根據(jù)國家稅務(wù)總局出臺的《納稅評估管理辦法》的有關(guān)精神，納稅評估的概念是指稅務(wù)機(jī)關(guān)通過對納稅人相關(guān)數(shù)據(jù)信息的分析，對納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報（包括減、免、緩、抵、退稅申請）情況的真實性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷，并據(jù)此采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。

管理辦法中所指納稅申報情況的真實準(zhǔn)確性，集中體現(xiàn)為計稅依據(jù)與應(yīng)納稅稅額等關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)的真實準(zhǔn)確性。由于應(yīng)納稅額是由申報的計稅依據(jù)乘以適用稅率計算得出，所以關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)是指納稅人申報計稅依據(jù)的真實準(zhǔn)確性。由此可知，納稅評估的核心不是對稅收評估，而是對納稅人申報稅源的真實準(zhǔn)確性進(jìn)行評估。評估納稅人稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系的合理性，不是指申報數(shù)據(jù)所反映的稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系合理性，而是申報應(yīng)納稅額與真實稅源之間的相關(guān)合理性。所以，納稅評估不是對納稅人繳納稅款的評估，而是對納稅人取得的生產(chǎn)經(jīng)營收入和經(jīng)濟(jì)效益的評估。

納稅評估的對象為主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的所有納稅人及其應(yīng)納所有稅種。但在實際工作中不會對所有納稅人進(jìn)行評估，而是有重點選擇部分納稅人進(jìn)行評估。正確地篩選納稅評估對象，是優(yōu)質(zhì)高效開展納稅評估的首要環(huán)節(jié)，通常應(yīng)依據(jù)稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系的宏觀分析、行業(yè)稅負(fù)規(guī)律特征分析結(jié)果等數(shù)據(jù)，建立預(yù)警體系，確立重點評估對象，進(jìn)而實施具體的納稅評估。

1、納稅評估是防止虛假納稅申報的有效手段。納稅評估的信息資料不僅包括稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部采集的信息，還可以通過信息網(wǎng)絡(luò)，獲取其他經(jīng)濟(jì)管理部門的外部信息。通過掌握稅基和納稅人的資金周轉(zhuǎn)情況，了解資金的來龍去脈，可以對納稅申報進(jìn)行監(jiān)控。

2、納稅評估可以通過信息反饋機(jī)制，解決征收管理中“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題。納稅評估處于稅款征收與稅務(wù)稽查的中間環(huán)節(jié)，稅款征收與稅務(wù)稽查的結(jié)果，可通過納稅評估反饋到稅務(wù)登記、發(fā)票管理、行政審批等各個征管環(huán)節(jié)，既可保證稅收征管各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又可剖析問題，區(qū)分責(zé)任。

3、納稅評估是一個納稅服務(wù)過程。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過信息化手段，設(shè)置能夠了解和掌握納稅人財務(wù)核算和相關(guān)經(jīng)營情況的納稅申報表，并結(jié)合審查賬簿報表，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正納稅申報中的錯誤與偏差，幫助納稅人提高納稅申報質(zhì)量；納稅評估通過約談、舉證等方式，可以有效解決納稅人因主觀疏忽或?qū)?a href="/wiki/%E7%A8%8E%E6%B3%95" title="稅法">稅法理解錯誤而產(chǎn)生的涉稅問題，充分體現(xiàn)稅務(wù)行政執(zhí)法教育與懲戒相結(jié)合的原則。

1、納稅評估一般在稅務(wù)機(jī)關(guān)工作場所進(jìn)行。納稅評估的主體是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，由評估專業(yè)人員具體實施?？腕w是納稅義務(wù)人和扣繳義務(wù)人。在實施納稅評估時，一般僅限于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，不對客體進(jìn)行實地稽查。

2、納稅評估的基礎(chǔ)信息資料來源廣泛。納稅評估的信息資料主要來源于稅務(wù)管理信息系統(tǒng)存儲的信息資料，包括稅務(wù)登記、納稅申報、行政審批、發(fā)票、財務(wù)核算等資料，以及從銀行、政府機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會等取得的外部信息數(shù)據(jù)。

3、納稅評估側(cè)重的是事后評估。納稅評估的工作環(huán)節(jié)一般在納稅人、扣繳義務(wù)人按期繳納稅款及辦理有關(guān)納稅事項之后。

4、納稅評估必須借助于計算機(jī)技術(shù)和數(shù)理統(tǒng)計學(xué)等現(xiàn)代科學(xué)手段，對評估客體的各項涉稅指標(biāo)等進(jìn)行比較和分析，以揭示其異常波動程度，作為評定納稅人申報稅款是否真實、準(zhǔn)確的參照。

