失業(yè)保險制度是針對勞動者失業(yè)這一風(fēng)險因素而設(shè)立的社會保險項目。失業(yè)保險制度是指勞動者由于非本人原因失去工作、中斷收入時，由國家和社會依法保證其基本生活需要的一種社會保障制度。

• 失業(yè)保險的對象是失業(yè)勞動者

社會保險中，其他保險項目如醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、生育保險和工傷保險，主要保障暫時或永久喪失勞動能力的勞動者；而失業(yè)保險只對有勞動能力并有勞動意愿但無工作崗位的勞動者提供保障，失業(yè)保險與其他社會保險的最大不同點是保障沒有喪失勞動能力的勞動者。因喪失勞動能力而失去工作機會的情況不包括在失業(yè)保險之列。

• 造成風(fēng)險的原因

不同社會保險中，其他風(fēng)險事故的形成如疾病、生育等，均屬自然原因，主要是疏忽大意或無法預(yù)料的自然力打擊所致，是以損害人的身體健康為代價的；而失業(yè)風(fēng)險是由于社會經(jīng)濟方面的原因所導(dǎo)致的，如勞動力資源增長與經(jīng)濟增長的比例失調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及就業(yè)政策的變化等，都可以成為勞動者失業(yè)的原因。

• 失業(yè)保險資金只能實行現(xiàn)收現(xiàn)付制

如果說，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險資金可以實行部分積累制或完全積累制的話，失業(yè)保險資金則只能實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即當(dāng)前籌集的失業(yè)保險資金主要著眼于解決現(xiàn)實的失業(yè)問題。

1．享受失業(yè)津貼的資格條件

(1)失業(yè)者必須處于法定勞動年齡內(nèi)；

(2)失業(yè)前必須有就業(yè)或繳費記錄；

(3)必須是非自愿性失業(yè)。。

2．失業(yè)保險津貼等待期與給付期勞動者失業(yè)后，一般不會立刻領(lǐng)到失業(yè)津貼。因此，一般都有等待期的規(guī)定。其意義在于：

(1)勞動者剛剛失業(yè)一般還有過去的儲蓄可以依賴；

(2)減少大量小額申請的瑣碎管理事務(wù)，節(jié)約管理費用，有些失業(yè)者在等待期內(nèi)就能重新就業(yè)；

(3)可以減少欺騙行為，規(guī)定一個等待期使社會保險機構(gòu)有時間調(diào)查了解申請者的真實情況，防止冒領(lǐng)；

(4)等待期的長短可以抑制失業(yè)保險金開支的增長速度，不同國家的等待期有長有短。

失業(yè)保險津貼并非無限期地支付下去。因為，

一是大多數(shù)失業(yè)者都能再就業(yè)；

二是促使失業(yè)者積極尋找工作；

三是期滿后仍未找到工作者轉(zhuǎn)為領(lǐng)取失業(yè)救助金。

3．失業(yè)保險津貼的支付

失業(yè)保險津貼應(yīng)高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)、低于失業(yè)前的工資標(biāo)準(zhǔn)；同時，在考慮家庭供養(yǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，提供一些補充給付。國際勞工組織曾對失業(yè)津貼的給付提出了三條標(biāo)準(zhǔn)：

(1)以失業(yè)者原工資或投保費用為制定依據(jù)；

(2)失業(yè)津貼宜界定在原工資的50％以上；

(3)失業(yè)津貼可規(guī)定一個上限。

失業(yè)者在失業(yè)期間的津貼有基本失業(yè)保險津貼、附加津貼、享受其他保障項目的權(quán)利。

基本失業(yè)保險津貼有如下幾種給付方法：

(1)均等金額給付；

(2)均等比例給付；

(3)遞減給付：高工資者獲較低比例、低工資者獲較高比例，隨著失業(yè)時間的延長，津貼數(shù)額或比例則逐漸降低；

(4)均等金額給付與均等比例給付相結(jié)合。

附加津貼只發(fā)給那些在就業(yè)期間確實撫養(yǎng)過的直系親屬，包括父母、配偶和未成年子女，津貼一般按被撫養(yǎng)人數(shù)確定。

失業(yè)者在失業(yè)期間，往往還規(guī)定享有其他方面的權(quán)利，如享受醫(yī)療保險、享受去就業(yè)部門報到或接受工作期間的工傷保險待遇、由失業(yè)保險機構(gòu)代失業(yè)者繳納其他保險費。

