稅收政策是政府根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求而確定的指導制定稅收法令制度和開展稅收工作的基本方針和基本準則。稅收政策是和預算政策一起發(fā)展的。稅收政策的核心問題是稅收負擔問題。

稅收政策是指國家為了實現(xiàn)一定歷史時期任務，選擇確立的稅收分配活動的指導思想和原則，它是經(jīng)濟政策的重要組成部分。

稅收政策與稅收原則既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者都是指導稅收分配活動的準則，但稅收原則是指導稅收行為的思想觀念性的準則，具有指導意義，且較寬泛；稅收政策是稅收行為的指導準則，更具有實踐性、可操作性，必須執(zhí)行。此外，稅收原則具有普遍性，稅收政策具有時間性。

稅收政策是在一定的經(jīng)濟理論和稅收理論的指導下，根據(jù)國家一定時期的政治經(jīng)濟形勢要求制定的。稅收政策有稅收總政策和稅收具體政策之分：

稅收總政策是根據(jù)國家在一定歷史時期稅收所發(fā)生的基本矛盾所確定的，是用以解決這些基本矛盾的指導原則，亦稱“稅制建立原則”；

稅收具體政策是在稅收總政策指導下，用以解決稅收工作中比較具體的矛盾的指導原則。

稅收總政策在一定歷史時期內具有相對穩(wěn)定性，稅收的具體政策則要隨經(jīng)濟形勢和政治形勢的變化而變化。稅收總政策是建立各項稅收制度的指針，而稅收具體政策在每項稅收制度中的表現(xiàn)就不盡相同。稅收總政策是指國家的稅收政策，具體稅收政策是指某一稅種的政策。稅收總政策及其指導下的具體政策，對于稅制的總體布局和稅種結構的建立，以及各種稅的稅率、稅目、減免、課征環(huán)節(jié)等稅制要素的確定都十分重要。稅收總政策和稅收具體政策不明確或不正確，就會使稅制的建立和改革發(fā)生偏差和失誤，對經(jīng)濟產(chǎn)生不良影響。

稅收對經(jīng)濟的影響是廣泛的。首先，稅收收入是財政收入的重要來源，只有取得財政收入，才能給經(jīng)濟發(fā)展提供必要的公共商品，建立正常的生產(chǎn)關系，為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。其次，稅收對社會生產(chǎn)、分配、交換和消費直接產(chǎn)生影響。理想的稅收政策應該是既能滿足國家的財政收入需要，又不對社會經(jīng)濟產(chǎn)生不良影響。制定正確的稅收政策，必須考慮如下因素：

1、稅收政策的制定，既要保證財政收入，又要有利于促進經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟是基礎，只有經(jīng)濟發(fā)展了，才可能有穩(wěn)定充足的財源。制定稅收政策的出發(fā)點應當有利于生產(chǎn)的發(fā)展，促進經(jīng)濟的繁榮。在生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟繁榮的條件下，從實際出發(fā)，考慮到國家整體財力的可能，以及納稅人的納稅能力和心理承受能力，確定一個適度合理的總體稅收負擔水平。既保證財政上的需要，又有利于經(jīng)濟的發(fā)展。既不能一味地強調“保稅”而不顧經(jīng)濟的發(fā)展和人民的生活水平的提高，也不能只追求一時的“經(jīng)濟發(fā)展”，而不注重社會公共事業(yè)的建設和經(jīng)濟的長遠發(fā)展。

2、稅收政策要有利于建立社會主義市場經(jīng)濟體制。稅收政策的制定，要有利于平等競爭環(huán)境的形成，就要堅持公平稅負的原則；結合財政政策的實施，要有利于對經(jīng)濟宏觀總量的調節(jié)；要有利于多種經(jīng)濟成分和多種經(jīng)營方式的公平競爭和發(fā)展；還要有利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化。

3、稅收政策的制定，要在政企分開的基礎上，有利于企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。做到產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累和自我發(fā)展，形成真正的獨立的經(jīng)濟實體，以便進入市場，在競爭中求生存和發(fā)展。

4、有利于調動中央和地方兩個積極性，加強中央的宏觀調控能力。要理順中央與地方的分配關系，通過稅收政策的制定，逐步提高稅收收入占國民生產(chǎn)總值的比重，合理確定中央財政收入與地方財政收入的分配比例，以便調動中央與地方兩個積極性，增強中央財政的宏觀調控能力。

5、稅收政策的制定要與其他經(jīng)濟政策協(xié)調配合。稅收政策是整個國家經(jīng)濟政策的一個重要組成部分，但不是全部。稅收政策的制定必須與其他經(jīng)濟政策相配套、相接，才能更好發(fā)揮其應有的功能。特別是在新舊體制轉換的過程中，情況復雜、政出多門，更應該注意稅收政策的制定和出臺，要有步驟、有計劃地選擇，不可盲目行事。