5、納稅評估注重評估客體的陳述申辯。在實施評估過程中，由于納稅評估的全面性與信息資料的局限性之間存在差異，評估主體可以通過約談、提供納稅資料的方式，要求評估客體陳述舉證，降低評估誤差，進(jìn)而提高評估的準(zhǔn)確性。

納稅評估常的基本程序與常用的技術(shù)方法如下：

1.通過宏觀分析與稅收征管海量數(shù)據(jù)的測算，總結(jié)納稅人稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系的規(guī)律特征，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)建立預(yù)警體系，通過預(yù)警體系篩選重點納稅評估對象；

2.對納稅評估對象申報納稅資料進(jìn)行案頭的初步審核比對，以確定進(jìn)一步評估分析的方向和重點；

3.通過橫向數(shù)據(jù)對比分析、縱向數(shù)據(jù)規(guī)律分析和數(shù)據(jù)指標(biāo)邏輯關(guān)系的相關(guān)合理性分析，推斷和確認(rèn)納稅人申報數(shù)據(jù)的真實性和疑點問題，估算納稅人的潛在的生產(chǎn)經(jīng)營收入，推斷納稅人的實際納稅能力；

4.就評估出的問題、疑點和推斷的納稅能力，與納稅人進(jìn)行約談。 納稅人如能認(rèn)可接受評估結(jié)果，按評估稅源情況查補(bǔ)稅款；納稅人如不能接受評估結(jié)果，將評估資料轉(zhuǎn)稽查部門立案稽查。

理論上講，各稅種都有其自身的計征特點，相應(yīng)地應(yīng)有各自的納稅評估特點。但實際操作過程中，考慮到稅源的關(guān)聯(lián)性，沒有必要分稅種進(jìn)行納稅評估，解剖相對復(fù)雜的增值稅和企業(yè)所得稅的計征關(guān)系，可以理出納稅評估的基本思路與方法。

（一）計征特點的啟示

1.增值稅計征特點

增值稅是為了避免重復(fù)征稅而以經(jīng)濟(jì)活動中新創(chuàng)造的增加值為稅基的課稅稅種。在這一基本概念的基礎(chǔ)上，可以以不同的計征方式實現(xiàn)這種課稅理念。在我國則是在產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)以銷項稅額減進(jìn)項稅額的計征方式實現(xiàn)的，基本計算公式如下：

增值稅應(yīng)納稅額 = 銷項稅額 - 進(jìn)項稅額……………①

按這一公式計算，受不同納稅人生產(chǎn)經(jīng)營特點和稅收征管相關(guān)規(guī)定的影響，短期看，納稅人有一百個理由可以形成零申報。如企業(yè)季節(jié)性生產(chǎn)一次大批量的購進(jìn)原材料；認(rèn)證期內(nèi)專用發(fā)票的堆積并一次性抵扣；前期留抵稅額的影響；出口產(chǎn)品免抵退稅政策應(yīng)抵稅額的影響等。因此，單從當(dāng)月的納稅申報表很難給出申報合理與否的判斷，唯一的審核憑據(jù)就是增值稅專用發(fā)票，通過認(rèn)證即應(yīng)抵扣。

但是，上述各種問題，除出口產(chǎn)品的影響外，其它幾種影響在企業(yè)長期運行過程中經(jīng)平均化處理會減輕并消除影響，呈現(xiàn)出進(jìn)項應(yīng)小于銷項的這一普遍存在的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。依據(jù)增值稅的這種計征特點，可以得出一個結(jié)論，增值稅的分析或評估不能按月進(jìn)行，但可以在較長時期的基礎(chǔ)上開展分析?？紤]到增值稅發(fā)票的認(rèn)證期為3個月，分析期限最短也不能低于三個月。

2.企業(yè)所得稅計征特點

企業(yè)所得稅是國家參與企業(yè)所得分配而課稅的稅種。在這一基本概念的基礎(chǔ)上，我國企業(yè)所得稅的基本計算公式如下：

應(yīng)納稅額 = 計稅所得額 × 適用稅率……………………②

企業(yè)計稅所得額是在企業(yè)利潤的基礎(chǔ)上，按稅收核算制度經(jīng)過匯算清繳調(diào)整得出的，計算關(guān)系如下：

計稅所得額=企業(yè)利潤總額+調(diào)整調(diào)整增加項-調(diào)整減少項……③

綜合上述兩個公式的計算關(guān)系看，影響企業(yè)有無稅收的變量因素有四個，即企業(yè)利潤、調(diào)增項、調(diào)減項和適用稅率。涉及到的政策因素有：（1）經(jīng)濟(jì)類型政策，內(nèi)外資企業(yè)的差別待遇；（2）地域政策，各種特區(qū)、開發(fā)區(qū)、西部地區(qū)的優(yōu)惠差異；（3）規(guī)模政策，根據(jù)企業(yè)盈利規(guī)模水平分別適用18%、27%和33%的稅率。此外，在征收方式上，企業(yè)所得稅的征收是按期預(yù)繳，年度匯算清繳。

