公營企業(yè)，是各國政府直接或間接控制經(jīng)營的企業(yè)，是現(xiàn)階段普遍存在的一種經(jīng)濟成分。公營企業(yè)只受產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束，而不受行政關(guān)系管轄，并由擁有所有權(quán)的那一級政府全權(quán)負責。作為現(xiàn)代社會大生產(chǎn)的一種組織經(jīng)營形式，公營企業(yè)無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家都占據(jù)著重要地位。我國理論界對公營企業(yè)的研究還剛剛起步，許多學者將國外的公營企業(yè)與我國的國有企業(yè)劃等號，認為國外的公營企業(yè)是國有企業(yè)，我國的全民企業(yè)也是國有企業(yè)，兩者無需再作區(qū)分。這種認識其實質(zhì)是將公營等同于國有，將共性存在的經(jīng)濟成分等同于特性存在的經(jīng)濟成分。世界各國廣泛存在的公營企業(yè)，既不是國家資本主義或國家壟斷資本主義性質(zhì)，也不是社會主義公有制性質(zhì)。因為國家與政府是不能等同的，公營企業(yè)只是政府所有的企業(yè)。

一、分流公營企業(yè)

目前，我國公營企業(yè)改革的關(guān)鍵是明確界定公營企業(yè)與國有企業(yè)。我國國有企業(yè)改革的真正難點不在于負債過高，資金欠缺，而在于產(chǎn)權(quán)不明，該屬于地方政府所有的產(chǎn)權(quán)卻被中央政府牢牢控制，成為阻礙國有企業(yè)深入改革和公營企業(yè)獨立存在的根本原因 將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分流出來，使得各級政府切實擁有相應的公營企業(yè)的所有權(quán)。不僅中央政府擁有中央公營企業(yè)的所有權(quán)，各級地方政府也要擁有地方公營企業(yè)的所有權(quán)，徹底改變過去將公營企業(yè)與國有企業(yè)合而為一，不加區(qū)分的狀況。公營企業(yè)處于政府的直接控制下，因此，其最明顯的特征就是政企不分，從設立、生產(chǎn)到最終退出，都與政府有著天然的密不可分的關(guān)系? 若其一旦實現(xiàn)了政企分開，它也就不再屬于公營企業(yè)了。所以，在談到公營企業(yè)改革時，就不能和國有企業(yè)同用同一藥方，一刀切地搞政企分開，而只能朝有利于政企結(jié)合的方向發(fā)展。政企分開與政企不分的關(guān)鍵，在于企業(yè)的領導階層是否由政府控制。若一個企業(yè)的主要負責人，是通過政府任命的，則屬于政企不分，反之，是政企分開。界定公營企業(yè)，就是要將那些需要政府任命負責人的企業(yè)分流出來，在政府的控制下從事生產(chǎn)經(jīng)營，而對于其他類型的企業(yè)，則應盡快實現(xiàn)政企分開。

通過界定公營企業(yè)，分流公營企業(yè)，可以將一大部分公營企業(yè)歸位地方政府管理，有利于發(fā)揮地方特色，調(diào)動地方政府的積極性，達到減輕中央政府財政壓力和提高公營企業(yè)運營效率的目的。而具體對于中央政府和地方政府公營企業(yè)，也應區(qū)分對待。

對于中央政府來說，擁有兩類不同性質(zhì)的資產(chǎn)所有權(quán)，一是代表國家掌握的國有資產(chǎn)的所有權(quán)，另一是中央公營企業(yè)的公營資產(chǎn)所有權(quán)。因此，在改革過程中，必須區(qū)分兩者性質(zhì)的差異，分別采取不同的改革措施。對于中央公營企業(yè)，目前應主要采取國有控股公司的形式，具體表現(xiàn)為：

(1)以純粹型國有控股公司為主，輔之于}昆合型國有控股公司。在現(xiàn)實中，存在著兩種類型的國有控股公司，一是純粹型的國有控股公司，其只從事資本的經(jīng)營運作，另一類是混合型的國有控股公司，其不但從事股權(quán)的運營，而且還從事一部分的生產(chǎn)經(jīng)營。建立以純粹型的國有控股公司為主體的模式，不但有利于明確職責，充分發(fā)揮公營企業(yè)的獨特優(yōu)勢，而且便于下屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、專業(yè)化；

(2)向?qū)I(yè)化國有控股公司發(fā)展。國有控股公司實行專業(yè)化分工協(xié)作，是由政府承擔的公共產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責任所決定的。中央公營企業(yè)要擔負起政府承擔的責任，必須依靠專業(yè)化，集中自身的資金、技術(shù)，在雄厚勢力的基礎上，有效實現(xiàn)政府投資的目的。因此，中央公營企業(yè)的改革，就不能像國有企業(yè)的改革那樣搞相對獨立經(jīng)營和跨行業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而只能在有著明確分工的投資領域謀求生存；

(3)走集約型發(fā)展道路。我國在市場經(jīng)濟條件下的增長方式正逐步從粗放型轉(zhuǎn)向集約型，國有控股公司走集約型發(fā)展道路，關(guān)鍵是達到規(guī)模經(jīng)濟和保證經(jīng)濟效益。這就要求國有控股公司提高技術(shù)水平，集中投資，成為各專業(yè)領域中帶動經(jīng)濟發(fā)展的主力。對于地方政府來說，其可以代理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，替中央政府行使國有資產(chǎn)所有者的職能，但最重要的是，必須切實擁有地方公營企業(yè)的公營資產(chǎn)所有權(quán)。地方政府以所有者的身份和權(quán)力處置運營地方公營企業(yè)，是打破當前企業(yè)改革徘徊僵局的突破口，也是企業(yè)改革中的關(guān)鍵舉措。當前，地方公營企業(yè)也可走地方政府控股公司的路子，采用大量規(guī)范的股份制形式經(jīng)營。公營企業(yè)不同于國有企業(yè)，國有企業(yè)不可采取股份制形式實現(xiàn)，即不能用股份制的形式來解決國家與企業(yè)的關(guān)系，國有企業(yè)只能利用股份制形式經(jīng)營，而公營企業(yè)卻可以走股份制的道路，地方政府可以以股東的形式組建地方公營企業(yè)。

