失業(yè)保險(xiǎn)制度是針對(duì)勞動(dòng)者失業(yè)這一風(fēng)險(xiǎn)因素而設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。失業(yè)保險(xiǎn)制度是指勞動(dòng)者由于非本人原因失去工作、中斷收入時(shí)，由國家和社會(huì)依法保證其基本生活需要的一種社會(huì)保障制度。

• 失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象是失業(yè)勞動(dòng)者

社會(huì)保險(xiǎn)中，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，主要保障暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者；而失業(yè)保險(xiǎn)只對(duì)有勞動(dòng)能力并有勞動(dòng)意愿但無工作崗位的勞動(dòng)者提供保障，失業(yè)保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)的最大不同點(diǎn)是保障沒有喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者。因喪失勞動(dòng)能力而失去工作機(jī)會(huì)的情況不包括在失業(yè)保險(xiǎn)之列。

• 造成風(fēng)險(xiǎn)的原因

不同社會(huì)保險(xiǎn)中，其他風(fēng)險(xiǎn)事故的形成如疾病、生育等，均屬自然原因，主要是疏忽大意或無法預(yù)料的自然力打擊所致，是以損害人的身體健康為代價(jià)的；而失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的原因所導(dǎo)致的，如勞動(dòng)力資源增長與經(jīng)濟(jì)增長的比例失調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及就業(yè)政策的變化等，都可以成為勞動(dòng)者失業(yè)的原因。

• 失業(yè)保險(xiǎn)資金只能實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制

如果說，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)資金可以實(shí)行部分積累制或完全積累制的話，失業(yè)保險(xiǎn)資金則只能實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即當(dāng)前籌集的失業(yè)保險(xiǎn)資金主要著眼于解決現(xiàn)實(shí)的失業(yè)問題。

1．享受失業(yè)津貼的資格條件

(1)失業(yè)者必須處于法定勞動(dòng)年齡內(nèi)；

(2)失業(yè)前必須有就業(yè)或繳費(fèi)記錄；

(3)必須是非自愿性失業(yè)。。

2．失業(yè)保險(xiǎn)津貼等待期與給付期勞動(dòng)者失業(yè)后，一般不會(huì)立刻領(lǐng)到失業(yè)津貼。因此，一般都有等待期的規(guī)定。其意義在于：

(1)勞動(dòng)者剛剛失業(yè)一般還有過去的儲(chǔ)蓄可以依賴；

(2)減少大量小額申請(qǐng)的瑣碎管理事務(wù)，節(jié)約管理費(fèi)用，有些失業(yè)者在等待期內(nèi)就能重新就業(yè)；

(3)可以減少欺騙行為，規(guī)定一個(gè)等待期使社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有時(shí)間調(diào)查了解申請(qǐng)者的真實(shí)情況，防止冒領(lǐng)；

(4)等待期的長短可以抑制失業(yè)保險(xiǎn)金開支的增長速度，不同國家的等待期有長有短。

失業(yè)保險(xiǎn)津貼并非無限期地支付下去。因?yàn)椋?

一是大多數(shù)失業(yè)者都能再就業(yè)；

二是促使失業(yè)者積極尋找工作；

三是期滿后仍未找到工作者轉(zhuǎn)為領(lǐng)取失業(yè)救助金。

3．失業(yè)保險(xiǎn)津貼的支付

失業(yè)保險(xiǎn)津貼應(yīng)高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)、低于失業(yè)前的工資標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，在考慮家庭供養(yǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，提供一些補(bǔ)充給付。國際勞工組織曾對(duì)失業(yè)津貼的給付提出了三條標(biāo)準(zhǔn)：

(1)以失業(yè)者原工資或投保費(fèi)用為制定依據(jù)；

(2)失業(yè)津貼宜界定在原工資的50％以上；

(3)失業(yè)津貼可規(guī)定一個(gè)上限。

失業(yè)者在失業(yè)期間的津貼有基本失業(yè)保險(xiǎn)津貼、附加津貼、享受其他保障項(xiàng)目的權(quán)利。

基本失業(yè)保險(xiǎn)津貼有如下幾種給付方法：

(1)均等金額給付；

(2)均等比例給付；

(3)遞減給付：高工資者獲較低比例、低工資者獲較高比例，隨著失業(yè)時(shí)間的延長，津貼數(shù)額或比例則逐漸降低；

(4)均等金額給付與均等比例給付相結(jié)合。

附加津貼只發(fā)給那些在就業(yè)期間確實(shí)撫養(yǎng)過的直系親屬，包括父母、配偶和未成年子女，津貼一般按被撫養(yǎng)人數(shù)確定。