由此確定的稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系特點如下：（1）短期沒有稅基。由于按季預(yù)繳，年度匯算清繳，所以短期內(nèi)沒有調(diào)整，就沒有確定的稅基，也就沒有明確的法定稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系；（2）以利潤作代表性稅基。企業(yè)盈虧及互補(bǔ)的不確定性，使短期的稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能確定；（3）以收入作代表性稅基。以收入作代表性稅基實施定率或定額征收，可再短期內(nèi)建立確定的可參考的稅收經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

從近些年各地匯算清繳實際操作的結(jié)果來看，調(diào)整項目占企業(yè)利潤的比例很小，可以說決定企業(yè)有無稅收的問題主要取決于企業(yè)利潤。受不同納稅人生產(chǎn)經(jīng)營特點和稅收征管相關(guān)規(guī)定的影響，短期看，納稅人很容易做成零申報。如企業(yè)季節(jié)性的供銷關(guān)系；建筑業(yè)的建筑周期；企業(yè)所得稅按期預(yù)繳，年終匯算清繳政策等。因此，單從當(dāng)月或當(dāng)季的納稅申報表很難給出企業(yè)申報合理與否的判斷。但從年度看，所有季節(jié)性問題或一次性因素的問題都會在年度核算中均攤消除影響，呈現(xiàn)出“經(jīng)營的最終目標(biāo)是為盈利”的這一普遍存在的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

3.計征特點的啟示

從以上增值稅和企業(yè)所得稅的計征特點分析可知，企業(yè)納稅評估的分析不能按月或季參考短期申報數(shù)據(jù)進(jìn)行，只能開展中長期分析，最好以年度為核算期間開展分析。

（二）口徑差異的啟示

增值稅應(yīng)納稅額的計算關(guān)系雖然是銷項稅額減進(jìn)項稅額，但稅基的實質(zhì)內(nèi)涵是增加值；企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額的計算關(guān)系雖然是計稅所得額乘以適用稅率，但其稅基的實質(zhì)內(nèi)涵是企業(yè)利潤。不論增加值、利潤還是應(yīng)稅所得額，都存在一個會計核算與稅收核算的口徑差異。由于會計核算是基礎(chǔ)，稅收計征關(guān)系是特性，研究兩種核算口徑上的差異性和關(guān)聯(lián)性，有兩點啟發(fā)可供建立評估分析體系時參考：一是利用指標(biāo)間的邏輯關(guān)系進(jìn)行分析；二是利用指標(biāo)配比關(guān)系的規(guī)律性開展分析。由此可總結(jié)出企業(yè)納稅評估的分析分析指標(biāo)體系和基本思路：一是以會計核算為基礎(chǔ)，利用企業(yè)財務(wù)指標(biāo)的邏輯關(guān)系建立評估分析指標(biāo)體系；二是以客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律為主導(dǎo)，利用財務(wù)指標(biāo)的配比關(guān)系建立評估分析方法體系；三是充分認(rèn)識指標(biāo)口徑的差異性，看重綜合分析和規(guī)律分析，看重年度分析，看淡月份分析。

發(fā)達(dá)國家的稅收征管發(fā)展也證實了納稅評估在現(xiàn)代稅收管理中的重要作用。從國際范圍來看，稅收管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈正相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，稅收管理的質(zhì)量和效率越高。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)多建立以納稅評估為核心的稅收管理制度，憑借信息化手段，開展納稅評估工作，為納稅人普遍接受。如英國、美國、加拿大、新加坡、香港等國家和地區(qū)稅收管理相當(dāng)完備，建立了一套以計算機(jī)系統(tǒng)為依托的納稅評估工作體系。以新加坡為例，該國是推行納稅評估制度較為規(guī)范的國家，其納稅評估工作有三個特點。一是納稅評估分工較細(xì)。稅務(wù)處理部負(fù)責(zé)發(fā)放評稅表，處理各種郵件、文件和管理檔案；納稅人服務(wù)部對個人當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅；公司服務(wù)部對法人當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅；納稅人審計部對以往年度評稅案件和有異議的評稅案件進(jìn)行復(fù)評；稅務(wù)調(diào)查部對重大涉稅案件進(jìn)行調(diào)查。二是重視納稅人的自查自糾，在評稅工作中，都要先給納稅人一個主動坦白的機(jī)會。三是評稅管理工作主要依托計算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，開展納稅評估，是我國與國際先進(jìn)稅收管理方法接軌的必然選擇。

