gè)政府的事情，它其實(shí)是各種利益主體之間互相抗衡和妥協(xié)的過(guò)程。因此，研究農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須關(guān)注改革過(guò)程中相關(guān)利益主體的行為和反應(yīng)。這些利益主體的行為和反應(yīng)，關(guān)系到一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題：稅費(fèi)改革的成果到底能不能鞏固?稅費(fèi)改革的過(guò)程，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)異化?

在稅費(fèi)改革中，影響較大的利益主體，主要有4類：農(nóng)民，鄉(xiāng)村組織，政府部門(指面向農(nóng)民收取行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金、集資的行為主體，包括從事經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的政府辦服務(wù)組織)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層(黨中央、國(guó)務(wù)院及其在省地市的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu))。一般來(lái)說(shuō)，在稅費(fèi)改革中，如果能夠真正高舉“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān) ”的大旗，那么，農(nóng)民將是得益方，也是改革的最大支持者。但是，至少?gòu)母母锏某跗诤椭苯有Ч麃?lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，導(dǎo)致政府部門稅外收費(fèi)被強(qiáng)令取消或嚴(yán)格規(guī)范。因此，從自身利益出發(fā)，鄉(xiāng)村組織和政府部門容易對(duì)改革產(chǎn)生消極抵觸情緒。但黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視和超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)(包括成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)監(jiān)管等措施)，會(huì)從外部形成強(qiáng)大的壓力，迫使鄉(xiāng)村組織“積極參與”改革，迫使政府部門收斂其面向農(nóng)民的收費(fèi)集資行為，從而“積極配合”改革。因而，在短期內(nèi)，農(nóng)村稅費(fèi)改革要取得一定的成效，是完全可能的。但是，基于以下原因，農(nóng)村稅費(fèi)改革往往難以回避短期見(jiàn)效易、長(zhǎng)期鞏固難，改革啟動(dòng)易、防止異化難的問(wèn)題。

1.農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程，難以始終處于超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)之下。從各地農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅費(fèi)改革的短期見(jiàn)效，與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)是息息相關(guān)的。如在安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，成立了高規(guī)格的全省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委書(shū)記任組長(zhǎng)，省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)；并從有關(guān)部門抽調(diào)人員，組成了省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。仿照省里的模式，全省各地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也相應(yīng)成立了強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)。這種超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于安徽試點(diǎn)在短期內(nèi)取得良好的效果，發(fā)揮了重要作用。

但是，這種事實(shí)不由得使人產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)：如果組織領(lǐng)導(dǎo)稍有松懈，或回歸常態(tài)，對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門的“積極配合”，會(huì)不會(huì)大打折扣?而沒(méi)有鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門的“積極配合”，稅費(fèi)改革的后續(xù)成效會(huì)不會(huì)明顯低于試點(diǎn)初期?對(duì)于這樣兩個(gè)問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō) “不”，恐怕都是過(guò)于樂(lè)觀的。事實(shí)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革無(wú)論是在何處進(jìn)行，要長(zhǎng)期處于超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)之下，都是難以做到的。撇開(kāi)其他因素不論，盡管從短期來(lái)看，增加農(nóng)民收入和加快推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革都是農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的迫切問(wèn)題，但從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民增收問(wèn)題卻是一個(gè)比稅費(fèi)改革更為重要的問(wèn)題。這些更為重要的長(zhǎng)期問(wèn)題，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層分散其組織領(lǐng)導(dǎo)稅費(fèi)改革的注意力?在此，我們提出上述問(wèn)題，可能不是杞人憂天。近年來(lái)，在其他地方早先進(jìn)行的稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，類似問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)。當(dāng)然，安徽試點(diǎn)作為全國(guó)首家以省為單位的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，不僅有省委、省政府的高度重視，還有中央的重視和監(jiān)督，所以，在上述問(wèn)題上，可能有些例外，要比一般情況更為樂(lè)觀。