此外，失業(yè)保險基金還可運用于職業(yè)介紹，、就業(yè)訓(xùn)練。為了節(jié)制失業(yè)保險金的迅速增長，許多國家除了加強了職業(yè)介紹外，還采取了許多其他措施，如加強轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，實行人力資源開發(fā)；資助瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)、避免企業(yè)倒閉；鼓勵和資助雇主復(fù)用勞動條件差、年齡偏大的工人、殘疾工人；鼓勵和資助失業(yè)人員自辦企業(yè)或從事社區(qū)服務(wù)工作，或從事非全日制勞動，或跨地區(qū)、跨行業(yè)就業(yè)、規(guī)范企業(yè)裁員行為，等等。一般地，對失業(yè)人員和失業(yè)保險基金的管理，都和就業(yè)及職業(yè)訓(xùn)練結(jié)合在一些。

4．失業(yè)保險基金的籌集

失業(yè)保險基金的籌集有三種類型：

(1)全部由雇主和雇員負(fù)擔(dān)，如希臘、法國；

(2)由雇主、雇員負(fù)擔(dān)，國家資助，如德國；

(3)全部由雇主承擔(dān)，如澳大利亞、新西蘭。

失業(yè)保險費率一般按工資的一定比例進行規(guī)定。失業(yè)保險費率低于社會保險其他險種費率。主要原因是它比疾病風(fēng)險、老年風(fēng)險所涉及的對象少得多，失業(yè)風(fēng)險所經(jīng)歷的時間也短得多。保險費率往往依經(jīng)驗失業(yè)率來確定，有的國家還要根據(jù)不同行業(yè)企業(yè)提取不同的比例。

5．失業(yè)保險的管理

失業(yè)保險的管理有三種類型：

(1)國家管理類型，以英國為代表，為多數(shù)國家所采用，由政府設(shè)置專門的機構(gòu)來管理，一般屬于勞動行政部門。

(2)國家監(jiān)督下的工會管理類型，以瑞典為代表，在瑞典，國家勞工市場局監(jiān)督失業(yè)保險法規(guī)的實施，工會失業(yè)基金管理全國各行業(yè)的失業(yè)保險業(yè)務(wù)。

(3)勞資雙方聯(lián)合管理類型，以法國為代表。在法國，衛(wèi)生和社會保障部門行使失業(yè)保險事宜全面監(jiān)督權(quán)，勞資雙方組成共同理事會，負(fù)責(zé)失業(yè)保險的管理事宜，包括津貼的發(fā)放。

(一)覆蓋面窄，參保率低

中國現(xiàn)行失業(yè)保險制度覆蓋面低，僅覆蓋城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的正式職工。目前大量的私營企業(yè)、個體企業(yè)、靈活就業(yè)者及農(nóng)民工尚未參保。失業(yè)保險的參保率不到40％，很多失業(yè)者的生活得不到應(yīng)有的基本保障。與之相反的是，這些得不到失業(yè)保障的人群正是失業(yè)保險的極大需求者。因此，中國失業(yè)保險制度擴大覆蓋面，提高參保率，是當(dāng)前的首要任務(wù)。

(二)保障水平低，對失業(yè)者保障功能有限

目前，中國失業(yè)保險制度失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)偏低，對失業(yè)者的保障功能極其有限。從近幾年的情況看，各地的失業(yè)保險金都能夠正常發(fā)放到失業(yè)者手中，但給付標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅略高于地方城市低保標(biāo)準(zhǔn)，無法達到城市生活的基本需求。同時，由于參保率較低，能夠領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)較少，多數(shù)失業(yè)者得不到應(yīng)有的生活保障。從失業(yè)保險促進就業(yè)的功能看，失業(yè)保險體系所應(yīng)具有的培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)功能缺位，再就業(yè)服務(wù)能力不足，目前大多數(shù)失業(yè)者的再就業(yè)都是靠親朋介紹、自尋崗位等渠道實現(xiàn)就業(yè)，而失業(yè)者從城鎮(zhèn)失業(yè)保險機構(gòu)獲得再就業(yè)的機會極少。

