審計執(zhí)法是指審計機關(guān)及其審計工作人員根據(jù)國家法律法規(guī)，依法對被審計單位財政收支、財務(wù)收支以及其它有關(guān)經(jīng)濟活動進行監(jiān)督檢查的過程。

它滲透于審計監(jiān)督工作各個方面，貫穿在執(zhí)法控制過程各個環(huán)節(jié)，是審計發(fā)揮較高層次經(jīng)濟監(jiān)督職能作用的具體體現(xiàn)。加強審計執(zhí)法，目的是為了提高審計質(zhì)量，強化審計監(jiān)督職能，嚴肅財經(jīng)紀律，保證新時期黨的路線、方針、政策的貫徹落實，維護國家財政經(jīng)濟正常秩序。

(一)對審計工作認識上的偏差性，使人們對審計執(zhí)法地位產(chǎn)生了偏見

1、市場經(jīng)濟的建立和多種經(jīng)濟成份的迅速發(fā)展，使審計范圍相對減少，其職能也在弱化。這種偏見的產(chǎn)生，使人們對審計工作發(fā)展前景產(chǎn)生動搖。

2、深化改革，擴大開放，財經(jīng)違規(guī)違紀問題難以避免，強化審計監(jiān)督將影響改革開放。這種偏見存在，使人們對審計的地位產(chǎn)生動搖。

3、一些同志認為抓經(jīng)濟發(fā)展是硬道理，審計監(jiān)督更多地應(yīng)體現(xiàn)在服務(wù)上，這種“一手硬，一手軟”的現(xiàn)象實質(zhì)上沒認識到審計特有的監(jiān)督屬性，從而導(dǎo)致不恰當(dāng)?shù)靥幚韮烧哧P(guān)系，以服務(wù)代替監(jiān)督，或提倡以服務(wù)為主，沒有處理好監(jiān)督與服務(wù)的辯證關(guān)系，弱化了審計監(jiān)督職能。

(二)市場經(jīng)濟的復(fù)雜性，帶來財務(wù)違紀的多樣性、復(fù)雜性，使現(xiàn)有審計手段難以搞深搞透。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟多元化的發(fā)展，財務(wù)違紀現(xiàn)象也呈現(xiàn)多樣化趨勢，違紀手法多樣，且隱弊，給審計查證帶來極大的困難，而手法的多樣化給審計處理也帶來難以準確定性處理的情況。

(三)各執(zhí)法體系的不完整性，使審計處理難以實施，缺乏力度。

首先表現(xiàn)在各執(zhí)法主體之間工作范圍的不確定性，使監(jiān)督主體之間處于無法溝通的局面。條塊權(quán)限劃分上的重疊與授權(quán)監(jiān)督行為的不規(guī)范，造成監(jiān)督體系內(nèi)紊亂。使各監(jiān)督主體之間職責(zé)交叉，范圍不確定帶來互相扯皮，制肘，從而也給審計監(jiān)督帶來影響。

其次是受地方保護主義狹隘性影響，使代表國家審計的機關(guān)在審計執(zhí)法中處于進退兩難的境地。主要是在審計體制管理是采用條塊管理相結(jié)合的管理模式，常常處于讓政府滿意則往往不能維護財經(jīng)法規(guī)和國家利益；如站在維護國家利益立場上，地方政府則認為損害了地方利益，使審計處理無法實施或處理不力，失之過寬。

其三，是審計機關(guān)管轄范圍劃分的不科學(xué)性，在一定程度上影響了基層審計機關(guān)的積極性。我國現(xiàn)行的是以財政管理體制劃分審計管轄的辦法，有一定的理論依據(jù)，但存在的實際問題是在基層一些不屬于其范圍和管轄單位長期得不到審計，有權(quán)審計的審計機關(guān)又排不上計劃，從而使在縣級一些垂直領(lǐng)導(dǎo)單位自審計機關(guān)成立以來尚未接受過審計，或很少接受國家審計，形成審計的盲區(qū)。如郵電、電信、電力等國有企業(yè)和個別行政事業(yè)單位。即上級授權(quán)也只能下授一級，而多年不遇。形成審計盲區(qū)。

