社會保障轉(zhuǎn)移支付是指為了解決社會保障財政資金縱向不平衡和橫向不平衡問題，中央政府將本級部分財政收人或者社會保障收入按照規(guī)范、科學(xué)、透明的方法無償讓渡給地方財政(主要是省級單位財政)專門用于支持社會保障事業(yè)建設(shè)，以達(dá)到調(diào)節(jié)地區(qū)間社會保障支出差異、逐步實現(xiàn)地區(qū)間社會保障供給均等化目標(biāo)的財政專項轉(zhuǎn)移支付的措施、制度和事業(yè)的統(tǒng)稱。

關(guān)于社會保障轉(zhuǎn)移支付的基本形式問題，目前學(xué)術(shù)界還未做深入的研究。周順明按照政府間財政轉(zhuǎn)移支付的基本形式的分類思路，將社會保障轉(zhuǎn)移支付分為一般性社會保障轉(zhuǎn)移支付、專項性社會保障轉(zhuǎn)移支付、特殊性社會保障轉(zhuǎn)移支付和政策性社會保障轉(zhuǎn)移支付四種類型。其中，一般性社會保障轉(zhuǎn)移支付是對依靠自有收入和分享收入仍無法滿足社會保障支出需求的地區(qū)提供的轉(zhuǎn)移支付；專項性社會保障轉(zhuǎn)移支付是上級政府給下級政府的附帶條件的社會保障補助；特殊性社會保障轉(zhuǎn)移支付是在遇到特大自然災(zāi)害、嚴(yán)重事故等非常情況下的特殊補助；政策性社會保障轉(zhuǎn)移支付是針對少數(shù)民族地區(qū)的特殊社會保障補助。

對此，筆者保留意見。因為按照學(xué)術(shù)界的主流觀點，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付最基本的分類是分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項性轉(zhuǎn)移支付兩種。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定撥款的使用范圍和要求，地方政府可以按照自己的意愿自主使用撥款，相當(dāng)于為地方政府增加了一筆收入；專項性轉(zhuǎn)移支付是指規(guī)定資金用途、附有條件的轉(zhuǎn)移支付，多數(shù)是針對地方某項工程、某類公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付或者是中央委托事項的撥款，?？顚Ｓ檬窃擃愞D(zhuǎn)移支付的最基本特征。

社會保障轉(zhuǎn)移支付明顯帶有專款專用的性質(zhì)和特征，只能用于發(fā)展地方社會保障事業(yè)，提高社會保障公共服務(wù)水平，不能挪作他用。所以，筆者認(rèn)為社會保障轉(zhuǎn)移支付是一種典型的專項性轉(zhuǎn)移支付。同時，根據(jù)專項性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部的分類方法，我們可以將社會保障轉(zhuǎn)移支付分為非配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付和配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付兩種基本形式。

非配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付是中央政府向地方政府提供一筆固定數(shù)額的補貼，規(guī)定它必須用于發(fā)展社會保障公共服務(wù)事業(yè)，但并不要求地方政府提供配套資金。配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付是指地方政府必須自己籌集一定比例的社會保障款項，才能有資格接受中央政府的社會保障撥款。

配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付又可以進(jìn)一步細(xì)分為封頂配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付和不封頂配套性社會保障轉(zhuǎn)移支付兩種類型。前者指的是中央政府會明確規(guī)定社會保障轉(zhuǎn)移支付的最高數(shù)額，在這個限額以下，中央政府按規(guī)定的比例對地方政府社會保障項目進(jìn)行補助，超過這個限額將不再增加補助。

地區(qū)間的社會保障水平存在差異，似乎是世界各國普遍存在的現(xiàn)象，無法從根本上消除，因為一方面區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異的存在是客觀的，另一方面地方政府在社會保障的補助資格和標(biāo)準(zhǔn)確定上都有一定的自主權(quán)。所以只能緩解這種差異，緩解的最主要措施之一便是中央政府對社會保障水平落后的地方政府進(jìn)行社會保障轉(zhuǎn)移支付。但社會保障轉(zhuǎn)移支付真的如我們所想象的那樣發(fā)揮著縮小地區(qū)問福利差異的作用嗎?這里需要注意的一個問題是，各地的社會保障需求彈性是不一樣的。