(三)信息管理系統(tǒng)不健全，足額征繳困難，基金監(jiān)控?zé)o力

目前，中國《中華人民共和國失業(yè)保險條例》規(guī)定繳納失業(yè)保險金的金額并不高，僅占企事業(yè)單位及職工工資比例很小的一部分，但仍有不少單位欠繳保費。存在這種現(xiàn)象的原因主要有：一是認(rèn)識不到位，過多考慮部門利益，一些效益好的單位認(rèn)為本單位的職工不會失業(yè)，繳納失業(yè)保險完全是截富濟貧；二是受財力的影響，有的單位沒錢繳而個人又沒法繳的現(xiàn)狀特別嚴(yán)重；三是以什么樣的工資總額作為繳費基數(shù)，實際操作與制度規(guī)定普遍不相符；四是模糊工資的存在，使失業(yè)保險基金繳納與個人賬號對不上號，少繳漏繳現(xiàn)象嚴(yán)重。由于應(yīng)繳納的失業(yè)保險金不到位，必然影響到失業(yè)保險體系的正常運作。

(四)統(tǒng)籌層次低，失業(yè)保險金不平衡

雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是比較低的，部分地區(qū)還實行縣級統(tǒng)籌。在其他實施失業(yè)保險制度的國家，失業(yè)保險基金主要是由中央政府進行運作的，即使像美國這樣統(tǒng)籌層次較低的國家，它的失業(yè)保險基金也是州政府運作，并且還建立了由聯(lián)邦政府運作的聯(lián)邦失業(yè)保險研究基金。在統(tǒng)籌層次較低的情況下，中國各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險發(fā)展極不平衡，基金承受能力差別較大。由于中國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和失業(yè)狀況很不平衡，

各地在失業(yè)保險基金收支方面苦樂不均，一些地方入不敷出，一些地方綽綽有余。

(五)執(zhí)法力度很不夠，很多規(guī)定得不到落實

雖然1999年的《中華人民共和國失業(yè)保險條例》不是盡善盡美，但是其規(guī)定的基本內(nèi)容對保障中國失業(yè)人員的基本生活還是能夠起到應(yīng)有的作用。然而，其中的不少規(guī)定，至今難以得到落實。如條例規(guī)定所有企事業(yè)單位的職工都要參加失業(yè)保險，而到目前為止，仍有一些單位沒有參加失業(yè)保險。有法不依，在社會保障制度運行中是一種普遍現(xiàn)象。如何抓落實，這應(yīng)成為今后社會保障工作討論的重點。

(一)繼續(xù)完善失業(yè)保險制度

中國失業(yè)保險制度的基本框架已經(jīng)成型，但是《中華人民共和國失業(yè)保險條例》頒布至今已有15年歷史，很多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的狀況，因此必須盡快對其進行完善。首先，應(yīng)繼續(xù)擴大參保范圍。失業(yè)保險的范圍應(yīng)覆蓋到所有有雇主的勞動者，同時，應(yīng)嘗試性地向農(nóng)村推進，逐漸覆蓋農(nóng)村勞動者。其次，資金籌集要向社會化方向發(fā)展。世界上許多國家的失業(yè)保險都實行個人繳費，若在經(jīng)濟能力可以承受的范圍內(nèi)，實行個人適當(dāng)繳費，不僅可以

增加失業(yè)保險的資金來源，還可以增強被保險人的失業(yè)保險意識。因此，應(yīng)建立失業(yè)保險基金由國家、企業(yè)、個人三方合理負(fù)擔(dān)的社會化籌資機制，同時要建立與企業(yè)失業(yè)風(fēng)險掛鉤的保險繳費制度。第三，調(diào)整失業(yè)保險金的給付標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的失業(yè)保險金調(diào)整機制，適當(dāng)提高給付水平，保證失業(yè)者享有基本生活的權(quán)利。

(二)適時提高統(tǒng)籌層次，加大省級調(diào)劑力度，建立失業(yè)保險中央調(diào)劑金

中國失業(yè)保險基金在當(dāng)前下崗向失業(yè)并軌的過程中，存在著巨大的支付壓力，但一個更嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題是基金結(jié)余的地區(qū)分布不均衡。目前全國有近千個統(tǒng)籌單位，其中還有相當(dāng)比例的縣級統(tǒng)籌單位。因為基金調(diào)劑的范圍小，結(jié)余基金并不能充分發(fā)揮作用。目前，除北京、上海等少數(shù)幾個城市外，中國各地還沒有實行失業(yè)保險基金全收全支的真正意義上的地市級統(tǒng)籌，普遍實行的是“三級管理，兩級調(diào)劑”。因而，應(yīng)逐步落實《中華人民共和國失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險基金在設(shè)區(qū)的市實現(xiàn)全收全支的統(tǒng)籌，并充分發(fā)揮省級調(diào)劑金的作用。考慮到中西部地區(qū)比較困難，尤其在目前下崗向失業(yè)并軌的特定時期，基金不足的問題十分突出，有必要建立失業(yè)保險中央調(diào)劑金，在全國范圍內(nèi)實行地區(qū)間的調(diào)劑，保證失業(yè)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)基金的支付能力。中央調(diào)劑金的資金來源可以從各省市失業(yè)保險基金中籌集一部分，但主要的應(yīng)當(dāng)通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)和增加中央財政預(yù)算補貼等措施來籌集。