其四是審計執(zhí)法處理依據(jù)的不統(tǒng)一性，造成對違紀問題處理標準不一，收縮性大，影響審計執(zhí)法質(zhì)量。目前審計處理主要以1987年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》為主，還有各相關(guān)部門制定的行政法規(guī)。而實際上國務(wù)院暫行規(guī)定已實施十余年也需亟待充實修改完善。而其他部門法規(guī)，只是一種部門內(nèi)部管理規(guī)章，其他相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)之間也有互相矛盾之處，難以操作。其中一些條款也明顯帶有部門保護主義的色彩，不應(yīng)作為國家審計機關(guān)對違紀問題處理的依據(jù)。這種用被審單位系統(tǒng)制定并負責(zé)解釋的行政法規(guī)去審計處理被審單位問題的現(xiàn)象，有著重大的缺陷——保護了部門或局部利益，損害了國家利益。

其五是審計機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢查機制不健全，以及監(jiān)督檢查的片面性，也是造成執(zhí)法不嚴的一個重要原因。從目前情況看，從上到下審計機關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督檢查上沒有專門機構(gòu)和辦法，大多是上下級對口業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，帶有局限性。而有些檢查也是臨時性的。更重要的是在對基層檢查中由于政府原因造成的執(zhí)法不嚴或違規(guī)的問題沒有強有力的監(jiān)督措施，最后造成業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)以上級審計機關(guān)為主的規(guī)定無法實現(xiàn)。原本代表國家利益的審計機關(guān)，實際上成了地方政府內(nèi)設(shè)審計部門。

(四)審計執(zhí)法環(huán)境的不完善性，造成審計建議決定落實難。

一是表現(xiàn)在審計立法與其他立法之間的不銜接，使一些違規(guī)違紀問題無法處理。特別在審計處理上依據(jù)審計法實施條例的規(guī)定，沒有強制性扣款措施，使處理沒有手段。當(dāng)然可以通過向法院起訟辦法予以解決，但在實際上是每個審計機關(guān)都不想這么做的。而且法院極有可能出現(xiàn)把沒有通過行政復(fù)議程序的審計糾紛通過法律裁決的局面，這些在法律的適用上都是一些值得研究的問題。

二是長期多計劃經(jīng)濟思想觀念的影響和我國幾千年封建殘余思想的影響，“人治”色彩濃于“法治”的現(xiàn)象在短期內(nèi)難以消除，也造成執(zhí)法環(huán)境不好，審計人員辛辛苦苦查幾個月，行政領(lǐng)導(dǎo)一句話不予處理的現(xiàn)象將繼續(xù)存在。

三是審計機關(guān)人事管理制度上的不科學(xué)，使雙重管理難以落實。按照《審計法》及《審計法實施條例》規(guī)定，“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，“地方各級審計機關(guān)正副職負責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計的意見”。同時規(guī)定了審計機關(guān)負責(zé)人在任職期間不得隨意撤換的幾種情況。而事實上，對審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任命上，上一級審計機關(guān)無法主動參與，只能被動點頭，沒有自主權(quán)，只有建議權(quán)，有的在更換領(lǐng)導(dǎo)人時不征求上一級意見情況也是有的。這樣一來，也大大削弱了上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。

四是各級審計機關(guān)的經(jīng)費無保障，嚴重影響審計執(zhí)法，審計質(zhì)量和廉政建設(shè)。目前財政供給體制也只能是各級審計機關(guān)自己顧自己，管不了下面?？h級財政困難，“兩個確保”是重點，即是預(yù)算一點經(jīng)費也是杯水車薪，只能保證通訊費用。而且近年來署定、省定審計項目上級只授權(quán)審計，不考慮經(jīng)費的問題，而且所有罰沒收入按財政管理體制上繳，使基層審計機關(guān)有苦難言。所以經(jīng)費緊張的狀況目前也成為困擾工作的重大問題。