一方面，貧困地區(qū)的地方政府只有較低的社會保障需求，或者說貧困地區(qū)的地方政府為社會保障提供資金的意愿是價格無彈性的或者至少是彈性系數(shù)很小的。因為他們的主要任務(wù)是加快本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展地方經(jīng)濟，從而取得更大的“政績”來取悅中央政府。

另一方面，富裕地區(qū)的地方政府則有較高的社會保障需求，或者說他們?yōu)樯鐣Ｕ咸峁?a href="/wiki/%E8%B5%84%E9%87%91" title="資金">資金的意愿的彈性系數(shù)是很大的。因為一方面他們的負(fù)擔(dān)能力很強，另一方面他們可以通過社會保障措施獲得更多的利益。

在這種情況下，便會出現(xiàn)一個戲劇性的結(jié)果：一些貧困地區(qū)的地方政府盡管可以接受中央政府給予的社會保障配套撥款，但他們?yōu)楸镜鼐用裉峁┑?a href="/wiki/%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E4%BF%9D%E9%9A%9C%E6%B0%B4%E5%B9%B3" title="社會保障水平">社會保障水平卻仍然相當(dāng)?shù)?。具體分析如圖：

在上圖中，橫軸代表地方政府供應(yīng)的社會保障產(chǎn)品數(shù)量，縱軸代表地方政府負(fù)擔(dān)的社會保障成本份額(單位：％)，D_A代表A地(貧困地區(qū))的社會保障需求曲線，D_B代表B地(富裕地區(qū))的社會保障需求曲線。按照前文的分析，B地的社會保障需求彈性大于A地的社會保障需求彈性，那么曲線D_B的斜率會明顯小于曲線D_A的斜率。在這種情況下，若中央政府加大對A地的社會保障轉(zhuǎn)移支付力度，那么A地地方政府負(fù)擔(dān)的社會保障成本份額就會從C₁(假如是50％)下降到C₂(假如是30％)，相應(yīng)地，社會保障產(chǎn)品的供應(yīng)量會由OA₁增加到OA₂，增量為A₁A₂。同樣，若中央政府加大對B地的社會保障轉(zhuǎn)移支付力度，那么B地地方政府負(fù)擔(dān)的社會保障成本份額也會從C₁，下降到C₂，相應(yīng)地，社會保障產(chǎn)品的供應(yīng)量會從OB₁增加到OB₂，增量為B₁B₂。顯然，B₁B₂要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于A₁A₂，這說明中央政府增加同樣份額的社會保障轉(zhuǎn)移支付，貧困地區(qū)社會保障水平的提高幅度遠(yuǎn)不及富裕地區(qū)來得快。

西方理論研究的成果也表明，上面的分析是非常符合實際的。羅伯特·莫非特(Robert Moffitt)于1984年估計，美國撫養(yǎng)兒童家庭的補助的州人均受益相對于聯(lián)邦補貼份額(補貼率)的彈性系數(shù)大約是0．15。換言之，補貼率每上升10％，每個人的受益僅僅增加1．5％。例如，如果聯(lián)邦對某州1美元福利支出的負(fù)擔(dān)額由0．7美元增加到0．8美元，則補貼率大約上升14％(10／70)；如果彈性系數(shù)是0．15，那么人均支出則增加大約2％(0．15×14％)，如果最初的月人均福利為100美元，現(xiàn)在便是102美元?？梢?，即使聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)一個州80％的福利成本，人均受益也只是產(chǎn)生微小的變化。

這個問題說明，如果各地方政府提供社會保障的愿望存在差異，那么，即使中央政府增加撥款也不能有效地解決各地社會保障服務(wù)均等化問題。針對這個問題，費雪提出了實現(xiàn)福利均等化的兩條途徑：“一是像食物券和收入保障補助計劃那樣，由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對福利計劃制定統(tǒng)一的補助資格和補助水平；二是通過立法授權(quán)使聯(lián)邦政府對州提供更多的統(tǒng)一的公共福利。”可見，中央政府對地方政府的社會保障轉(zhuǎn)移支付絕對不是僅僅撥款給地方政府那么簡單，而是伴隨著一系列的規(guī)劃、授權(quán)和監(jiān)管等問題。