2.不同利益集團(tuán)之間力量對(duì)比關(guān)系，可能導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程蘊(yùn)藏著出現(xiàn)異化的較大可能性。從集體行動(dòng)理論來(lái)看，相對(duì)而言，農(nóng)民集團(tuán)是個(gè)大集團(tuán)，鄉(xiāng)村組織和政府部門則是小集團(tuán)。這些集團(tuán)之間盡管在根本利益上是一致的，其具體利益的差別也是明顯的?；谶@些利益差別，“較小的集團(tuán)常常能自愿組織起來(lái)采取行動(dòng)支持其共同利益，而大集團(tuán)則通常做不到這一點(diǎn)”。因此，“‘特殊利益’小集團(tuán)，或者說(shuō)‘既得利益者’，具有異乎尋常的力量”?！拜^小的集團(tuán)(特權(quán)和中介集團(tuán))常常能戰(zhàn)勝大集團(tuán)”(曼瑟爾·奧爾森，1996，P35)。可見(jiàn)，如果不從根本上改革現(xiàn)行行政體制，那么，相對(duì)于農(nóng)民集團(tuán)，鄉(xiāng)村組織和政府部門對(duì)于稅費(fèi)改革的影響力，最終將強(qiáng)于前者。據(jù)此，我們不難預(yù)見(jiàn)，隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村組織和政府部門運(yùn)用自身資源，肢解、異化稅費(fèi)改革的進(jìn)程，也將呈現(xiàn)加快態(tài)勢(shì)。這一點(diǎn)，從下列前車之鑒中可以看得非常清楚。全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，從1994年開(kāi)始，在安徽太和、湖南新晃、貴州湄潭、河北正定等縣，進(jìn)行了以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)為主要內(nèi)容的改革試驗(yàn)，也稱“公糧制”改革。在這項(xiàng)改革的運(yùn)行中，一方面，每個(gè)試點(diǎn)方案，都是在既掌握權(quán)力、又有很強(qiáng)的利益動(dòng)機(jī)的地方政府和有關(guān)部門的討價(jià)還價(jià)基礎(chǔ)上形成的；另一方面，在方案的執(zhí)行中，往往只能由各部門掌握標(biāo)準(zhǔn)來(lái)具體操作，以至這項(xiàng)改革最終因改革者對(duì)地方政府沒(méi)有約束力，而成為一種“無(wú)規(guī)則游戲”(溫鐵軍，2000，P432)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，隨著上述肢解、異化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)能否真正控制得住?政府部門的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資能否真正取消得了?或者取消后，會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)?過(guò)去農(nóng)村“一事一費(fèi)一制”的籌資思路，會(huì)不會(huì)死灰復(fù)燃，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)新的反彈?鄉(xiāng)村可用財(cái)力捉襟見(jiàn)肘的窘境，會(huì)不會(huì)促使鄉(xiāng)村組織大膽“創(chuàng)新”，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)?這些問(wèn)題，恐怕很難說(shuō)。

3.配套改革的復(fù)雜性，增加了改革前景的不可預(yù)見(jiàn)性，為農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的鞏固，增加了新的障礙。稅費(fèi)改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革的成效到底有多大，改革能不能持久深入地進(jìn)行下去?這一問(wèn)題在很大程度上取決于改革的內(nèi)容能不能得到相關(guān)配套措施的呼應(yīng)和配合。以安徽試點(diǎn)為例，為有效地推進(jìn)這項(xiàng)改革，采取了七個(gè)方面的配套措施：(1)進(jìn)一步清理各種涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，堅(jiān)決取消所有不合法、不合理的收費(fèi)，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督機(jī)制；(2)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，積極開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；(3)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)和民主法制建設(shè)；(4)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，規(guī)范縣、鄉(xiāng)、村之間的分配關(guān)系；(5)積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，培育和完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系；(6)規(guī)范征收行為，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅征管；(7)加強(qiáng)監(jiān)督，保證各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。實(shí)際上，上述任何一個(gè)方面，都是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，遠(yuǎn)非朝夕之功所能完成，前景難卜。況且，以上配套措施，仍然主要局限于中微觀體制層面的改革。要鞏固稅費(fèi)改革的成果，必須從根本上加快宏觀行政體制和財(cái)稅體制的改革。但這些方面的改革，難度更大。有人說(shuō)，稅費(fèi)改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。其實(shí)，更確切的說(shuō)法應(yīng)該是，稅費(fèi)改革牽一發(fā)，需要?jiǎng)尤怼?

從近期的一些改革試點(diǎn)來(lái)看，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力明顯減少，由此引發(fā)的3個(gè)問(wèn)題值得高度警覺(jué)，并防患于未然。其一是鄉(xiāng)村干部的工作積極性明顯下降，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村沒(méi)人愿意當(dāng)干部的現(xiàn)象；其二是鄉(xiāng)村組織的必要功能難以發(fā)揮，形成新的農(nóng)村不穩(wěn)定因素；其三是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平迅速下降，甚至嚴(yán)重制約農(nóng)村發(fā)展。實(shí)際上，在上述3個(gè)問(wèn)題中，任何一個(gè)問(wèn)題，都與配套改革的復(fù)雜性密切相關(guān)，也都可能導(dǎo)致稅費(fèi)改革鞏固難。

(四)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督難，抵制農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)難

