雙邊援助是指兩個(gè)國家或地區(qū)之間通過簽訂發(fā)展援助協(xié)議或經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定，由一國（援助國）以直接提供無償或有償款項(xiàng)、技術(shù)、設(shè)備或物資等方式，幫助另一國（受援國）發(fā)展經(jīng)濟(jì)或渡過暫時(shí)的困難。雙邊援助與多邊援助并行，成為國際發(fā)展援助的主要渠道。

雙邊援助是一種官方發(fā)展援助，與多邊援助一樣來自于各個(gè)主要援助國的政府財(cái)政支出，因而追根溯源，它們都是出自援助國“納稅人”的腰包。與多邊援助不同的是，這部分官方發(fā)展援助由各個(gè)援助方政府直接管理和實(shí)施，并不需要受到世行、聯(lián)合國援助機(jī)構(gòu)或其他多邊援助機(jī)構(gòu)中復(fù)雜的多邊政策制定程序的約束，這也是在冷戰(zhàn)結(jié)束后雙邊援助相對于多邊援助的比例大幅上升的主要原因。也是出于這種原因，雙邊援助更加清楚地表現(xiàn)出了援助活動(dòng)的雙重性。一方面，由于資金來自于國內(nèi)而使用主要在國外，援助國政府的援助活動(dòng)必須得到內(nèi)部的認(rèn)可，保證援助活動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)本國在外的利益。用日本駐華大使國廣道彥的話來說：“……既然官方發(fā)展援助是主要來源于國民的稅收，就必須以得到國民，更具體的是國會(huì)的理解的方法進(jìn)行使用，而違反這個(gè)原則的官方發(fā)展援助使用方法將是不可能被接受的。”這反映在內(nèi)部的工作程序上，就是一整套復(fù)雜的從制定援助策略、批準(zhǔn)預(yù)算到援助項(xiàng)目的具體立項(xiàng)、審批與管理的程序。大量的利益相關(guān)者參與到了援助領(lǐng)域的政策制定過程之中。另一方面，雙邊援助活動(dòng)也必須同時(shí)服務(wù)于受援國的現(xiàn)實(shí)需求，否則，援助項(xiàng)目的實(shí)施不能夠得到保障，也就達(dá)不到對外施加影響的目的。所以，援助帶動(dòng)了提供者和接受者之間復(fù)雜的互動(dòng)。

1．資金的來源及援助預(yù)算的制定與批準(zhǔn)程序

除了歐盟之外，對華雙邊援助的資金主要來自于援助國政府財(cái)政預(yù)算中的官方發(fā)展援助預(yù)算。作為援助國政府財(cái)政預(yù)算的一部分，援助預(yù)算的制定、批準(zhǔn)和資金的撥付與使用，要依照援助國內(nèi)部的相關(guān)程序。各援助國內(nèi)部制度的差異導(dǎo)致了援助預(yù)算制定與批準(zhǔn)程序的差異，但是，一般來說，政府中主管發(fā)展援助事務(wù)的部門、負(fù)責(zé)對外關(guān)系的部門和負(fù)責(zé)編制預(yù)算的部門，以及議會(huì)是不可或缺的角色。原因在于：

第一，發(fā)展援助的資金來自于政府財(cái)政，因而援助也主要是政府行為，尤其是援助預(yù)算和主要決策是在政府體系之內(nèi)完成的；

第二，由于發(fā)展援助是政府行為，援助活動(dòng)要在議會(huì)的監(jiān)督之下進(jìn)行，議會(huì)的監(jiān)督有不同形式，或者是通過預(yù)算控制，或者是通過議會(huì)中的有關(guān)委員會(huì)對發(fā)展援助部門的工作進(jìn)行監(jiān)督；

第三，議會(huì)參與發(fā)展援助的政策決策一方面保證了“納稅人”對政府行為的監(jiān)督，另一個(gè)更為重要的方面是，保證了發(fā)展援助領(lǐng)域政策制定過程的多頭參與，使得援助國內(nèi)部不同部門與團(tuán)體的多重利益能夠在援助活動(dòng)中得到更充分的體現(xiàn)。

2．雙邊援助的宗旨和目標(biāo)

