政府儲(chǔ)蓄是指政府可支配收入扣除政府消費(fèi)性支出的余額。是政府部門的財(cái)政收入中扣除用于國防、教育、行政、社會(huì)救濟(jì)等經(jīng)常項(xiàng)目支出后的剩余部分。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中，國民儲(chǔ)蓄通常定義為政府儲(chǔ)蓄、企業(yè)儲(chǔ)蓄和家庭儲(chǔ)蓄三者之和。按照國際慣例，在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中，政府儲(chǔ)蓄是指一般政府部門的儲(chǔ)蓄。一般政府部門(general government sector)主要包括中央政府、?。ㄖ荩┱?、地方政府以及社會(huì)保障基金。所以，國外所說的一般政府財(cái)政收支也就相當(dāng)于我國所說的國家財(cái)政收支。

政府儲(chǔ)蓄是指一般政府部門的經(jīng)常性收入(Recurrent Income)大于經(jīng)常性支出(Running Expenses)的余額：政府儲(chǔ)蓄＝經(jīng)常性收入－經(jīng)常性支出。其中：

經(jīng)常性收入＝稅收收入＋財(cái)產(chǎn)收入（包括國有企業(yè)上繳的利潤）＋家庭和國外的轉(zhuǎn)讓

經(jīng)常性支出＝消費(fèi)性支出（比如工資和薪金、商品和服務(wù)的購買，即所有消費(fèi)性支出）＋轉(zhuǎn)讓（包括對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、向家庭的轉(zhuǎn)讓如養(yǎng)老金等、向外國人的轉(zhuǎn)讓）＋公債利息

需要指出的是，同其他部門一樣，政府部門既是儲(chǔ)蓄過程的參與者，也是其他部門儲(chǔ)蓄的使用者。因此，政府儲(chǔ)蓄既可能是正值，也可能是負(fù)值。當(dāng)政府部門的經(jīng)常性收入在一定時(shí)期內(nèi)大于經(jīng)常性支出時(shí)，政府儲(chǔ)蓄就是正值。如果政府儲(chǔ)蓄是正值，一方面意味著財(cái)政赤字額全部被用于政府投資了，另一方面正的政府儲(chǔ)蓄將增加國民儲(chǔ)蓄。相反，當(dāng)政府部門的經(jīng)常性收入在一定時(shí)期內(nèi)小于經(jīng)常性支出時(shí)，政府儲(chǔ)蓄就是負(fù)值。在這種情況下，政府必須從其他部門借債，以便為其收支差額籌措資金，這就是所謂的負(fù)儲(chǔ)蓄或動(dòng)用儲(chǔ)蓄(dissaving)。政府負(fù)儲(chǔ)蓄代表一種對(duì)其他部門總儲(chǔ)蓄的扣除。相比之下，當(dāng)政府舉債為其部分或全部資本支出融資時(shí)，實(shí)際上從其他部門抽走了資源，但并不表示政府負(fù)儲(chǔ)蓄。

上述定義的政府儲(chǔ)蓄，需要作出進(jìn)一步說明。第一，政府儲(chǔ)蓄與彌補(bǔ)財(cái)政赤字的方法無關(guān)。政府既可以利用發(fā)行公債也可以利用貨幣創(chuàng)造的方法來彌補(bǔ)赤字；也就是說，債務(wù)收入只是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的資金來源，而不是政府儲(chǔ)蓄的資金來源。這顯然與我國有些學(xué)者（曹康霖，1996；楊思群，1998）將“政府凈債務(wù)收入作為政府儲(chǔ)蓄的重要來源”是極為不同的。第二，在計(jì)算政府儲(chǔ)蓄時(shí)，消費(fèi)性支出與投資性支出之間的區(qū)別是關(guān)鍵，因?yàn)楹笳卟⒉话谡畠?chǔ)蓄的定義中，而前者卻包含在政府儲(chǔ)蓄的定義中。第三，倘若將折舊基金計(jì)算在內(nèi)，那么，一國國民儲(chǔ)蓄總額就稱為毛國民儲(chǔ)蓄總額(total gross nationalsaving)，否則，就稱為凈國民儲(chǔ)蓄總額。本文不考慮折舊基金，所以，政府儲(chǔ)蓄指的是凈政府儲(chǔ)蓄。

在解釋不同時(shí)期的政府儲(chǔ)蓄變化時(shí)，我們必須考慮許多重要的因素，這些因素使得我們對(duì)政府儲(chǔ)蓄的分析變得更加復(fù)雜。

首先，由于政府儲(chǔ)蓄是公共預(yù)算的一個(gè)組成部分，故政府儲(chǔ)蓄率與財(cái)政赤字的變化之間存在著直接關(guān)系。也就是說，在其他條件不變的情況下，政府儲(chǔ)蓄降低會(huì)增加財(cái)政赤字，而政府儲(chǔ)蓄增加將減少財(cái)政赤字。因此，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的政府儲(chǔ)蓄的分析在很大程度上類似于對(duì)財(cái)政赤字變化的分析。