農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，從根本上說(shuō)，取決于稅費(fèi)改革及其配套改革的狀況，也在相當(dāng)程度上取決于對(duì)農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督狀況。對(duì)于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督主體，主要來(lái)自兩個(gè)方面：農(nóng)民(組織)和政府，特別是高層政府。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有利益的再分割。因而，農(nóng)民之間對(duì)于監(jiān)督和抵制負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，具有共同的利益。在此方面“監(jiān)督”的改善、“抵制”的增強(qiáng)，相當(dāng)于針對(duì)農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給水平的增加。但是，在當(dāng)前農(nóng)戶小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的體制下，作為農(nóng)村交稅納費(fèi)主體的農(nóng)戶，不僅是高度分散的，也是小規(guī)模的。公共產(chǎn)品生產(chǎn)的外部性，單個(gè)農(nóng)戶在此方面加強(qiáng)“監(jiān)督”“抵制”的成本，與其所得的嚴(yán)重不對(duì)稱性，以及為數(shù)眾多的分散農(nóng)戶之間較高的組織成本，往往導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏足夠的動(dòng)力去進(jìn)行這種監(jiān)督與抵制。因而，在抵制和監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)方面，同樣難以避免公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的 “搭便車”問(wèn)題。這種“搭便車”問(wèn)題的存在，決定了農(nóng)民對(duì)其負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的監(jiān)督和抵制，往往是嚴(yán)重不足的、低效的。除非這種負(fù)擔(dān)問(wèn)題，在一定范圍內(nèi)激化到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。否則，單個(gè)農(nóng)戶抵制負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的最有力形式，往往就是“以死抗?fàn)帯薄?

此外，農(nóng)民要對(duì)其負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行監(jiān)督，還會(huì)受到信息不對(duì)稱的困擾。有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策法規(guī)，是農(nóng)民監(jiān)督和抵制負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的有力武器。但在當(dāng)前情況下，農(nóng)民與政府之間的信息不對(duì)稱性，往往導(dǎo)致農(nóng)民并不一定很清楚，哪些負(fù)擔(dān)是合理合法的，哪些負(fù)擔(dān)是不合理不合法的。在有些地方，政府部門有意無(wú)意地減少對(duì)有關(guān)減負(fù)政策的宣傳，由此還進(jìn)一步增加了這種信息不對(duì)稱程度。這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，實(shí)際上使農(nóng)民對(duì)其負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的監(jiān)督和抵制更為艱難。

如果從廣義上來(lái)理解政府，那么，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，來(lái)自政府的監(jiān)督和抵制，往往也難以達(dá)到有效的實(shí)施。原因很簡(jiǎn)單，主要有以下兩點(diǎn)：(1)對(duì)于政府有關(guān)部門增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總體狀況，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人往往并不完全知曉。這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，往往導(dǎo)致政府主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其有關(guān)部門增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和抵制。(2)近年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，實(shí)際上是一級(jí)一級(jí)層層加碼加出來(lái)的，從上到下層層搭車搭出來(lái)的。各級(jí)政府部門自行出臺(tái)的收費(fèi)、集資項(xiàng)目和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，各種官辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)行服務(wù)收費(fèi)，才是形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要源頭。在許多地方，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)村組織的搭車收費(fèi)和亂收費(fèi)，對(duì)于增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能起到了推波助瀾的作用。但是，如果沒(méi)有波瀾(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府部門的收費(fèi)、集資和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng))，鄉(xiāng)村組織的“推波助瀾”，也就無(wú)從談起。既然如此，要靠來(lái)自政府的監(jiān)督和抵制，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度方面取得明顯的效果，在總體上就是比較困難的。

全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室從1994年開(kāi)始，進(jìn)行了以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)為主要內(nèi)容的改革試驗(yàn)。這項(xiàng)改革給予我們的一個(gè)重要教訓(xùn)就是，在增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，地方政府和部門的權(quán)利是很難“自我約束”的。最近發(fā)生的兩個(gè)故事，也或多或少地說(shuō)明了，如果主要寄希望于政府部門的自律行為(或政府監(jiān)督其部門)，是難以從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。一個(gè)故事是，四川省某村黨支部書(shū)記，因向農(nóng)民宣傳減負(fù)政策，被判3年勞教；卻因全心全意為農(nóng)民服務(wù)，在出獄時(shí)受到農(nóng)民鳴炮歡迎。另一個(gè)故事，則是一本宣傳中央減負(fù)政策的書(shū)，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的暢銷后，被有關(guān)部門要求“不惜一切代價(jià)收回”。

監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的艱難性，在很大程度上，還源于測(cè)度農(nóng)民收入的困難性。負(fù)擔(dān)重不重，很大程度上，是相對(duì)于收入而言的。同樣的負(fù)擔(dān)額度，如果收入高一些，負(fù)擔(dān)就顯得輕一些；如果收入低一些，負(fù)擔(dān)就顯得重一些。但是，在當(dāng)前以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的格局下，如何準(zhǔn)確測(cè)度農(nóng)民收入，是一個(gè)非常困難的問(wèn)題。龐大的測(cè)度成本，不僅使這種準(zhǔn)確測(cè)度難以實(shí)現(xiàn)，還為農(nóng)民收入“泡沫”的形成，提供了方便條件。