失業(yè)者在失業(yè)期間，往往還規(guī)定享有其他方面的權(quán)利，如享受醫(yī)療保險(xiǎn)、享受去就業(yè)部門報(bào)到或接受工作期間的工傷保險(xiǎn)待遇、由失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代失業(yè)者繳納其他保險(xiǎn)費(fèi)。

此外，失業(yè)保險(xiǎn)基金還可運(yùn)用于職業(yè)介紹，、就業(yè)訓(xùn)練。為了節(jié)制失業(yè)保險(xiǎn)金的迅速增長，許多國家除了加強(qiáng)了職業(yè)介紹外，還采取了許多其他措施，如加強(qiáng)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，實(shí)行人力資源開發(fā)；資助瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)、避免企業(yè)倒閉；鼓勵(lì)和資助雇主復(fù)用勞動(dòng)條件差、年齡偏大的工人、殘疾工人；鼓勵(lì)和資助失業(yè)人員自辦企業(yè)或從事社區(qū)服務(wù)工作，或從事非全日制勞動(dòng)，或跨地區(qū)、跨行業(yè)就業(yè)、規(guī)范企業(yè)裁員行為，等等。一般地，對(duì)失業(yè)人員和失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理，都和就業(yè)及職業(yè)訓(xùn)練結(jié)合在一些。

4．失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集

失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集有三種類型：

(1)全部由雇主和雇員負(fù)擔(dān)，如希臘、法國；

(2)由雇主、雇員負(fù)擔(dān)，國家資助，如德國；

(3)全部由雇主承擔(dān)，如澳大利亞、新西蘭。

失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率一般按工資的一定比例進(jìn)行規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率低于社會(huì)保險(xiǎn)其他險(xiǎn)種費(fèi)率。主要原因是它比疾病風(fēng)險(xiǎn)、老年風(fēng)險(xiǎn)所涉及的對(duì)象少得多，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所經(jīng)歷的時(shí)間也短得多。保險(xiǎn)費(fèi)率往往依經(jīng)驗(yàn)失業(yè)率來確定，有的國家還要根據(jù)不同行業(yè)企業(yè)提取不同的比例。

5．失業(yè)保險(xiǎn)的管理

失業(yè)保險(xiǎn)的管理有三種類型：

(1)國家管理類型，以英國為代表，為多數(shù)國家所采用，由政府設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來管理，一般屬于勞動(dòng)行政部門。

(2)國家監(jiān)督下的工會(huì)管理類型，以瑞典為代表，在瑞典，國家勞工市場(chǎng)局監(jiān)督失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)的實(shí)施，工會(huì)失業(yè)基金管理全國各行業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

(3)勞資雙方聯(lián)合管理類型，以法國為代表。在法國，衛(wèi)生和社會(huì)保障部門行使失業(yè)保險(xiǎn)事宜全面監(jiān)督權(quán)，勞資雙方組成共同理事會(huì)，負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)的管理事宜，包括津貼的發(fā)放。

(一)覆蓋面窄，參保率低

中國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面低，僅覆蓋城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的正式職工。目前大量的私營企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、靈活就業(yè)者及農(nóng)民工尚未參保。失業(yè)保險(xiǎn)的參保率不到40％，很多失業(yè)者的生活得不到應(yīng)有的基本保障。與之相反的是，這些得不到失業(yè)保障的人群正是失業(yè)保險(xiǎn)的極大需求者。因此，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度擴(kuò)大覆蓋面，提高參保率，是當(dāng)前的首要任務(wù)。

(二)保障水平低，對(duì)失業(yè)者保障功能有限

目前，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)失業(yè)者的保障功能極其有限。從近幾年的情況看，各地的失業(yè)保險(xiǎn)金都能夠正常發(fā)放到失業(yè)者手中，但給付標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅略高于地方城市低保標(biāo)準(zhǔn)，無法達(dá)到城市生活的基本需求。同時(shí)，由于參保率較低，能夠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)較少，多數(shù)失業(yè)者得不到應(yīng)有的生活保障。從失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能看，失業(yè)保險(xiǎn)體系所應(yīng)具有的培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)功能缺位，再就業(yè)服務(wù)能力不足，目前大多數(shù)失業(yè)者的再就業(yè)都是靠親朋介紹、自尋崗位等渠道實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而失業(yè)者從城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得再就業(yè)的機(jī)會(huì)極少。