(三)實行積極的失業(yè)保險政策，增強失業(yè)保險促進就業(yè)的功能

失業(yè)保險只能緩解失業(yè)者的暫時生活困難，不能解決長遠的問題。因此今后失業(yè)保險改革的方向應(yīng)該是在一方面完善失業(yè)保險制度的同時，還應(yīng)該實行積極的失業(yè)保險政策，將其與就業(yè)聯(lián)系起來，充分發(fā)揮失業(yè)保險就業(yè)促進的功能。如將發(fā)放失業(yè)保險金與失業(yè)人員的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹、生產(chǎn)自救等就業(yè)服務(wù)工作緊密結(jié)合起來，在保證失業(yè)人員基本生活的同時，幫助失業(yè)人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)。其實，失業(yè)保險具有保障生活和促進就業(yè)兩大功能，中國失業(yè)保險要突破生活保障的單一功能，重視其促進就業(yè)的功能，這既與國際失業(yè)保險制度發(fā)展趨勢相一致，也與中國社會傳統(tǒng)的勤勞工作、強調(diào)自助的保障文化相適應(yīng)。

(四)加大執(zhí)法力度，強化失業(yè)保險基金的征繳工作

《中華人民共和國失業(yè)保險條例》明確規(guī)定企業(yè)和個人有繳納失業(yè)保險費的義務(wù)，但在實際運作中保費的征繳情況并不理想，依然存在逃避和少繳失業(yè)保險費的情況，不利于失業(yè)保險基金的籌集，也不利于保障失業(yè)者的利益。因此，下一步應(yīng)該加大《中華人民共和國失業(yè)保險條例》的執(zhí)法力度，將失業(yè)保險基金征繳作為重點工作來抓。一是要加大宣傳，要完善征繳方式，提高征繳率；二是要做好事業(yè)單位失業(yè)保險的征繳工作，要確保事業(yè)單位分流出來的失業(yè)人員的基本生活，促進事業(yè)單位改制；三是在強化失業(yè)保險基金征繳工作的同時，

提高失業(yè)保險基金的使用效率。目前，中國的“隱性就業(yè)”情況嚴(yán)重，其對失業(yè)保險基金的影響是雙重的，一方面減少了基金的收入來源，另一方面增加了基金的支出。因而，中國目前應(yīng)當(dāng)針對“隱性就業(yè)”群體進行認(rèn)真細致的調(diào)查摸底，增強對“隱性就業(yè)”人員的鑒別能力，完善失業(yè)人員的審核制度，以切實保障失業(yè)保險基金支出的有效性。

(五)建立健全失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系，提供相對準(zhǔn)確的失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)

目前，中國普遍采用城鎮(zhèn)登記失業(yè)率反映失業(yè)情況，由于該指標(biāo)本身存在缺陷，不能完全反映中國失業(yè)的真實狀況，不利于失業(yè)保險制度的開展。當(dāng)前應(yīng)盡快完善中國的失業(yè)統(tǒng)計制度，建立起綜合反映失業(yè)狀況的統(tǒng)計指標(biāo)體系。建立失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系時除了要界定失業(yè)概念、明確失業(yè)的內(nèi)涵與外延外，還要充分考慮不同性質(zhì)單位失業(yè)狀況、失業(yè)時間長短、城鄉(xiāng)失業(yè)特點、再就業(yè)、多次失業(yè)等因素，建立一個能夠提供相對準(zhǔn)確的失業(yè)人數(shù)及失業(yè)率數(shù)據(jù)的統(tǒng)計指標(biāo)體系。此外，要及時建立失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報系統(tǒng)及機制，使國家勞動保障和人事部門能夠迅速地在最短的時間內(nèi)獲知中國的失業(yè)狀況，這不僅為失業(yè)保險制度實施和開展提供依據(jù)，也為中國失業(yè)保險制度的完善提供依據(jù)，同時也為國家勞動力市場宏觀政策的調(diào)整提供依據(jù)。

總之，中國失業(yè)保險制度的改革將繼續(xù)走向深入，基本制度將逐漸完善，覆蓋面逐漸擴大，法規(guī)法律建設(shè)將逐漸健全，會堅定不移地向著國際化方向邁進。