社會保障轉(zhuǎn)移支付的運行管理是指中央和地方財政部門按照核算的社會保障轉(zhuǎn)移支付金額下?lián)芑蚱叫修D(zhuǎn)移社會保障資金的過程。許多發(fā)達(dá)國家之所以能夠以公式化的形式確定社會保障轉(zhuǎn)移支付制度，以非人格化制度應(yīng)對主觀因素可能帶來的負(fù)面影響，是因為它們基本上都建立了專門機構(gòu)來調(diào)整政府間的財政關(guān)系。一般來說，國際上政府間轉(zhuǎn)移支付的制度化管理有中央／國家政府機構(gòu)、國家立法機構(gòu)、政府問關(guān)系委員會和獨立機構(gòu)(撥款委員會)四種模式。其中，中央／國家政府機構(gòu)管理模式由中央和國家機構(gòu)直接負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付政策的制定和實施；國家立法機構(gòu)管理模式的典型代表是巴西(由巴西國會上院作為轉(zhuǎn)移支付具體公式制定和監(jiān)控的主要決策負(fù)責(zé)機構(gòu))；政府間關(guān)系委員會模式提供一個制度化的、限制性的政治談判場所，憲法和法律體系通常會對這種談判做出限制；獨立機構(gòu)(撥款委員會)模式大多是由中央政府設(shè)立，用來向執(zhí)行或者立法機構(gòu)報告一個永久的或周期性的轉(zhuǎn)移支付基本方案。

中國目前的社會保障轉(zhuǎn)移支付由財政、民政等多個部門管理，過于分散，掌握和分配轉(zhuǎn)移支付撥款的單位有財政部的一些專業(yè)司局，也有其他中央部委，這就不可避免地出現(xiàn)資金使用分散、浪費和低效率等問題。為了更好地增加中央社會保障轉(zhuǎn)移支付的透明度，更好地發(fā)揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方政府之間的社會保障財政關(guān)系和分配關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，中國有必要成立一個專門的、具有權(quán)威性的政府間轉(zhuǎn)移支付理事會，專門負(fù)責(zé)政府間的轉(zhuǎn)移支付包括社會保障轉(zhuǎn)移支付事務(wù)。為了確保其權(quán)威性和公正性，理事會的成員應(yīng)包括中央政府和地方政府的官員，并且吸收一流的財政學(xué)家、社會保障專家、社會學(xué)家等相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加，理事會的工作應(yīng)該得到財政部和社會保障部等部門的通力合作和支持。

具體到社會保障轉(zhuǎn)移支付，該理事會的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)研究、分析和制定社會保障轉(zhuǎn)移支付政策和制度，起草相關(guān)的法律法規(guī)草案；負(fù)責(zé)社會保障轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計、修訂、解釋和咨詢工作；搜集、處理社會保障轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策信息和數(shù)據(jù)材料，規(guī)劃和建立實施規(guī)范化的社會保障轉(zhuǎn)移支付所需的信息系統(tǒng)；確定社會保障轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模，就每個年度的轉(zhuǎn)移支付資金分配方案提出建議；協(xié)調(diào)各方在社會保障轉(zhuǎn)移支付中可能產(chǎn)生的利益和意見沖突；對社會保障轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和評估，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)對地方政府的社會保障支出行為和收入努力程度進(jìn)行必要的監(jiān)督，不斷提高社會保障轉(zhuǎn)移支付資金的運用效果；每年單獨向全國人大提供一份關(guān)于政府間社會保障轉(zhuǎn)移支付的報告，對過去若干年度的社會保障轉(zhuǎn)移支付情況做出可靠的評估，同時對下一年度(或3—5年)的社會保障轉(zhuǎn)移支付情況做出預(yù)算和規(guī)劃。