二、調(diào)整公營企業(yè)的行業(yè)布局

政府和企業(yè)關(guān)于進入某一產(chǎn)業(yè)領域，應視進入所帶來的收益增加與進入所花費的成本之間的差額而定。在由政府控制和限定進入的產(chǎn)業(yè)內(nèi)，由于該產(chǎn)業(yè)容納量較少，而要求進入的企業(yè)數(shù)量較多，使得企業(yè)只有通過博弈的方式獲得進入權(quán)。企業(yè)通過與政府形成一定的合作關(guān)系，以達到自身收入的最大化。從表l可以看出，政府通過設置進入障礙，限制企業(yè)的過量進入，從而獲得在該產(chǎn)業(yè)的自主權(quán)和主動權(quán)。表中顯示，若政府不允許其他主體進入，則它能得到 1000單位的收入；若允許其他主體進入該產(chǎn)業(yè)，則只能享受500單位的收入；反之，若政府不介入，其它主體即使進入該產(chǎn)業(yè)也僅能獲得政府限定的500單位的收入。在這種情況下，企業(yè)都會采取與政府合作共同進入的方式，與政府共享收入，這突出表現(xiàn)在壟斷型經(jīng)營領域。政府對非公營企業(yè)進入壟斷經(jīng)營型產(chǎn)業(yè)有著嚴格獨特的規(guī)定。原則上非公營企業(yè)不得進入，公營企業(yè)即使進入，也要通過政府的審查批準，并在經(jīng)營中向國家繳納一定數(shù)量的費用，從而將企業(yè)的收入限定在一定的范圍內(nèi)。企業(yè)進入政府指定的產(chǎn)業(yè)領域后，也不能完全按照自己的計劃開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，而必須在政府的各種管制下，從事符合政府意愿的活動，形成企業(yè)與政府共同經(jīng)營的局面。在企業(yè)與政府共同經(jīng)營的過程中，企業(yè)只能和政府共享收入，其所得的份額取決于與政府的博弈。

公營企業(yè)改革不僅僅是個別企業(yè)的微觀調(diào)整，而更重要的是對其行業(yè)分布格局作一結(jié)構(gòu)性變革。公營企業(yè)作為一種特殊企業(yè)，其行業(yè)布局有其自身的獨特性，對大部分領域公營企業(yè)不宜涉足，對少數(shù)行業(yè)國家只應通過控股方式進入，完全由國家投資的產(chǎn)業(yè)只能是極少數(shù)。就發(fā)展中國家公營企業(yè)走過的一般歷程來看，在工業(yè)化初期階段，公營企業(yè)比重較大，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮主要作用；進入工業(yè)化中后期，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，民間經(jīng)濟實力的不斷增強，公營企業(yè)的比重會不斷下降，進入公營企業(yè)和民營企業(yè)并存的格局；而后隨著工業(yè)化的進一步推進，民營企業(yè)逐漸取代公營企業(yè)在經(jīng)濟中占據(jù)主導地位，并越來越發(fā)揮出靈活多變的優(yōu)勢。公營企業(yè)此時僅限于在一些特殊領域有所作為，具體而言，我國公營企業(yè)的行業(yè)布局應做如下調(diào)整：

(1)在戰(zhàn)略高科技產(chǎn)業(yè)，公營企業(yè)應屬于絕對控制地位。因為這類產(chǎn)業(yè)中如核工業(yè)、航天航空工業(yè)等已經(jīng)不是企業(yè)間的競爭，而是以國家或地區(qū)為主要競爭形式它直接關(guān)系到一國的安全和穩(wěn)定，是非公營企業(yè)力不能及的。

(2)在戰(zhàn)略資源產(chǎn)業(yè)、敏感性產(chǎn)業(yè)、高社會風險產(chǎn)業(yè)、非營利行業(yè)以公營企業(yè)為主導，允許部分非公營企業(yè)進入。因為這些產(chǎn)業(yè)中一般具有規(guī)模效應，需要巨額資金的投入，而且由于高風險或不具備營利的特性，使得非公營企業(yè)望而卻步，但隨著科技水平的提高，這類產(chǎn)業(yè)中的某些鏈帶將會有更多的非公營企業(yè)或非國有資本進入。國家對此類產(chǎn)業(yè)的管制將區(qū)別產(chǎn)業(yè)政策和政治指導政策，而在產(chǎn)業(yè)政策上逐步放松管制。

(3)在戰(zhàn)略性競爭產(chǎn)業(yè)、管制性壟斷產(chǎn)業(yè)、自然壟斷產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)公營企業(yè)應逐漸退出，建立以非公營企業(yè)為主的體系。國家對這類產(chǎn)業(yè)的政策應轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范競爭秩序，通過指定法規(guī)規(guī)則來指導和監(jiān)督各類企業(yè)之間的競爭，并逐步取消公營企業(yè)在這類產(chǎn)業(yè)中享有的特權(quán)。否則這類產(chǎn)業(yè)中的公營企業(yè)有可能變得：以維護社會利益為名，實際上損害社會利益；以發(fā)展高新技術(shù)為名，實際上阻礙高新技術(shù)發(fā)展；以產(chǎn)業(yè)特殊為名，實際上維護部門集團利益，侵害廣大消費者的利益。

(4)在一般競爭性產(chǎn)業(yè)，公營企業(yè)也不是應完全退出。當前理論界普遍的觀點：公營企業(yè)沒有必要進入一般競爭性產(chǎn)業(yè)。認為一般競爭性產(chǎn)業(yè)的特點：企業(yè)以贏利為目標、產(chǎn)業(yè)進入壁壘不很強、企業(yè)激烈競爭所造成的市場震蕩一般不會對經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生很大的沖擊，所以，一般競爭性產(chǎn)業(yè)只能由私營企業(yè)承擔。而筆者認為：公營企業(yè)在某些競爭性領域，還是有用武之地的。因為在有些競爭性領域，初期的經(jīng)營風險較高，而資金回報率較低：因此，私人部門還不想急于投資，這時，可發(fā)揮公營企業(yè)的獨特優(yōu)勢，利用公營企業(yè)先行投資，先行進入，等到該產(chǎn)業(yè)已較為成熟，有利可圖時，再逐步讓位于私人部門，使其擔負起主導作用 這是由于在不同的時期，公營企業(yè)與私營企業(yè)有著不同的比較優(yōu)勢，當公營企業(yè)的比較優(yōu)勢消失時，也就是其退出該領域的時候。

如圖一所示，線G代表公營企業(yè)的比較優(yōu)勢，線P代表私營企業(yè)的比較優(yōu)勢，在初期階段，該行業(yè)經(jīng)濟效益低，但社會效益明顯，公營企業(yè)在該行業(yè)的比較優(yōu)勢要大于私營企業(yè)在該行業(yè)的比較優(yōu)勢，因此，這一時期主要由公營企業(yè)進入運營是符合經(jīng)濟發(fā)展要求的。隨著該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是得益公營企業(yè)的先期投資，使得私營企業(yè)進入該產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金壁壘大為減少以后。此時的理性選擇便是讓公營企業(yè)退步退出，轉(zhuǎn)而由私營企業(yè)成為主角。公營企業(yè)在此過程中所起的只是為私營企業(yè)擔負起鋪墊、基礎性的作用(見圖一)。