五是審計理論研究滯后。在一定程度上影響了審計事業(yè)的發(fā)展。我國審計歷史悠久，特別是審計機關(guān)建立以來在審計理論研究上有突破性進展。但面對目前形勢，審計理論研究滯后的問題仍十分突出。在這一領(lǐng)域里還存在著許多空白。正因為如此，一些可能可解決的問題未給解決或沒有解決好。

自由裁量權(quán)的濫用具有一定的隱蔽性，具體可以概括為四種情況：

1，違反比例性、適度性和必要性原則。表現(xiàn)在審計機關(guān)實施對行政相對人的處罰遠遠小于其違法獲利，失之過寬，或處罰種類和幅度違反了“過罰相當(dāng)”的原則，失之過嚴。而失之過寬的現(xiàn)象尤為突出。

2，不正確的目的。是指審計機關(guān)在行使處理處罰權(quán)時，所使用的手段違背了依法授權(quán)的目的。如出于地方保護主義，對擠占中央收入或不利于地方形象的問題隱瞞不報。

3，不相關(guān)因素。審計機關(guān)作出的審計決定，如果是出于個人好惡、謀取小團體或個人私利，考慮當(dāng)事人的“背景”、“關(guān)系”和照顧情面等不應(yīng)考慮的因素，或者是應(yīng)當(dāng)考慮而沒有考慮相關(guān)因素做出的，則是違法或有瑕疵的行為。

4，權(quán)力的擴大。表現(xiàn)為把自由裁量權(quán)運用到行政羈束行為領(lǐng)域(指行政主體在法律規(guī)范明確而詳盡規(guī)定的條件下，嚴格依照法律規(guī)范而作出的行政行為)。如審計處理是糾正措施，基本不存在裁量幅度的問題，應(yīng)該退還的被侵占的國有資產(chǎn)就必須上交和退還。否則，就是明顯的違法裁量。

濫用行政自由裁量權(quán)，違背了法律授權(quán)的目的和意愿，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，或引起被審計單位的對立情緒，或助長僥幸心理和攀比心理，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定性差。同時，由于審計機關(guān)及審計人員在行使自由裁量權(quán)時或多或少地帶有一定的主觀性，法律法規(guī)對自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定得越寬，個別人員越覺得自己手中的權(quán)力“寶貴”， 助長特權(quán)思想，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權(quán)”當(dāng)“私權(quán)”行使，執(zhí)法偏離公正、公平、公開的軌道，影響審計機關(guān)的威信。

對審計自由裁量權(quán)的控制

任何權(quán)力都必須受到制約，這是現(xiàn)代法治國家的本質(zhì)要求。既然審計機關(guān)擁有自由裁量權(quán)，而這種權(quán)力又不可避免地存在被濫用的危險，那就必須加以控制和監(jiān)督，以防止不公正地任意裁量。

首先，要樹立對自由裁量權(quán)的正確認識。

當(dāng)前，對自由裁量權(quán)的研究還近于空白，對其危害性認識不足，不認為自由裁量會產(chǎn)生違法的問題。即使在司法和行政法學(xué)界，也普遍存在這樣一種觀點：行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為，不產(chǎn)生是否違法的問題，只有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。這實質(zhì)上關(guān)系到衡量行政執(zhí)法行為的標準問題。自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)授予行政機關(guān)的一種權(quán)力，無法律即無行政。因此，行使自由裁量權(quán)的行為必定是行政執(zhí)法行為。衡量某項行政執(zhí)法行為的標準，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學(xué)中的二分法的。如果評價某項行政執(zhí)法行為拋開是否合法不談，只講是否適當(dāng)，必然增加了執(zhí)法活動的主觀隨意性、甚至導(dǎo)致以適當(dāng)為由，為目的違法辯護，從而喪失執(zhí)法的公正尺度，以致行政法律、法規(guī)的權(quán)威性受到動搖，更重要的是社會公眾對審計工作喪失信心。審計機關(guān)自身理性認識的提高是控制自由裁量權(quán)的必要組成部分。