6、稅收政策的制定，還必須考慮國際經(jīng)濟形勢和國外稅收政策的發(fā)展趨勢。由于對外開放政策是我國的一項基本國策，稅收政策作為一項重要的經(jīng)濟政策，必須根據(jù)國際政治、經(jīng)濟形勢的變化，配合我國改革開放的需要，結合國際是稅收政策調整的趨勢，對我國的稅收政策進行及時的修正，以有利于促進對外開放，有利于我國經(jīng)濟的發(fā)展。

稅收政策對經(jīng)濟的影響較廣泛，合理的稅收政策能夠對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生積極的影響。稅收政策的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度，如同其他經(jīng)濟政策的實現(xiàn)一樣，要受到一定客觀經(jīng)濟條件的制約，這就是不同的經(jīng)濟條件，要求選擇不同的稅收政策。如何選擇我國的總體稅收政策，即我國稅收政策是實行中性的稅收政策還是非中性政策。在理論界和實際部門中爭議都較大。

所謂稅收中性，就是國家征稅使社會付出的代價應以征稅數(shù)額為限，不會造成其他影響。從宏觀上講，征稅后僅僅是從全社會總產(chǎn)品中扣除了一部分，而不會影響市場經(jīng)濟體制本身的運行；從納稅人來講，納稅人僅僅負擔所征收的稅額，而不會有額外的負擔。

一般而言，稅收對經(jīng)濟體系的影響是兩方面的。一是產(chǎn)生額外收益，即征稅后，對經(jīng)濟的影響除了使社會承擔稅收負擔外，還可以促進經(jīng)濟的發(fā)展。如政府對污染環(huán)境的工廠課以重稅，除了課稅額本身外，還可以使這些工廠減少生產(chǎn)或停止生產(chǎn)，社會用于治理污染的費用會因此減少，同時環(huán)境本身也會得到改善，全社會的整體利益增加，產(chǎn)生了除稅收額以外的收益。二是產(chǎn)生額外損失，即課稅后，經(jīng)濟體系除負擔稅收額外，還要承受其他負擔。例如，若對污染企業(yè)課以輕稅，對其他企業(yè)課以重稅，就會使環(huán)境污染加重，社會治理污染的費用增加，社會整體利益受到損害，課稅便會產(chǎn)生額外損失。

稅收中性強調稅收對經(jīng)濟不發(fā)生額外的影響，經(jīng)濟體系僅僅承受稅收負擔，不再給納稅人和社會造成其他額外損失或額外收益。其實質是，國家征稅不應對市場機制產(chǎn)生影響，課稅時，市場機制仍然是影響資源配置和納稅人決策的主要力量，稅收不應成為影響資源配置和納稅人經(jīng)濟決策的主要因素。

稅收中性最早提出，是針對間接稅而言的。政府若對某些商品課征間接稅，這些商品價格會上漲，消費者會因此而減少對漲價商品的消費，會多消費其他商品，從而會承受稅收之外的負擔。因而最早提出“稅收中性”的英國新古典學派代表人物馬歇爾認為，政府應增加直接稅，減少消費稅，從而使稅收保持“中性”。

稅收中性是西方市場經(jīng)濟處于自由競爭時期的產(chǎn)物，其根本點是要政府不干預經(jīng)濟，由“看不見的手”即市場去調節(jié)。

實際上，稅收中性只是一種理論上的設想，在現(xiàn)實中是根本不可能的。由于稅收涉及面廣，滲透各方，個人或企業(yè)總要考慮各種稅收的作用，稅收對經(jīng)濟的影響不可能僅限于征稅額本身而保持“中性”，必然會存在稅收額之外的收益和損失。即使是課征直接稅，也有干擾市場運行的作用?！岸愂罩行浴敝皇且粋€相對概念，通常用來表示政府利用稅收干預經(jīng)濟的程度。 　 從西方國家的發(fā)展情況來看，在資本主義剛開始發(fā)展時，一般強調稅收對經(jīng)濟的調節(jié)作用。在進入自由競爭階段后，才主張政府少干預經(jīng)濟，實行稅收中性。二戰(zhàn)以后，西方經(jīng)濟學界曾認為，在市場“失靈”的情況下，稅收不能再保持”中性”，甚至認為稅收作為政府的重要調節(jié)手段，與其他宏觀政策一起，可以彌補市場的缺陷。20世紀70年代以來，所謂”政府失靈”的理論流行，提倡稅收應保持中性的觀點又盛行起來?？梢姡愂罩行耘c否，與政府如何運用各種經(jīng)濟調節(jié)手段調節(jié)經(jīng)濟運行有關。