三、深化股份制改革

股份制是一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的現(xiàn)代化企業(yè)制度，是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式。大中型公營企業(yè)股份化至少還存在三大方面的實施費用：其一，資產(chǎn)評估費用，主要指評估和交易過程中國有資產(chǎn)的價格損失。許多國有資產(chǎn)由于質(zhì)量低下，轉(zhuǎn)讓的價格遠遠低于賬面價值；其二，轉(zhuǎn)軌實施費用，不僅包括股票發(fā)行費用，還指必須付出的社會補償費用和其它費用。一方面，大中型國企中的離退休工和即將退休的職工，對他們的妥善安置是國家不可推卸的責任；另一方面，計劃經(jīng)濟體制下的少數(shù)既得利益者，包括政府某些控制企業(yè)的部門中少數(shù)權(quán)力持有者，會對改革采取各種各樣的阻擾，乃至發(fā)展為半公開的合謀反對，或者在改革的名義下干抵制改革的事；其三，股份制本身運行的成本，包括企業(yè)內(nèi)部的交易費用，建立股份制的社會設施成本，以及其他市場化成本。不過，在我國推行“漸進式改革”已取得較大成功的今日，解決上述費用并不很大問題，而且，我國大中型公營企業(yè)實施股份化，并不缺乏廣大的國內(nèi)投資主體，可以避免前蘇聯(lián)和東歐用平分國有財產(chǎn)的方式搞股份化的做法，這也是我國實現(xiàn)股份化的難得機遇。

深化股份制改革，實質(zhì)上是打破公營企業(yè)的壟斷地位，其實公營企業(yè)的壟斷權(quán)力并非與生俱來，而是由于公共需要才具有存在價值。如果這種公共需要已經(jīng)消失，則壟斷權(quán)力也應當肖失。根據(jù)這種分析，我國目前存在的公營部門的壟斷權(quán)力許多都在可取消之列。現(xiàn)在日益發(fā)展的私人郵政服務及日益強烈的打破電信行業(yè)壟斷的呼聲都體現(xiàn)了公眾對取消公營部門壟斷的要求。政府必須清醒地認識：雖然公營的壟斷在經(jīng)濟發(fā)展的起步階段曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但這種功績不能成為其繼續(xù)存在的理由，必須積極致力于打破壟斷，鼓勵民營。也只有這樣，才能提高這些部門的經(jīng)營效率。同時，深化股份制改革，并非就是單純的產(chǎn)權(quán)變革，其實質(zhì)上是實現(xiàn)了決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，只有還政于民，還權(quán)于民，才會真正提高公營企業(yè)的效率。

四、構(gòu)建科學的管理模式

一個企業(yè)經(jīng)營效率如何不僅依賴于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，更取決于內(nèi)部管理狀況。管理問題的關(guān)鍵不是一般意義上的管理落后、管理滑坡、和管理基礎薄弱，關(guān)鍵是有無建立起科學的管理模式。據(jù)世界銀行l(wèi)986年發(fā)表了一份研究報告，對l3個國家和地區(qū)公營企業(yè)實績考察的結(jié)果看，不僅國與國之間存在明顯差異，就是一國內(nèi)部，各公營企業(yè)經(jīng)營實績也大相徑庭。比如巴西公有制企業(yè)的經(jīng)濟效益就優(yōu)于加納或巴基斯坦的同類行業(yè)。在印度，印度斯坦機床公司就充滿了活力，并保持良好的業(yè)績，而其它公有制企業(yè)就相差甚遠。原因何在呢?除了一國的文化、社會、政治影響外，科學的管理模式非常重要。邯鋼是我國的國有大型鋼鐵企業(yè)，他們就是通過科學化的項目管理和嚴格的基礎管理，推進了技術(shù)進步，提高了經(jīng)濟效益。以“模擬市場核算，實行成本否決”為核心的科學管理制度，為項目是否能上馬提供了具體的預算衡量標準。嚴格責任制度，從立項、審批到施工、驗收，每個環(huán)節(jié)都要明確責任者，使項目的收益與每個環(huán)節(jié)決策者的實際利益掛鉤；同時也促進職工觀念轉(zhuǎn)變，每個崗位的職工都明確了自己的責、權(quán)、利，形成了有效的激勵和約束機制。這些都表明，私有化并不能完全解決公營企業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題，科學的管理模式是不可缺少的。

我國許多企業(yè)之所以“優(yōu)秀”，其“出色”并不在于自身的經(jīng)營管理水平有多高，而是體現(xiàn)在該企業(yè)的公關(guān)能力是“突出”的，這些“優(yōu)秀” 企業(yè)，往往善于從政府那里獲取廉價的稀缺資源。我國加入WTO后，政府的行為勢必得到進一步約束，那時，靠“尋租”成長壯大的企業(yè)的日子就不會好過。從根本上看，建立科學管理模式，提升自身營運能力，才是公營企業(yè)應對 WTO的關(guān)鍵。我國的企業(yè)管理還處于一個摸索探討階段，企業(yè)的管理模式中包括了日本的、美國的、韓國的企業(yè)管理模式，但更多的仍是根深蒂固的計劃經(jīng)濟管理模式。即：企業(yè)管理層高高在上，設置了一級一級的主管部門。由于部門管理過多，非常不利于市場信息的反饋，也不適應企業(yè)對市場需求的快速調(diào)整。在這樣一種信息平臺基礎上，企業(yè)運作正常與否的預警系統(tǒng)處于停頓狀態(tài)，對資源(資金、技術(shù)、人力資本等) 的有效配置造成了極大的浪費，也使得資源配置不合理的狀況難以改變。面對人世，企業(yè)應該從決策體系、動力結(jié)構(gòu)和信息等方面進行再調(diào)整，徹底轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟所遺留的傳統(tǒng)管理方式。即使現(xiàn)階段，在我國企業(yè)特別是公營企業(yè)中，傳統(tǒng)的企業(yè)管理因素和方式仍然隨處可見。例如，傳統(tǒng)管理模式中的決策方式是上級領導“拍板式”的權(quán)威決策，其結(jié)果常常是因為錯誤的判斷，導致整個企業(yè)經(jīng)營處于困境；傳統(tǒng)的動力結(jié)構(gòu)或者這里所稱的“報酬體系”，一般由工資、獎金、福利所構(gòu)成，對于企業(yè)職工工作業(yè)績的獎罰，更多地采用的是提高薪金和職務升遷的做法。一些人由于對這種辦法不滿或者對管理不能勝任，造成人力及其它資源的浪費，正如厲以寧所說，中國企業(yè)靠大幅度提高工資是不可能的，現(xiàn)實的選擇是采取股權(quán)獎勵的辦法；由于傳統(tǒng)管理是一種封閉式的，它不適應信息時代快速變換的市場需求，信息失靈和遲緩是導致我國國企效益低下的一個重要因素。以上幾個方面，可能是我國公營企業(yè)構(gòu)建科學的管理模式的著眼點。