雙邊援助來自于“納稅人”的腰包、又不能用在“納稅人”的身上，繳費(fèi)主體與支付對象的分離導(dǎo)致了各國援助政策的尷尬處境：它雖然是非常有效的政策工具，卻是備受公共輿論抨擊的政策領(lǐng)域，幾乎在任何一個(gè)給援國中，公眾都或多或少地患有“發(fā)展援助厭倦癥”。援助政策的合法性是各給援國內(nèi)部對外援助政治的焦點(diǎn)問題。除了要保證對外援助政策“程序上合法”之外，即保證議會(huì)對援助政策的控制和監(jiān)督，并通過議會(huì)或其他場合的討論以確保多方參與，各援助國還要保證援助政策和援助活動(dòng)符合本國的基本價(jià)值觀念、并能夠有效實(shí)現(xiàn)本國利益。

基于這種原因，主要的雙邊援助方通過制定法律或政策聲明的方式，明確規(guī)定了援助政策的宗旨和目標(biāo)，以證明對外提供的援助與本國(人民)的價(jià)值觀念和利益是一致的。更重要的是，援助活動(dòng)并沒有浪費(fèi)“納稅人的錢”，而是一種非常有效率的政策工具，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)了本國在海外的各種利益。由于不同的援助國之間核心價(jià)值觀念及國家利益的認(rèn)定存在著差異，主要援助國援助政策的宗旨和目標(biāo)也相應(yīng)地存在著差異。但是，對外援助應(yīng)該服務(wù)于本國的基本對外戰(zhàn)略、服務(wù)于創(chuàng)造和維護(hù)利于本國安全與繁榮的外部環(huán)境的目的始終不變。只是不同階段國際關(guān)系主題的變化深刻影響著援助方對自身利益的界定，因而，不同時(shí)期援助國提供援助的宗旨會(huì)有階段性的變化。

3．作為政府行為的雙邊援助

全球化的發(fā)展導(dǎo)致了對援助行為的一些不同理解，比如，援助成為提供“全球公共產(chǎn)品”(global public goods)的一個(gè)渠道和方式。但是，由于雙邊援助直接由援助方提供，援助活動(dòng)由援助方執(zhí)行或監(jiān)督，而不受多邊制度框架的約束，所以，與多邊援助相比，雙邊援助作為一種對外政策工具的特性更加突出。是援助方，而非受援國，制定國別援助戰(zhàn)略，確定優(yōu)先援助的領(lǐng)域和優(yōu)先援助的地區(qū)；同時(shí)，也是援助方主導(dǎo)具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和規(guī)劃；在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，援助方雖然并不事必躬親，但是，卻負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)和評估，以保證項(xiàng)目的進(jìn)程及結(jié)果符合援助方的要求。

由于雙邊援助的資金來源于援助方的公共財(cái)政，并且由援助方直接支配和管理，所以雙邊援助突出體現(xiàn)了跨國的國家干預(yù)。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，援助管理機(jī)構(gòu)生長在援助國政府體系之上；其次，援助是援助方一種重要的對外政策工具，是外交活動(dòng)的重要補(bǔ)充和延續(xù)。

(1)生長在援助方政府體系之中的援助管理機(jī)構(gòu)。

各個(gè)援助方提供援助的主要動(dòng)機(jī)不同，因而所采用的援助工具不同(貸款和贈(zèng)款)，導(dǎo)致了各個(gè)國家負(fù)責(zé)援助事務(wù)的主管部門以及管理方式上的差異。盡管如此，援助的管理體系無一例外地以政府機(jī)構(gòu)為核心，總體援助戰(zhàn)略由政府相關(guān)部門制定，援助活動(dòng)或者由政府部門組織、或者由其執(zhí)行，同時(shí)，政府有關(guān)部門還負(fù)責(zé)監(jiān)督援助活動(dòng)的執(zhí)行、并向公眾宣傳援助政策以及援助活動(dòng)的成果。簡而言之，由于援助活動(dòng)是一種政府行為，所以援助管理體系必然是政府體系的一部分，盡管非政府部門在援助活動(dòng)中扮演了重要的角色，但是，多頭參與是由政府主導(dǎo)的，非政府部門的活動(dòng)必須接受政府主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

(2)作為對外政策工具的雙邊援助。

由于援助是一種政府行為、援助活動(dòng)由政府主導(dǎo)，在援助國(方)的疆域之外開展的援助活動(dòng)非常明顯地是一種對外的政策工具，援助活動(dòng)要服務(wù)于援助方的對外政策目標(biāo)，可能是為了實(shí)現(xiàn)援助國在境外的經(jīng)濟(jì)和政治利益，可能是為了滿足援助國民眾的道德訴求，也可能是為了解決全球性問題。無論是出于何種目的，作為對外政策工具的援助活動(dòng)必然不是“免費(fèi)的午餐”，在這種特殊的國家間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，附加了許多限制性的條件，使得援助成為在受援國中發(fā)揮影響的一種政策杠桿。