我國自1978年改革開放以來，對稅收調節(jié)經(jīng)濟的作用也有許多認識。改革開放初期，我國的稅制處于恢復、完善和改革階段，針對”稅收無用論”進行了撥亂反正。但是由于處于經(jīng)濟轉軌時期，稅收的作用被過于強化，稅收似乎是無所不能，稅收負擔的調節(jié)任務過多，這在當時是有一定社會經(jīng)濟背景的。

黨的十四大確立我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制目標后，有人認為，既然要搞市場經(jīng)濟，就應讓市場規(guī)律去發(fā)揮作用，政府管得越少越好。但也有人認為，正因為處于轉軌時期，更應加強政府的宏觀調控，不能實行中性稅收。實際上，我國目前的突出問題是市場體制尚未完全建立，適當強調稅收中性，與其他政策相配合，有利于為納稅人創(chuàng)造公平競爭的客觀環(huán)境

中國稅收政策的形成和發(fā)展與中國的社會經(jīng)濟建設緊密聯(lián)系在一起。不同時期的稅收政策有鮮明的時代特點。

(一)建國初期和國民經(jīng)濟恢復時期的稅收政策

1949年3月，中共七屆二中全會決定，把黨的工作中心從鄉(xiāng)村轉到城市，以生產(chǎn)建設為中心任務。稅收工作重點也開始由農村向城市轉移。同年，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中規(guī)定，“國家的稅收政策，應以保障革命戰(zhàn)爭的供給，照顧生產(chǎn)的恢復和發(fā)展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔?！边@就是建國初期的稅收總政策。在這一總稅收政策指導下，又根據(jù)全國稅收制度不統(tǒng)一的突出問題，提出了統(tǒng)一稅政，平衡財政收支的稅收政策。

1949年新中國成立時，財政比較困難。中央人民政府為了迅速恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，當時的最突出的問題是，全國稅收制度不統(tǒng)一，老解放區(qū)仍實行各根據(jù)地制定的稅收制度，新解放區(qū)除廢除國民政府的一些不合理稅收以外，一般沿用舊稅法征稅。致使全國各地的稅收制度不一，稅收負擔不平衡，對生產(chǎn)的發(fā)展和保證財政收入不利。中央人民政府有針對性地制定了統(tǒng)一稅政、平衡財政收支的總的稅收政策。

這一總稅收政策的具體體現(xiàn)是1950年1月中央人民政府政務院發(fā)布的《關于統(tǒng)一全國稅政的決定》的通令、《全國稅政實施要則》和《全國各級稅務機關暫行組織規(guī)程》等文件。明確規(guī)定了新中國的稅收政策、稅收制度、管理體制、組織機構等一系列重大原則，建立了新中國第一個統(tǒng)一稅收制度。對于全國財政經(jīng)濟的好轉和國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，創(chuàng)造了良好的條件。

《全國稅政實施要則》和1950年9月中央人民政府政務院公布的《新解放區(qū)農業(yè)稅暫行條例》，確立了新中國的稅制。新稅制總的政策是統(tǒng)一稅政、平衡財政收支。同時制定了“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內外交流”等具體政策，這一政策是通過“多種稅、多次征”的復稅制來體現(xiàn)的。多種稅是指同一商品流轉額同時征收幾種稅，多次征是有的稅種要在商品流通過程中多次征收。如在商品出廠時，要征收貨物稅、營業(yè)稅、印花稅，再經(jīng)過批發(fā)和零售時，還要在每個環(huán)節(jié)征收營業(yè)稅和印花稅。采用這種稅收制度，是因當時多種經(jīng)濟成分同時并存，特別是資本主義工商業(yè)的經(jīng)濟活動方式多種多樣的情況所決定。“多種稅、多次征”的稅收制度，不僅使國家從生產(chǎn)、流通各個環(huán)節(jié)取得財政收入，也從多方面對資本主義工商業(yè)的經(jīng)營活動進行了監(jiān)督，防止偷漏稅款。實踐證明新稅制對保證國家財政收入，穩(wěn)定物價，平衡城鄉(xiāng)稅負，恢復國民經(jīng)濟和對資本主義工商業(yè)的改造起了重要作用。

(二)保證稅收、簡化稅制，公私區(qū)別對待，繁簡不同的稅收政策

1952年底，我國勝利地完成了恢復國民經(jīng)濟的任務。國營經(jīng)濟和合作經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的比重提高了，商品流轉和經(jīng)營方式也發(fā)生了變化，商品流轉環(huán)節(jié)大大減少，出現(xiàn)了“經(jīng)濟日益繁榮，稅收相對下降”的現(xiàn)象。同時，認為“多種稅、多次征”的復雜稅制不利于國家的計劃管理和國營企業(yè)經(jīng)濟核算。因此，提出了 “保證稅收，簡化稅制”的原則，稅收政策開始配合對資本主義工商業(yè)的社會主義改造。