國有企業(yè)改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是堅持和發(fā)展社會主義公有制經(jīng)濟的核心要求，如果將其與非公有制的公營企業(yè)設立混同，使國有企業(yè)改革完全成為制度演化，既無法走通社會主義改革之路，也無法規(guī)范地發(fā)揮公營企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下的作用。同其他國家一樣，中國也需要設立公營企業(yè)，但公營企業(yè)不是國有企業(yè)。從公有制的實現(xiàn)形式講，作為社會主義經(jīng)濟成分存在的國有企業(yè)與非公有制的公營企業(yè)之間的區(qū)別是不容抹煞的，

一、國有企業(yè)只存在于社會主義國家

國有企業(yè)是社會主義全民所有制性質(zhì)的，是社會主義國家制度建立的經(jīng)濟基礎，是有別于資本主義經(jīng)濟原則而創(chuàng)立的社會主義經(jīng)濟成分，因此，國有企業(yè)只存在于社會主義國家。在世界各個國家，即所有的社會主義國家和非社會主義國家，普遍存在的是公營企業(yè)，又稱政府企業(yè)或公共企業(yè)、公企業(yè)。公營企業(yè)具有國家一般性質(zhì)，表現(xiàn)出國家經(jīng)濟管理的共性。歐洲共同體在1980年的法規(guī)指南中明確地將各個國家都存在的公營企業(yè)即政府企業(yè)界定為：政府當局可以憑借它對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業(yè)，而政府包括中央政府和地方政府。

在非社會主義國家，不存在國有企業(yè)，只存在公營企業(yè)；而在社會主義國家，既存在國有企業(yè)，又存在公營企業(yè)。非社會主義國家不存在國有企、世，是因為國有 業(yè)屬于公有制經(jīng)濟成分，是社會主義性質(zhì)的企業(yè)。社會主義國家存在公營企業(yè)，是因為社會主義國家除了具有社會主義制度特性之外，也具有國家一般性，即也具有國家一般管理要求的共性，所以，社會主義國家也可以同非社會主義國家一樣存在表現(xiàn)國家經(jīng)濟管理共性要求的公營企業(yè)。只是，必須明確，不能因為社會主義國家可以存在與非社會主義國家一樣性質(zhì)的公營企業(yè)，就將社會主義國家特性表現(xiàn)的國有企業(yè)也混同于公營企業(yè)。

公營企業(yè)不可與國有企業(yè)相提并論，不可魚目混珠。在人類社會發(fā)展的現(xiàn)階段，由于有國家的存在，公營企業(yè)是普遍存在的。而社會主義國家是現(xiàn)階段國家中的極少數(shù)，是新的社會制度的探索，并且是由于創(chuàng)立了國有企業(yè)才存在的，是國有企業(yè)的性質(zhì)決定了社會主義國家的性質(zhì)。公營企業(yè)是起不到這種決定作用的，因此，不能以公營企業(yè)代替國有企業(yè)。凡是社會主義制度的國家，一定要以公有制經(jīng)濟為基礎，即一定要以公有制性質(zhì)的國有企業(yè)的存在為基礎。如果不能分辨兩種不同性質(zhì)的企業(yè)，就無法堅持社會主義性質(zhì)的國有企業(yè)改革。

中國設立的國有企業(yè)是社會主義性質(zhì)的，不能將中國的國有企業(yè)等同于其他國家的公營企業(yè)。但是，現(xiàn)在幾乎所有的研究都沒有將中國的國有企業(yè)與國外的公營企業(yè)進行區(qū)別，甚至將其他國家的公營企業(yè)也稱之為國有企業(yè)，這是不合乎基本邏輯的。

二、國有企業(yè)以人為本

資本主義性質(zhì)的企業(yè)無論是以何種形式存在，其生產(chǎn)方式均是勞動者與生產(chǎn)資料間接結(jié)合，也就是說，勞動者與生產(chǎn)資料的所有權(quán)是相分離的。而社會主義性質(zhì)的國有企業(yè)在這一點上改變了勞動者的身份，勞動者是所有者的組成部分，他們在生產(chǎn)過程中是以所有者成員的身份與生產(chǎn)資料結(jié)合的，所以，他們與生產(chǎn)資料的結(jié)合是直接結(jié)合，沒有所有權(quán)缺失的阻礙。

在國有企業(yè)勞動者與生產(chǎn)資料直接結(jié)合的條件下，勞動者是企業(yè)的主人翁，國有企業(yè)的經(jīng)營要以勞動者為本，即要以人為本。而在公營企業(yè)中，由于勞動者與生產(chǎn)資料是間接結(jié)合的，勞動者仍然是被雇傭者，其經(jīng)營以資為本。雖然公營企業(yè)也不同于民營企業(yè)，但是在資本起支配作用的運營機制上還是與民營企業(yè)一致的。而國有企業(yè)的產(chǎn)生已超出了資本起支配作用的歷史規(guī)定性，是以人為本運營的。因而，不能用民營企業(yè)或公營企業(yè)的經(jīng)營原則，評判國有企業(yè)的經(jīng)營。

國有企業(yè)是為勞動者的生存創(chuàng)辦的新型企業(yè)，不同于資本主義性質(zhì)的以資為本的企業(yè)。在國有企業(yè)中，人即勞動者是企業(yè)服務之本，是企業(yè)創(chuàng)辦及發(fā)展的緣由，無論企業(yè)興衰，都要首先考慮勞動者的利益。任何違背以人為本宗旨的行為都是不符合國有企業(yè)的社會主義性質(zhì)要求的。