按《辦法》規(guī)定，納稅評估對疑點問題的處理有兩種方式：第一種方式，對納稅評估中發(fā)現(xiàn)的計算和填寫錯誤、政策和程序理解偏差等一般性問題，或存在的疑點問題經(jīng)約談、舉證、調(diào)查核實等程序認(rèn)定事實清楚，不具有偷稅等違法嫌疑，無需立案查處的，可提請納稅人自行改正。第二種方式，是發(fā)現(xiàn)納稅人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅或其他需要立案查處的稅收違法行為嫌疑的，要移交稅務(wù)稽查部門處理。但在實際執(zhí)行中，是自查補(bǔ)稅還是移送稽查處理沒有明確依據(jù)。

對于第一種處理方式，因為納稅評估是案頭審計，一般不進(jìn)行實地檢查，就無法對納稅人少繳或不繳稅款的行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性。雖然補(bǔ)繳了稅款，但納稅人的行為究竟是一般性問題還是有違法嫌疑，沒有使人信服的證據(jù)。這里面很可能有偷稅行為，通過納稅評估補(bǔ)繳了稅款，就逃避了稅收法律責(zé)任，沒有受到處罰。這里有幾個例子能說明這個問題。1、《中國稅務(wù)》2007年第3期記載，山東省臨沂市某縣一家酒廠2005年申報消費稅94萬元，申報增值稅為零，國稅部門將其列入重點評估調(diào)查對象，根據(jù)掌握的企業(yè)財務(wù)及稅收信息數(shù)據(jù)，采取約談自查，促使企業(yè)補(bǔ)償稅款近2000萬元。2、山東省國稅局2006年開展宏觀稅負(fù)調(diào)查分析，共查補(bǔ)稅款60多億元，其中，僅通過約談一項，企業(yè)自查補(bǔ)繳稅款占查補(bǔ)稅款總額的60%。3、我省某市國稅局2006年共對2182戶納稅人開展納稅評估，發(fā)現(xiàn)有問題461戶，其中只有41戶向移交稽查處理，移交稽查比例只有8.9%。2007年上半年累計納稅評估企業(yè)1008戶，評估有問題自查補(bǔ)稅企業(yè)371戶，移交稽查企業(yè)7 戶。移交稽查企業(yè)只占到有問題的1.8%。

這個問題必須引起我們的高度重視。我國現(xiàn)行稅收法律對稅收違法行為都規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，就是要求相關(guān)責(zé)任人的承擔(dān)稅收違法的法律后果。但在納稅評估辦法中，由于未能查證不繳或少繳稅款行為，所以不能定性，依法追究違法責(zé)任成了一句空話。納稅評估的對疑點問題的處理方法不符合現(xiàn)行《征管法》的立法精神，不僅損害了稅法的嚴(yán)肅性，也增加了稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險。如果把疑點問題都移送稽查環(huán)節(jié)查證后再處理，可以準(zhǔn)確定性，但那樣就不能發(fā)揮納稅評估低對抗性、高效率的優(yōu)勢。

雖然《辦法》第22條作了限制性規(guī)定，“納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，不發(fā)納稅人，不作為行政復(fù)議和訴訟依據(jù)。”即納稅評估不是一種稅務(wù)行政執(zhí)法行為，只是稅務(wù)機(jī)關(guān)一個內(nèi)部工作管理規(guī)定，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部審計行為，對納稅人沒有稅收執(zhí)法行為的約束力。雖然有關(guān)述規(guī)定，但還是不能改變納稅評估的實際操作過程。目前，納稅評估工作處于實際操作與立法精神相背離的尷尬處境。

從稅收征管的現(xiàn)實目的，及管理、稽查、評估的特點來分析，確立納稅評估在稅收管理中的核心地位，對于提高我國稅收征管水平十分必要。這樣就可以充分發(fā)揮納稅評估工作效率高、準(zhǔn)確性高、成本低的優(yōu)勢，大幅度提高稅收征收率。

確立納稅評估在我國稅收征管中的核心地位，必須從稅收法律、征管機(jī)構(gòu)、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)方面進(jìn)行相應(yīng)改革。