其次，要明確自由裁量權(quán)的行使原則。

合法性原則是其存在的根本，合理性是延伸。在此基礎(chǔ)上，還要明確的原則是：

(一)正當(dāng)原則，即審計機關(guān)的行為符合立法原意，根據(jù)復(fù)雜多變的具體情況、具體對象作出正確、合理、公正的選擇和判斷。

(二)平等原則，即“同等情況同等對待”。要求行使自由裁量權(quán)時，在認定事實上、在適用法律上平等對待行政相對人，不得以事實和法律原則以外的因素而歧視或優(yōu)待某些人，不得因與行政相對人的特別關(guān)系而故意規(guī)避、曲解、誤用法律和法律原則。

(三)先例原則，即行使審計自由裁量權(quán)要保持標準的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性。被審計單位對審計機關(guān)活動的預(yù)測，總是以“同樣的事以前審計機關(guān)是如何處理的”為標準和參照系，依據(jù)審計機關(guān)已作出的自由裁量的決定預(yù)見他們自己的行為后果，建立他們對行政機關(guān)的期待，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求。在審計系統(tǒng)內(nèi)可逐步建立參照先例制度，定期編發(fā)或交流本系統(tǒng)內(nèi)的各種典型案例，供執(zhí)法時參照，平衡處罰的差異。

第三，要完善對自由裁量權(quán)的約束機制。

在近二十年的執(zhí)法實踐中，審計機關(guān)建立起了完善的保護行政相對人權(quán)益的程序體系，如陳述權(quán)、行政救濟權(quán)、司法救濟權(quán)，這對于提高審計執(zhí)法水平，起到了積極作用。完善約束機制，除已有的措施外，還要做到：

一、加強外部監(jiān)督，實現(xiàn)審計執(zhí)法從封閉到透明的轉(zhuǎn)變。透明的核心是審計結(jié)果的社會公開。審計署最近制訂的五年規(guī)劃中，把推行審計結(jié)果公告制度作為充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的重要手段。至2007年，力爭做到所有審計和專項審計報告的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜公開對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。這既是對經(jīng)濟領(lǐng)域里違法違紀現(xiàn)象的威懾，也將形成比較大的社會力量，避免自由裁量權(quán)的濫用，防止暗箱操作。

二要加強內(nèi)部控制，落實“三級復(fù)核，二級審定”制度，重大審計事項集體研究制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，同時，上級審計機關(guān)要加強對下級的審計質(zhì)量檢查，把審計處理的合理性原則置于與合法性原則同等重要的地位，結(jié)合正當(dāng)、平等、先例原則，把自由裁量權(quán)的運用情況作為質(zhì)量檢查的重要內(nèi)容。

(一)提高對審計工作認識，加大宣傳力度，仍是強化審計執(zhí)法的前提。一是宣傳力度要加大，形式要多樣，把重點放在解決各級領(lǐng)導(dǎo)同志對審計工作的認識上。二是正確認識審計監(jiān)督的本質(zhì)屬性，擺正監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，切忌以服務(wù)代替監(jiān)督。三是審計機關(guān)要明確使命，擺正位置，樹立信心，愛崗敬業(yè)，以卓著的工作成就贏得全社會審計工作的認可理解和支持。

(二)正確把握審計工作方向和審計處理原則，是強化審計執(zhí)法的關(guān)鍵。重點有三個方面。第一，要正確理解貫徹小平同志“三個有利于”原則，江澤民同志“三個代表”重要思想和“實事求是客觀公正”原則，是建立市場經(jīng)濟，特別是實施西部大開發(fā)中必須正確理解要把握的。第二，如何正確理順貫徹朱镕基總理“全面審計，突出重點”指示、全面貫徹審計工作“二十字”方針，這是把握審計工作方向又一個十分重要的前提。第三，要繼續(xù)堅持重大審計事項向上級審計機關(guān)和當(dāng)?shù)卣畧蟾嬷贫?，以便正確處理重大事項。