公營企業(yè)雖是政府辦的企業(yè)，但無法完全照顧勞動者利益。倘若政府改變調(diào)節(jié)方略，可能有些公營企業(yè)就會被賣掉或解體。公營企業(yè)也要按資本原則辦事，勞動者處在從屬于資本的地位，這與國有企業(yè)的以人為本是完全不同的企業(yè)觀。在公營企業(yè)的經(jīng)營中，既要完成政府交給的任務，又要符合市場的原則，能最少地使用勞動者，就只能按最少的數(shù)量用人，不會因人做事，更不會為了勞動者的就業(yè)需要而無端延長企業(yè)生命。如果經(jīng)營不善，公營企業(yè)也可以大量裁人，甚至可以全部換人。這就是由勞動者是間接地與生產(chǎn)資料結(jié)合而決定的。在這種機制下，企業(yè)首先要考慮的是完成政府指派的任務，勞動者是為企業(yè)工作的，企業(yè)解雇勞動者無可厚非。只是，不能將公營企業(yè)的這種機制擴展到國有企業(yè)。在社會主義國家，國有企業(yè)原則上不允許排斥勞動者，不能為了企業(yè)而犧牲勞動者的工作權(quán)力。

三、國有企業(yè)的經(jīng)營是競爭性的

按照改革設定的目標，國有企業(yè)的經(jīng)營范圍應主要在競爭性領域。改革后的國有企業(yè)應是市場經(jīng)濟中獨立的商品生產(chǎn)者或經(jīng)營者，應參與市場競爭，并要在市場競爭中保持生存能力。因而，在經(jīng)營范圍上，國有企業(yè)與公營企業(yè)也是截然不同的。目前各個市場經(jīng)濟國家的公營企業(yè)，規(guī)模與數(shù)量可能有很大的差異，但在大的經(jīng)營范圍方面是基本一致的，主要是在非競爭性領域，很少涉及競爭性領域。在非社會主義國家，由于沒有國有企業(yè)，只有公營企業(yè)，基本上公營企業(yè)只限于在非競爭性領域經(jīng)營，在競爭性領域經(jīng)營的都是民營企業(yè)，公營企業(yè)與民營企業(yè)的經(jīng)濟范圍分界是比較清楚的，至于在特定的條件下，民營企業(yè)也進入非競爭性領域經(jīng)營，那不是主流，至少在基本的經(jīng)營領域的區(qū)分上可以略而不論。而在社會主義國家，既存在國有企業(yè)，又有公營企業(yè)，國有企業(yè)應主要在競爭性領域經(jīng)營，公營企業(yè)應主要在非競爭性領域經(jīng)營，可能存在少量的經(jīng)營范圍交叉的情況，但這種跨領域的交叉經(jīng)營情況也不是主流，也可以略而不計，只是必須明確，競爭性領域存在的是國有企業(yè)，非競爭性領域存在的是公營企業(yè)。國有企業(yè)存在于競爭性領域，就是說可以設立在各個競爭性行業(yè)，凡是民營企業(yè)可以經(jīng)營的行業(yè)，國有企業(yè)也可以經(jīng)營，在這方面，國有企業(yè)就是一般的競爭性經(jīng)營企業(yè)。

就中國目前的情況講，國有企業(yè)的設 可保持在以下主要行業(yè)。

(1)鋼鐵行業(yè)。鋼鐵業(yè)屬于競爭性行業(yè)。工業(yè)是現(xiàn)代社會的經(jīng)濟支柱，而鋼鐵業(yè)則是現(xiàn)代工業(yè)的支柱，國有企業(yè)在這一行業(yè)中發(fā)揮著頂梁柱的作用。

(2)能源工業(yè)。包括石油工、 煤炭工業(yè)、電力工業(yè)等。這些行業(yè)都是國民經(jīng)濟的支柱，國有企業(yè)在這些行業(yè)可發(fā)揮主力作用。

(3)化學工業(yè)。包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行業(yè)。這些也是適于國有企業(yè)生存的行業(yè)。化工行業(yè)一般都是大規(guī)模生產(chǎn)，有復雜的生產(chǎn)工藝和技術(shù)。國有企業(yè)的經(jīng)營可以在這些行業(yè)保持一定的穩(wěn)定性和先進性，不會在效益上有所欠缺。

(4)制造業(yè)。這一大行業(yè)包括眾多門類的工業(yè)品制造部門。

(5)新技術(shù)研究機構(gòu)。作為研究型企業(yè)，也可以是國有企業(yè)性質(zhì)的。相對而言，國有企業(yè)在這一行業(yè)可能更便于管理，即可能運營得很好，因為這一行業(yè)對員工的素質(zhì)要求高，這與國有企業(yè)性質(zhì)的根本性要求是一致的。

(6)其他競爭性行業(yè)。除了上述主要競爭性行業(yè)，國有企業(yè)還可以設在其他競爭性行業(yè)，只不過，在其他行業(yè)，目前國有企業(yè)的設置不應很多。比如百貨零售業(yè)，最好國有企業(yè)不進入，即使進入也只能是具有代表性的。

四、國有企業(yè)要實行政企分開

在政府與企業(yè)的關(guān)系問題上，國有企業(yè)與公營企業(yè)也有完全不同的表現(xiàn)。政企分開是國有企業(yè)成為獨立的商品生產(chǎn)者或經(jīng)營者的必然要求，政府不能干預企業(yè)經(jīng)營，指的就是改革后的國有企業(yè)不受政府的干預。在改革之前，國有企業(yè)的經(jīng)營是非市場化的，與政府的關(guān)系是緊密不可分的，被稱之為父子般的關(guān)系，而這種關(guān)系隨著改革的推進是要逐步消失的。問題在于，改革之前的國有企業(yè)包含著公營 業(yè)在內(nèi)，是經(jīng)濟成分混淆的遺留，而作為公營企業(yè)，足不需要進行政企分開的。在世界上，各個國家公營企業(yè)的經(jīng)營都是政企不分的，即企、 都要聽從政府的安排，政府始終控制著企業(yè)，企業(yè)基本上沒有獨立經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)的主要負責人是由政府任命的，比如美國的公營企業(yè)負責人是由總統(tǒng)直接任命的。我國改革后的閏有企業(yè)不再保持與政府的緊密小分的關(guān)系，成為具有相對獨立經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，這與公營企業(yè)是分道揚鑣的。在對這一關(guān)系的認定上，不可將對公營企業(yè)政企不分的要求加在國有企業(yè)之上，也不可將對國有企業(yè)政企分開的要求用于公營企業(yè)，更不可以用公營企業(yè)政企 分的模式去改革國有企業(yè)，從而以此達到國企政企分開的目的。實行政企分開，在體制上至少要改革國有企業(yè)的三個方面。