（一）明確納稅評估在稅收征管中的法律地位。將納稅評估作為稅收管理的一個階段，與稅務(wù)管理、稅款征收、稅務(wù)檢查并列，作為稅款征收與稅務(wù)檢查之間的一個聯(lián)結(jié)過程。這樣將改變目前納稅評估作為稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理手段的狀況，使納稅評估工作具有充分的法律效力。這是確立納稅評估核心地位的充分條件。納稅評估在征管中的核心地位，必將導(dǎo)致我國稅收征管模式的改變，那就是：“以納稅人主動申報納稅為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，以納稅評估為核心，集中征收，重點稽查，強(qiáng)化管理”。

（二）設(shè)置專門的納稅評估機(jī)構(gòu)。目前，我國除了青島、大連等少數(shù)地區(qū)建立了專門的納稅評估機(jī)構(gòu)，大部分地區(qū)納稅評估職能還是由業(yè)務(wù)部門分頭承擔(dān)。確立納稅評估的核心地位必須建立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)。評估機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：1、根據(jù)宏觀稅收分析和行業(yè)稅負(fù)監(jiān)控結(jié)果以及相關(guān)數(shù)據(jù)設(shè)立評估指標(biāo)及其預(yù)警值；2、綜合運用各類對比分析方法篩選評估對象；3、對所篩選出的異常情況進(jìn)行深入分析并作出定性和定量的判斷；4、對評估分析中發(fā)現(xiàn)的問題分別采取稅務(wù)約談、調(diào)查核實、處理處罰、提出管理建議、移交稽查部門查處等方法進(jìn)行處理；5、維護(hù)更新稅源管理數(shù)據(jù)，為稅收宏觀分析和行業(yè)稅負(fù)監(jiān)控提供基礎(chǔ)信息等。納稅評估部門與其他部門的關(guān)系是：通過分析查找稅源管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，督促納稅人提高申報準(zhǔn)確率，為稅務(wù)稽查提供有效案源。隨著納稅評估在稅收征管中的核心地位的確立，納稅評估機(jī)構(gòu)從職能、人員素質(zhì)及數(shù)量都要在稅務(wù)機(jī)關(guān)中處于突出地位。我國香港特別行政區(qū)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)80%的人員在從事納稅評估工作。

（三）建立稅收信息評估計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。拓寬信息渠道，提高信息質(zhì)量。1、從橫向縱向拓寬納稅評估的信息渠道：加強(qiáng)信息的橫向聯(lián)系，與地稅、銀行、海關(guān)、審計、水電供應(yīng)、外貿(mào)等部門密切聯(lián)系達(dá)到數(shù)據(jù)共享，同時應(yīng)象稽查一樣以法律的方式取得數(shù)據(jù)，保證分析數(shù)據(jù)來源準(zhǔn)確性；完善信息縱向聯(lián)系，在稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間加強(qiáng)配合，對相關(guān)資料進(jìn)行收集整理與公開，建立內(nèi)部信息共享的“稅務(wù)數(shù)據(jù)庫”。2、依托計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高信息收集能力和質(zhì)量。以多元化電子申報為切入點，加強(qiáng)評估所需信息的電子轉(zhuǎn)換能力，減少人工輸入信息量，提高工作效率和質(zhì)量。重視信息的管理和應(yīng)用，集中人力、物力、技術(shù)，改變信息處理各自為戰(zhàn)的分散局面，實現(xiàn)信息處理的集中加工與廣泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。3、完善納稅評估分析指標(biāo)體系，建立市場調(diào)查部門，對不同行業(yè)及不同規(guī)模以及不同的營運方式分門別類地進(jìn)行調(diào)查，區(qū)分不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同生產(chǎn)能力、不同經(jīng)營方式、不同登記注冊類型，豐富完善科學(xué)的指標(biāo)分析體系，并隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和稅收征管的發(fā)展變化，不斷地進(jìn)行更新完善，做到與時俱進(jìn)。做到評估結(jié)果有根有據(jù)，有說服力，能讓納稅人心服口服。4、加快研發(fā)納稅評估的專業(yè)應(yīng)用軟件，充實軟件的評估分析內(nèi)容，提升納稅評估的智能化程度，并與金稅工程、稅收征管軟件等稅收管理軟件緊密結(jié)合，有些地區(qū)已建立起納稅預(yù)警系統(tǒng)，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)警系統(tǒng)，提高其準(zhǔn)確性，提示出轄區(qū)內(nèi)申報異常企業(yè)。