一是貫徹“利用、限制、改造”的原則，實行“公私區(qū)別對待，繁簡不同”的政策。利用資本主義工商業(yè)有利于國計民生的積極作用，逐步實行社會主義改造。如對國營商業(yè)批發(fā)工業(yè)品和在本系統(tǒng)內調撥農產(chǎn)品不征稅，而對私營批發(fā)商業(yè)一律征稅；對私營工商業(yè)征收所得稅，限制資本，而對國營工商業(yè)則不征所得稅；對私營企業(yè)加強管理等措施。這對私營企業(yè)的改造和發(fā)展國營經(jīng)濟和集體經(jīng)濟都有重要作用。

二是通過稅收分配，節(jié)制資本。在征收工商企業(yè)所得稅時，對資本主義工商業(yè)的利潤采取了“四馬分肥”的分配辦法。即把私營企業(yè)所獲得的利潤按照國家企業(yè)所得稅、企業(yè)公積金、職工福利獎金、資方股息紅利等四個方面進行分配。實際上是對資本家進行贖買政策的一種形式。

三是按改造程度實行“區(qū)別對待”。稅收對接受改造的私營工廠和未納入改造的私營工廠，實行區(qū)別對待的政策。對公私合營企業(yè)在稅法上放寬，并按照國家對他們的控制制度，采取相應的稅收措施，在稅收管理上，也按照企業(yè)不同的改造程度，采取不同的管理措施，鼓勵向高級改造形式發(fā)展。

四是農村工商稅實行“輕稅”政策，促進對農業(yè)、手工業(yè)的合作化。限制農村中的資本主義發(fā)展傾向，對手工業(yè)合作社采取了稅收扶持措施。

(三)簡化稅制的稅收政策

1956 年對生產(chǎn)資料私有制進行社會主義改造后，認為原來適應對私營經(jīng)濟利用、限制、改造的“多種稅、多次征”的復稅制，已不適應基本單一的社會主義公有制經(jīng)濟。因此，提出了“基本上在原稅負基礎上簡化稅制”的稅收政策，并在1958年對原工商稅制作了重大改革。主要內容是：合并稅種、簡化納稅環(huán)節(jié)、調整稅負。

1973年，由于“左”的指導思想，不論商品經(jīng)濟和價值規(guī)律的作用，把國營企業(yè)作為行政機關的附屬機構，把稅收看作是組織財政收入的一種手段，主張“稅利合一”。對稅制又進行了較大的改革。

(四)合理調節(jié)各方面經(jīng)濟利益

正確處理國家、企業(yè)、個人之間的分配關系，中央與地方的分配關系，充分發(fā)揮稅收作用，促進國民經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。黨的十一屆三中全會以后，我國社會主義事業(yè)開始進入了一個新的發(fā)展時期。為了適應經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟改革的需要，我國稅收制度也逐步進行了全面、深入的改革，調整了國家與企業(yè)的分配關系，使稅收的財政職能和經(jīng)濟調節(jié)職能都大為增強。

從1979年起，對當時實行的稅種進行必要的改革，并適當恢復一些稅種，開征了一些新的稅種。建立了涉外稅制，建立、健全了內資企業(yè)所得稅制，通過兩步利改稅，突破了幾十年統(tǒng)收統(tǒng)支體制的格局和對國營企業(yè)不能征收所得稅的禁區(qū)，使國家和企業(yè)的利益分配關系用法律形式確定下來，并且擴大了企業(yè)的自主權，為我國城市經(jīng)濟體制改革的全面展開創(chuàng)造了條件。國家對各種經(jīng)濟性質的企業(yè)都建立了征收所得稅的制度。與第二步利改稅同時，國務院于1984年9月發(fā)布了產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅等四個條例(草案)，將原工商稅一分為四，使不同稅種在不同經(jīng)濟領域里分別發(fā)揮特定的調節(jié)作用。國務院還發(fā)布了資源稅條例(草案)，對資源的級差收益進行調節(jié)。并開征了城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和車船使用稅等。

我國的流轉稅體系的建立和工商稅制的全面改革，又一次改變了我國稅制、再次實現(xiàn)了從較為單一的稅制向復合稅制的轉變，使我國稅制建設開始步入新的軌道。從1984年到1994年1月1日止，我國對工商稅制進行了不斷的完善，還陸續(xù)開征了其他一些稅種，廢止了一些稅種。

黨的十一屆三中全會以后，我國稅收制度經(jīng)過一系列改革，形成了一個以流轉稅和所得稅為主體稅種，其他各稅相互配合的復合稅制。從整體上看基本上適應了經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要。