(1)要變政府控制企業(yè)人事權(quán)為企業(yè)自主決定當家人。政府派人管理企業(yè)，與企業(yè)自主管理是有根本區(qū)別的，在前者模式中企業(yè)最多是政府的附屬，企業(yè)管理者必然是站在政府的立場上管理企業(yè)，而在后者模式中企業(yè)才是獨直的商品牛產(chǎn)者或經(jīng)營者。企業(yè)當家人出自政府，還是出自市場，這不僅是一個能否實現(xiàn)政企分開的問題，而且是一個根本件的體制區(qū)分問題。在傳統(tǒng)體制下，國有企、 不可能自主決定當家人，因為企業(yè)無法同外界聯(lián)接，缺乏競爭機制，企業(yè)無從在外尋找合格的當家人。而在市場經(jīng)濟體制下，建立了勞動力市場，這就為企業(yè)自主決定當家人創(chuàng)造了基礎的市場條件。因為企業(yè)家市場是最重要的勞動力市場，在勞動力市場完善的前提下，企業(yè)家市場可為國有企業(yè)輸送優(yōu)秀的管理者，但企業(yè)家自身是受企業(yè)家市場約束的，這就形成了完整的選擇與約束的市場機制，能夠保障國有企業(yè)自主選擇當家人，實現(xiàn)生存與發(fā)展。

(2)要變政府控制企業(yè)投資為企業(yè)自主投資。企業(yè)能否自主決定投資也是企業(yè)能否取得自主經(jīng)營權(quán)的表現(xiàn)。在傳統(tǒng)體制下，國有氽業(yè)沒有投資自主權(quán)，就連一些技改項目也要層層打報告，由政府部門批準，這直接束縛了企業(yè)的競爭力，造成國有企業(yè)的生產(chǎn)效率低下。而今，走市場經(jīng)濟的改革道路，就要從根本上改變國有企業(yè)與政府的關(guān)系，要讓國有企業(yè)自主經(jīng)營，要讓政府從國有企業(yè)的經(jīng)營中退出去，改變國有企業(yè)的整個經(jīng)營機制，讓國有企業(yè)走市場化經(jīng)營之路。國有企業(yè) 改革到位后要自己對投資負責，不再受政府干預，這要求國有企業(yè)同民營企業(yè)一樣，具有市場化的經(jīng)營能力，不再有投資的特殊性，要承受投資風險，對自身的投資選擇負責。

(3)要變政府決定企業(yè)工資水平為企業(yè)自主決定工資水平。國有企業(yè)的工資水平要實現(xiàn)自主決定，不能由政府決定，這也是改革的一項基本要求。存政企不分的體制下，國有企業(yè)的工資與政府公務員的工資是相通的，都是F}1政府統(tǒng)一制定的。現(xiàn)在，政府只應控制公營企業(yè)的工資，不應再控制國有企業(yè)的工資，即公營企業(yè)的工資不能自主，國有企業(yè)的工資可以自主。這就是政企分開與政企不分的不同。只要是政企分開，政府就不能再直接控制國有企業(yè)的工資，只要是政企不分，那政府必然要控制企業(yè)的工資。對于國有企業(yè)的分配，國家當然要負責調(diào)節(jié)，但那種社會性的約束與政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府與國有企業(yè)分開，不干預國有企業(yè)的內(nèi)部分配，要讓國有企業(yè)在具體分配上充分享受自主權(quán)。

五、國有企業(yè)歸屬全民所有

國有企業(yè)與公營企業(yè)相比，所有權(quán)大不相同。國有企業(yè)的所有權(quán)歸全民所有，由國家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表國家運作所有權(quán)，即所有權(quán)不論以何種形式存在和以何種方式運作，都不歸屬于任何一級政府，都始終保持在全民手中，全民掌握的所有權(quán)具有集合性，其成員不享有整體擁有的權(quán)力，其權(quán)力是不可分割的。而公營企業(yè)的所有權(quán)，按市場經(jīng)濟通行的誰投資歸誰所有的原則，要歸各級政府所有，即中央政府投資建設的公營企業(yè)要歸中央政府所有，地方政府投資建設的公營企業(yè)要歸地方政府所有，是哪一地方政府的投資就歸哪一地方政府所有，所以，公營企業(yè)的所有權(quán)是分散在各級各地政府手中掌握的，這與國有企業(yè)的所有權(quán)具有的統(tǒng)一集合性是完全不同的。

嚴格地講，國有企業(yè)歸全民所有，是講企業(yè)使用的資產(chǎn)統(tǒng)歸全民所有，國有企業(yè)使用的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，是全民所有性質(zhì)的資產(chǎn)，非國有資產(chǎn)不為國有企業(yè)使用。這是一條原則，也是國有企業(yè)設立的意義體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟體制下與在傳統(tǒng)體制下，這方面的原則都是同樣的，不會有改變。改革國有企業(yè)不是改變國有企業(yè)，其經(jīng)營機制是需要改革的，但其基本性質(zhì)以及決定其基本性質(zhì)的原則是不會改變的，若改變了那就不是國有企業(yè)。國有企業(yè)改革不能是最終改沒了國有企業(yè)。在資產(chǎn)的使用上，國有企業(yè)的原則規(guī)定是不能改變的，必須由始至終使用全民所有性質(zhì)的國有資產(chǎn)。如果一個企業(yè)既使用國有資產(chǎn)，又使用其他來源的資產(chǎn)，那就肯定不是國有企業(yè)，而只能是國有企業(yè)與其他產(chǎn)權(quán)所有者合辦的企業(yè)。這是由國有企業(yè)所有權(quán)的性質(zhì)決定的，是容不得變通的基本原則，盡管在社會主義經(jīng)濟實踐中，情況很復雜，但這種單純使用國有資產(chǎn)的原則并不復雜，只要真實地確認是國有企業(yè)，那企業(yè)擁有的資產(chǎn)就只能是國有資產(chǎn)。

公營企業(yè)使用的資產(chǎn)主要是公營資產(chǎn)，公營資產(chǎn)不是國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)是全民所有的資產(chǎn)，公營資產(chǎn)是政府所有的資產(chǎn)，不論哪一級政府所有的資產(chǎn)都統(tǒng)稱為公營資產(chǎn)。在國有企業(yè)與公營企業(yè)的區(qū)分中，重要的問題之一就是不能將公營資產(chǎn)誤為國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)不能離開國有企業(yè)，公營企業(yè)絕對不會使用國有資產(chǎn)。但公營企業(yè)在運營中也可以使用一部分民有資產(chǎn)，只要公營資產(chǎn)占控制地位，民有資產(chǎn)也可進入公營企業(yè)。各級各地政府可以利用這種方式擴大對經(jīng)濟的控制能力。在社會主義國家，對于國有資產(chǎn)與公營資產(chǎn)一定要劃分清楚，國有資產(chǎn)屬于全民所有，名義上為國家擁有，而公營資產(chǎn)實際上是屬于各級政府的，政府也代表人民，但在國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定上，只能明確是歸全民所有，不能將此權(quán)限等同于歸各級政府所有的產(chǎn)權(quán)。