(三)信息管理系統(tǒng)不健全，足額征繳困難，基金監(jiān)控?zé)o力

目前，中國《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的金額并不高，僅占企事業(yè)單位及職工工資比例很小的一部分，但仍有不少單位欠繳保費(fèi)。存在這種現(xiàn)象的原因主要有：一是認(rèn)識(shí)不到位，過多考慮部門利益，一些效益好的單位認(rèn)為本單位的職工不會(huì)失業(yè)，繳納失業(yè)保險(xiǎn)完全是截富濟(jì)貧；二是受財(cái)力的影響，有的單位沒錢繳而個(gè)人又沒法繳的現(xiàn)狀特別嚴(yán)重；三是以什么樣的工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)際操作與制度規(guī)定普遍不相符；四是模糊工資的存在，使失業(yè)保險(xiǎn)基金繳納與個(gè)人賬號(hào)對(duì)不上號(hào)，少繳漏繳現(xiàn)象嚴(yán)重。由于應(yīng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)金不到位，必然影響到失業(yè)保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)作。

(四)統(tǒng)籌層次低，失業(yè)保險(xiǎn)金不平衡

雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是比較低的，部分地區(qū)還實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。在其他實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要是由中央政府進(jìn)行運(yùn)作的，即使像美國這樣統(tǒng)籌層次較低的國家，它的失業(yè)保險(xiǎn)基金也是州政府運(yùn)作，并且還建立了由聯(lián)邦政府運(yùn)作的聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)研究基金。在統(tǒng)籌層次較低的情況下，中國各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡，基金承受能力差別較大。由于中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和失業(yè)狀況很不平衡，

各地在失業(yè)保險(xiǎn)基金收支方面苦樂不均，一些地方入不敷出，一些地方綽綽有余。

(五)執(zhí)法力度很不夠，很多規(guī)定得不到落實(shí)

雖然1999年的《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》不是盡善盡美，但是其規(guī)定的基本內(nèi)容對(duì)保障中國失業(yè)人員的基本生活還是能夠起到應(yīng)有的作用。然而，其中的不少規(guī)定，至今難以得到落實(shí)。如條例規(guī)定所有企事業(yè)單位的職工都要參加失業(yè)保險(xiǎn)，而到目前為止，仍有一些單位沒有參加失業(yè)保險(xiǎn)。有法不依，在社會(huì)保障制度運(yùn)行中是一種普遍現(xiàn)象。如何抓落實(shí)，這應(yīng)成為今后社會(huì)保障工作討論的重點(diǎn)。

(一)繼續(xù)完善失業(yè)保險(xiǎn)制度

中國失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本框架已經(jīng)成型，但是《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布至今已有15年歷史，很多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，因此必須盡快對(duì)其進(jìn)行完善。首先，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大參保范圍。失業(yè)保險(xiǎn)的范圍應(yīng)覆蓋到所有有雇主的勞動(dòng)者，同時(shí)，應(yīng)嘗試性地向農(nóng)村推進(jìn)，逐漸覆蓋農(nóng)村勞動(dòng)者。其次，資金籌集要向社會(huì)化方向發(fā)展。世界上許多國家的失業(yè)保險(xiǎn)都實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，若在經(jīng)濟(jì)能力可以承受的范圍內(nèi)，實(shí)行個(gè)人適當(dāng)繳費(fèi)，不僅可以

增加失業(yè)保險(xiǎn)的資金來源，還可以增強(qiáng)被保險(xiǎn)人的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)。因此，應(yīng)建立失業(yè)保險(xiǎn)基金由國家、企業(yè)、個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的社會(huì)化籌資機(jī)制，同時(shí)要建立與企業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的保險(xiǎn)繳費(fèi)制度。第三，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)金調(diào)整機(jī)制，適當(dāng)提高給付水平，保證失業(yè)者享有基本生活的權(quán)利。

(二)適時(shí)提高統(tǒng)籌層次，加大省級(jí)調(diào)劑力度，建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金

中國失業(yè)保險(xiǎn)基金在當(dāng)前下崗向失業(yè)并軌的過程中，存在著巨大的支付壓力，但一個(gè)更嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題是基金結(jié)余的地區(qū)分布不均衡。目前全國有近千個(gè)統(tǒng)籌單位，其中還有相當(dāng)比例的縣級(jí)統(tǒng)籌單位。因?yàn)榛鹫{(diào)劑的范圍小，結(jié)余基金并不能充分發(fā)揮作用。目前，除北京、上海等少數(shù)幾個(gè)城市外，中國各地還沒有實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)基金全收全支的真正意義上的地市級(jí)統(tǒng)籌，普遍實(shí)行的是“三級(jí)管理，兩級(jí)調(diào)劑”。因而，應(yīng)逐步落實(shí)《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金在設(shè)區(qū)的市實(shí)現(xiàn)全收全支的統(tǒng)籌，并充分發(fā)揮省級(jí)調(diào)劑金的作用?？紤]到中西部地區(qū)比較困難，尤其在目前下崗向失業(yè)并軌的特定時(shí)期，基金不足的問題十分突出，有必要建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金，在全國范圍內(nèi)實(shí)行地區(qū)間的調(diào)劑，保證失業(yè)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)基金的支付能力。中央調(diào)劑金的資金來源可以從各省市失業(yè)保險(xiǎn)基金中籌集一部分，但主要的應(yīng)當(dāng)通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)和增加中央財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼等措施來籌集。