(三)建立和完善審計執(zhí)法體系是當(dāng)務(wù)之急

第一，通過立法界定審計關(guān)系，從根本上解決審計機關(guān)與其他監(jiān)督機關(guān)之間存在的職能交叉重復(fù)，扯皮制肘等方面存在的問題，建立各司其職，責(zé)任明確新型關(guān)系。

改變專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督凌駕于作為法定授權(quán)的專職監(jiān)督即具有權(quán)威性和綜合性職能之上的局面。

第二，完善修定違反財經(jīng)法紀的統(tǒng)一處理原則。通過國家立法或政府立法形式把各行業(yè)部門有關(guān)財經(jīng)規(guī)定政策統(tǒng)一化，變?yōu)閲曳苫蛘?guī)章，改變由被審單位規(guī)章來處理被審單位的問題，使審計監(jiān)督確實能體現(xiàn)國家意志。

第三，規(guī)范并科學(xué)劃分審計機關(guān)管轄區(qū)域的問題，總原則既要堅持按財政管轄劃分范圍原則，又要考慮到地方審計機關(guān)的積極性，更重要是要解決因管轄范圍劃分問題而帶來的審計“盲區(qū)”，使每個應(yīng)審計單位都能置于正常的審計監(jiān)督之中。

第四，應(yīng)加強審計理論和執(zhí)法體系的理論研究，解決目前在審計理論研究上相對滯后的問題。研究中要注重實際，應(yīng)深入基層了解情況，調(diào)查研究，把理論和實際結(jié)合起來，才對整個審計工作有指導(dǎo)意義。

第五，從適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，推進依法治國的要求和國際審計接軌，對目前我國在社會主義初級階段明顯帶有計劃經(jīng)濟痕跡的審計管理體制進行重點改革，從根本上解決管理體制不順的問題。

(四)落實審計機關(guān)執(zhí)法責(zé)任制，是提高質(zhì)量落實決定的重要措施審計機關(guān)要加強內(nèi)部管理的約束機制，建立和完善審計執(zhí)法責(zé)任制，以提高質(zhì)量減少風(fēng)險，在審計處理上要通過立法形式制定相應(yīng)的強制及制約措施。對審計專戶管理問題應(yīng)進一步研究，既要置于財政監(jiān)督之下，又要利于審計執(zhí)法的實施和審計決定的落實。要認真推行審計承諾制度，審計過錯追究制度，以及審計項目復(fù)核審查等各管理制度，以提高執(zhí)法水平。

(五)加強審計執(zhí)法監(jiān)督檢查，是強化審計執(zhí)法的重要手段突出建立四項制度。一是健全定期審計制度。各級審計機關(guān)對轄區(qū)內(nèi)的審計對象應(yīng)列出計劃，分年實施，對各被審計單位建立檢查檔案。防止避免監(jiān)督中的空漏。對因人力等原因難以安排的上級審計機關(guān)，每年可安排部門授權(quán)審計。二是建立審計巡訪制度。審計機關(guān)成立專門巡察機構(gòu)，派員去轄區(qū)進行檢查了解，督促下級審計機關(guān)依法辦事，保證審計監(jiān)督的有效性。三是完善審計回訪制度。并把這項制度作為依法審計工作程序的一個必要環(huán)節(jié)，也成為審計機關(guān)取得原被審單位反饋信息的重要途徑和跟蹤檢查審計建議決定落實的重要環(huán)節(jié)。四是試行審計公告制度加強審計工作透明度，接受社會和輿論監(jiān)督，有關(guān)部門應(yīng)盡快研究制定審計公告制度的有關(guān)細則，使其規(guī)范化，特別對審計查出的違規(guī)違紀問題，要依照有關(guān)規(guī)定向社會公告。