國有資產(chǎn)的來源與公營資產(chǎn)的來源是有區(qū)別的。國有資產(chǎn)是新型的資產(chǎn)，是社會通過一定的手段積累的屬于全體人民的資產(chǎn)，其中存在對剝奪者剝奪的資產(chǎn)，也包括全體人民勞動積累的資產(chǎn)。而公營資產(chǎn)只是各級政府財政資金的投入，包括財政信用資金的投入，是財政資金的積累。雖然財政資金也是屬于人民的，但具體的財政資金在各級政府手中代表著不同的利益要求，這與國有資產(chǎn)統(tǒng)歸全民所有的利益關(guān)系是不同的。更重要的是，財政資金一旦轉(zhuǎn)化為公營資產(chǎn)之后，同樣有市場收益的要求，這也是與國有資產(chǎn)不相同的地方。由于各級政府的財政狀況不同，所以即使是在同一個國家的同一時期，各地的公營企業(yè)規(guī)模也可能是很不同的。財政若沒有支付能力，沒有用于投資的費用，那公營企業(yè)就沒有設立的可能。如果財政設立了公營企業(yè)，又沒有能力繼續(xù)進行投資，那公營企業(yè)也不可能進一步地擴大。公營企業(yè)的這種運營機制與國有企業(yè)的原始積累和發(fā)展資金的來源是不同性質(zhì)的。

需要明確的是，國有資產(chǎn)也不同于國有資源。國有資源也是一個一般性的國家權(quán)力概念。在一般性上，國有資源與公營資產(chǎn)是有相同性質(zhì)的，即都是存在于各個國家的經(jīng)濟范疇。只是，國有資源屬國家所有，公營資產(chǎn)屬各級政府所有；國有資源是未投入使用的生產(chǎn)資料，公營資產(chǎn)是已投入使用的生產(chǎn)資料。國有資源與公營資產(chǎn)都是各個國家經(jīng)濟發(fā)展的支撐力量，足不帶社會性質(zhì)區(qū)分的物質(zhì)基礎。

六、設立國有企業(yè)是為了建立新的社會制度

國有企業(yè)與公營企業(yè)的根本區(qū)別，在于各自的設立目的不同。設立國有企業(yè)是為了消滅剝削制度，建立新的社會制度。而設立公營企業(yè)的目的是行使政府的社會經(jīng)濟管理職能，對國民經(jīng)濟進行一定程度上的直接干預。

在現(xiàn)時代，社會主義的實踐剛剛開始，社會主義經(jīng)濟的實現(xiàn)形式存在著不完全性，即不能表現(xiàn)出完全的社會主義性質(zhì)要求，存在著一定程度上的變通和曲折，只是，不完全性的存在并不改變社會主義公有制企業(yè)的設立目的，因為這是根本性的要求，是不允許變通或更改的。如果取消了國有企業(yè)的設立目的，就是取消了社會主義的原則要求，就是不再進行社會主義經(jīng)濟實踐的表示。在今天，不論怎樣進行社會主義經(jīng)濟體制的改革，也不能改變國有企業(yè)的設立目的，若改變了這一點，國有企業(yè)的改革就違背了根本的宗旨，就不是改革而是改變了，就是取消國有企業(yè)的存在了。在這一根本性問題上是不容混淆的。

現(xiàn)在，理論界對剝削的認識進入了更深層次的研究。從感情上排斥剝削和簡單地否定剝削的存在并不代表21世紀經(jīng)濟理論研究的主流趨勢。剝削是人類社會發(fā)展進程中存在的一種客觀現(xiàn)象，不是人們主觀意志能改變的，這是與人類的勞動能力和生存需要直接相關(guān)的。在社會主義的理論構(gòu)架中，消滅剝削是既定的目標和理論創(chuàng)立的意義，是不容懷疑其確定性和現(xiàn)實性的。只是，剝削的消滅要依靠人類勞動內(nèi)部矛盾的發(fā)展才能實現(xiàn)，單純使用外部暴力，不可能消滅剝削，只能是消滅剝削者，不會改變產(chǎn)生并存在剝削的客觀的社會經(jīng)濟基礎。從今天的角度看，設立國有企業(yè)消滅剝削的目的仍然是要堅持的社會主義基點，是不能在這一基點上有任何動搖的。否認國有企業(yè)的這一設立目的，是無從把握社會主義改革的方向和意義的，也是無法將社會主義國有企業(yè)的改革進行到底的。至于公營企業(yè)的設立目的，在各個國家都一樣。問題只在于，一定要分清公營企 與國有企業(yè)的設 目的的不同，要明確公營企業(yè)與國有企業(yè)是兩類性質(zhì)不 的企業(yè)，各有各的設立目的，不能相互}昆淆，各自的設立目的決定各自的社會存在。

當前，國有企業(yè)改革的阻力在很大程度上是與將國有企業(yè)等同于公營企業(yè)有關(guān)的。在政治經(jīng)濟學的理論體系中，在國外的任何地方，都沒有人將政府設立的企業(yè)視為社會主義性質(zhì)的國有企業(yè)。世界早已存在的共識是，公營企業(yè)的性質(zhì)是國家資本主義。所以，中國的國有企業(yè)的改革不能再繼續(xù)已蔓延了很久的思想混亂，將國家資本主義的企業(yè)實現(xiàn)形式等同于社會主義公有制企業(yè)的改革實現(xiàn)形式。任何人都應清楚，推進國有企業(yè)改革，只能走社會主義的改革之路，不能走國家資本主義的改變之路。

七、國有企業(yè)的制度演化

與改革的目的 同，目前的國有企業(yè)還需要有相當一部分轉(zhuǎn)變?yōu)楣珷I企業(yè)。面對這種制度演化的趨勢，明確區(qū)分國有企業(yè)與公營企業(yè)更為必要。在過去較長時期，中國足將公營企業(yè)也稱為國有企業(yè)，不承認存在公營企業(yè)這種經(jīng)濟成分。而今，在改革的進程中，實際上采取的許多措施是有悖國有企業(yè)改革宗旨的，實質(zhì)上是反過來用公營企業(yè)取代國有企業(yè)，只是在名稱上還稱為國有企業(yè)。這是在混淆國有企業(yè)與公營企業(yè)的前提下造成的改革和制度演化的障礙。由于有太久的混同，今天解決問題確實需要有高度的理性和持久的耐心。將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來，使其成為一種獨立的經(jīng)濟成分，這是有利于國有企業(yè)改革的，也是有利于中國市場經(jīng)濟建設的。只是必須明確，從國有企業(yè)轉(zhuǎn)為公營企業(yè)，是一種制度演化，而不是國有經(jīng)濟體制的改革方向。