(三)實(shí)行積極的失業(yè)保險(xiǎn)政策，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能

失業(yè)保險(xiǎn)只能緩解失業(yè)者的暫時(shí)生活困難，不能解決長遠(yuǎn)的問題。因此今后失業(yè)保險(xiǎn)改革的方向應(yīng)該是在一方面完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，還應(yīng)該實(shí)行積極的失業(yè)保險(xiǎn)政策，將其與就業(yè)聯(lián)系起來，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)促進(jìn)的功能。如將發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金與失業(yè)人員的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹、生產(chǎn)自救等就業(yè)服務(wù)工作緊密結(jié)合起來，在保證失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，幫助失業(yè)人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。其實(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)具有保障生活和促進(jìn)就業(yè)兩大功能，中國失業(yè)保險(xiǎn)要突破生活保障的單一功能，重視其促進(jìn)就業(yè)的功能，這既與國際失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展趨勢(shì)相一致，也與中國社會(huì)傳統(tǒng)的勤勞工作、強(qiáng)調(diào)自助的保障文化相適應(yīng)。

(四)加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)基金的征繳工作

《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定企業(yè)和個(gè)人有繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，但在實(shí)際運(yùn)作中保費(fèi)的征繳情況并不理想，依然存在逃避和少繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的情況，不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集，也不利于保障失業(yè)者的利益。因此，下一步應(yīng)該加大《中華人民共和國失業(yè)保險(xiǎn)條例》的執(zhí)法力度，將失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳作為重點(diǎn)工作來抓。一是要加大宣傳，要完善征繳方式，提高征繳率；二是要做好事業(yè)單位失業(yè)保險(xiǎn)的征繳工作，要確保事業(yè)單位分流出來的失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)事業(yè)單位改制；三是在強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳工作的同時(shí)，

提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。目前，中國的“隱性就業(yè)”情況嚴(yán)重，其對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的影響是雙重的，一方面減少了基金的收入來源，另一方面增加了基金的支出。因而，中國目前應(yīng)當(dāng)針對(duì)“隱性就業(yè)”群體進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查摸底，增強(qiáng)對(duì)“隱性就業(yè)”人員的鑒別能力，完善失業(yè)人員的審核制度，以切實(shí)保障失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的有效性。

(五)建立健全失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，提供相對(duì)準(zhǔn)確的失業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

目前，中國普遍采用城鎮(zhèn)登記失業(yè)率反映失業(yè)情況，由于該指標(biāo)本身存在缺陷，不能完全反映中國失業(yè)的真實(shí)狀況，不利于失業(yè)保險(xiǎn)制度的開展。當(dāng)前應(yīng)盡快完善中國的失業(yè)統(tǒng)計(jì)制度，建立起綜合反映失業(yè)狀況的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。建立失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)除了要界定失業(yè)概念、明確失業(yè)的內(nèi)涵與外延外，還要充分考慮不同性質(zhì)單位失業(yè)狀況、失業(yè)時(shí)間長短、城鄉(xiāng)失業(yè)特點(diǎn)、再就業(yè)、多次失業(yè)等因素，建立一個(gè)能夠提供相對(duì)準(zhǔn)確的失業(yè)人數(shù)及失業(yè)率數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。此外，要及時(shí)建立失業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上報(bào)系統(tǒng)及機(jī)制，使國家勞動(dòng)保障和人事部門能夠迅速地在最短的時(shí)間內(nèi)獲知中國的失業(yè)狀況，這不僅為失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施和開展提供依據(jù)，也為中國失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善提供依據(jù)，同時(shí)也為國家勞動(dòng)力市場(chǎng)宏觀政策的調(diào)整提供依據(jù)。

總之，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革將繼續(xù)走向深入，基本制度將逐漸完善，覆蓋面逐漸擴(kuò)大，法規(guī)法律建設(shè)將逐漸健全，會(huì)堅(jiān)定不移地向著國際化方向邁進(jìn)。