實現(xiàn)部分國有企業(yè)的制度演化，在中國既要設立國有企業(yè)，又要設立公營企業(yè)，是中國堅持社會主義改革的需要，也是中國經(jīng)濟建設與國際社會接軌的要求。公營企業(yè)在世界各國是普遍的存在，在中國也是不可缺少的。問題只在于，中國不能將這種經(jīng)濟成分作為社會主義性質(zhì)的表現(xiàn)，一定要將其從國有企業(yè)中分流出來，一定要給予公營企業(yè)獨立的經(jīng)濟地位，一定要對公營企業(yè)的設立單獨立法規(guī)制，一定要在政府干預方面體現(xiàn)出這種市場經(jīng)濟的一般性。

有關(guān)國家安全的生產(chǎn)部門、自然壟斷行業(yè)以及提供重要的公共產(chǎn)品與服務的產(chǎn)業(yè)，應是中國設立公營企業(yè)的主要領域。也就是說，目前處于這些領域的國有企業(yè)應逐步演化為公營企業(yè)。這樣的演化結(jié)果可使中國與世界上其他市場經(jīng)濟國家保持設立公營企業(yè)的相同性，即中國應在公營企業(yè)的設立方面與世界各國保持一致。世界上各個國家設立的公營企業(yè)并不完全相同，有的國家在競爭性領域也設立了公營企業(yè)，有的國家在非競爭性領域也允許民營企業(yè)經(jīng)營，同時各個國家的公營企業(yè)占國民經(jīng)濟的比重也不同，對于這些情況要具體分析。從主流趨勢看，在競爭性領域設立公營企業(yè)已成為歷史，除個別國家追求贏利之外，大多數(shù)國家都已使公營企業(yè)退出競爭性領域，只在非競爭性領域設立公營企業(yè)。而民營企業(yè)能否進入非競爭性領域，主要是看一個國家的市場發(fā)育程度和法治程度。如果一個國家的市場發(fā)育健康完善且法治程度較高，將本該由公營企業(yè)承擔的任務交由民營企業(yè)做也未必不可以。美國和北歐的一些國家就是這樣做的，因此，公營企業(yè)在這些國家占有的比例相對比較低。然而，如果市場發(fā)育不成熟，法治程度低，市場秩序不穩(wěn)定，那么公營企業(yè)的職責是難由民營企業(yè)替代的。中國是一個剛剛走上市場經(jīng)濟道路的發(fā)展中國家，市場的發(fā)育還很不成熟，人們的法治觀念仍很淡泊，執(zhí)法能力還有待提高，這個時候并不需要用民營企業(yè)去替代公營企業(yè)，而是需要直接加強公營企業(yè)的建設，適當提高一些占有比例。除了對一部分現(xiàn)在處于非競爭性領域的國有企業(yè)進行制度演化之外，或許還需要再增設一批公營企業(yè)，這就是有進有退的原則體現(xiàn)，退是退出國有企業(yè)行列，進就是進入公營企業(yè)行列。凡是非競爭性領域，在政府有投資能力的前提下，似乎都應設立名正言順的公營企業(yè)。

國有企業(yè)的制度演化還表現(xiàn)為，一部分處于非競爭性領域的國有企業(yè)制度演化為中央公營企業(yè)，即直接由中央政府控制的公營企業(yè)，還有一部分處于非競爭性領域的國有企業(yè)要制度演化為地方公營企業(yè)，即由各地各級政府直接控制的企業(yè)。這些演化后的企業(yè)都改變了原先的國有企業(yè)性質(zhì)，而成為最先明確職責和發(fā)揮作用的公營企業(yè)。相比而言，制度演化為中央公營企業(yè)的應比較少，制度演化為地方公營企業(yè)的應比較多。這是因為地方公營企業(yè)分散在各地，承擔的干預經(jīng)濟的任務量大，并且直接服務于各地民眾。中央公營企業(yè)的數(shù)量是有限的，大型壟斷企業(yè)集團是其主要的存在形式。有些地方政府將國有企業(yè)全部賣掉，不管是競爭性領域的企業(yè)，還是非競爭性的企業(yè)領域，這種做法無論是從改革的角度看，還是從制度演變的角度看，都是不妥的。從改革的角度講，地方政府無權(quán)處置國有企業(yè)。從制度演化的角度講，地方政府有設立公營企業(yè)干預經(jīng)濟的職能，不能放棄職能，將政府該做的事推向社會。

中國目前的國有企業(yè)只有一部分需要制度演化為公營企業(yè)，不能將這種演化擴大到全部的國有企業(yè)，不能以此取代國有企業(yè)的改革。改革與演化是兩種不同的要求。改革要求社會主義制度實現(xiàn)自我完善和發(fā)展，國有企業(yè)成為適應市場經(jīng)濟環(huán)境要求的獨立的商品生產(chǎn)者或經(jīng)營者。演化要求將處于非競爭性領域的企業(yè)分流出來，單獨作為一種經(jīng)濟成分存在，即作為公營企業(yè)存在。在復雜的現(xiàn)階段，中國既需要國有企業(yè)，需要進行國有企業(yè)改革，又需要設立公營企業(yè)，需要將原處于非競爭性領域的國有企業(yè)逐一改變性質(zhì)使其成為名副其實的公營企業(yè)。以制度演化取代改革意味著放棄社會主義發(fā)展之路，以改革的名義阻止制度演化必然影響中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，違背中國建設市場經(jīng)濟的原則。區(qū)別國有企業(yè)與公營企業(yè)的現(xiàn)實意義就在于說明中國既要堅持國有企業(yè)改革，堅持以國有企業(yè)的改革完善和鞏固社會主義的經(jīng)濟基礎，又要自覺地主動地而不是盲目地被動地進行制度演化，明確地將目前非競爭性領域政府控制的企業(yè)改制為公營企業(yè)，制定出特殊的法律規(guī)制這些享有政府庇護特權(quán)的公營企業(yè)。因此，一方面堅持改革，一方面高度重視制度演化，是中國經(jīng)濟發(fā)展中體制建設的大勢所趨，對此，一定要各有側(cè)重，分步推進，只有這樣，中國才能達到既堅持社會主義又發(fā)展市場經(jīng)濟的目的。