其次，一般政府的經(jīng)常性收支總額的微小變化會(huì)導(dǎo)致政府儲(chǔ)蓄和財(cái)政赤字比較大的比例變化。因此，政府不能有效地控制經(jīng)常性收支總額及其構(gòu)成，就表明政府缺乏控制其儲(chǔ)蓄水平的能力，政府儲(chǔ)蓄率的變化就會(huì)很大。

再次，政府儲(chǔ)蓄規(guī)模的變化在很大程度上反映了公共預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自動(dòng)反應(yīng)。因此，還應(yīng)當(dāng)澄清政府儲(chǔ)蓄規(guī)模變化的原因，即是自動(dòng)的或周期性原因，還是相機(jī)抉擇原因。鑒于大多數(shù)稅收收入是GDP和價(jià)格水平的函數(shù)，故政府儲(chǔ)蓄水平在經(jīng)濟(jì)周期過程中會(huì)發(fā)生變化。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，人們支付的稅收將減少，而支出（如養(yǎng)老金和失業(yè)救濟(jì)金等）將增加。因此，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不景氣會(huì)導(dǎo)致政府儲(chǔ)蓄減少。相反，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府儲(chǔ)蓄將增加，因?yàn)樨?cái)政收入會(huì)增加，而用于社會(huì)保障方面的支出減少。因此，在經(jīng)濟(jì)周期過程中政府儲(chǔ)蓄的變化與所謂的自動(dòng)的或內(nèi)在穩(wěn)定器（郭慶旺、趙志耘，1997）的存在密切相關(guān)。

最后，政府儲(chǔ)蓄規(guī)模的變化還與相機(jī)抉擇政策相關(guān)，所以，有必要把政府儲(chǔ)蓄率區(qū)分為實(shí)際儲(chǔ)蓄率(actual saving rate)（包含純粹的周期波動(dòng)的影響）與結(jié)構(gòu)儲(chǔ)蓄率(structural saving rate)，后者反映了相機(jī)抉擇財(cái)政措施的影響。就收入方面來看，政府的結(jié)構(gòu)儲(chǔ)蓄率顯然受到財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中相機(jī)抉擇政策變化的影響，其中包括稅收制度和非稅收收入的結(jié)構(gòu)變化的影響。例如，稅收支出增加（稅收收入減少）就會(huì)使計(jì)算出來的政府儲(chǔ)蓄減少；在非稅收收入來源中，如果對(duì)贏利的政府經(jīng)營企業(yè)私有化，因減少了公共產(chǎn)業(yè)的利潤，就會(huì)降低政府儲(chǔ)蓄率（而提高私人儲(chǔ)蓄率）。就支出方面來看，政府支出的水平和結(jié)構(gòu)的變化會(huì)在長期影響政府儲(chǔ)蓄率。例如，對(duì)公共融資的教育、住房、社會(huì)福利的需求增加，政府支出就要增加。又如，以往實(shí)施的擴(kuò)張性財(cái)政政策因累積了龐大的債務(wù)規(guī)模，增加了當(dāng)期的利息支出。

出于上述種種原因，公共資金總量（諸如政府儲(chǔ)蓄、預(yù)算赤字和公債）的變化最好從中長期角度來考慮。當(dāng)政府儲(chǔ)蓄在一兩年中下降時(shí)，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于不景氣時(shí)，不必驚慌。然而，如果政府儲(chǔ)蓄在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)下降，這表明公共資金出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不平衡，需要進(jìn)行財(cái)政調(diào)整，或增加稅收，或削減支出。然而，提高政府儲(chǔ)蓄率的財(cái)政措施，必須注意到它對(duì)私人儲(chǔ)蓄率的影響。

為了對(duì)政府儲(chǔ)蓄有一個(gè)準(zhǔn)確把握，我們有必要進(jìn)一步就以下幾個(gè)問題作一些討論:

1.政府儲(chǔ)蓄與財(cái)政結(jié)余。

政府儲(chǔ)蓄不等于財(cái)政結(jié)余，計(jì)算兩者的口徑不同。政府儲(chǔ)蓄是政府在一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收人與政府的消費(fèi)性財(cái)政支出的差額;而財(cái)政結(jié)余則是政府在一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收人與其全部財(cái)政支出的差額。

從數(shù)量上看，前者要大于后者。正因?yàn)檎畠?chǔ)蓄與財(cái)政結(jié)余不同，所以，當(dāng)我們對(duì)一定時(shí)期的政府儲(chǔ)蓄進(jìn)行考察時(shí)就可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國家即使其總預(yù)算為赤字(負(fù)的財(cái)政結(jié)余)，但仍然有可能保持正的政府儲(chǔ)蓄，這是因?yàn)轭A(yù)算開支中包括了資本支出或投資，這代表著政府儲(chǔ)蓄的使用。

2.政府儲(chǔ)蓄與政府資金儲(chǔ)蓄。

郭慶旺、趙志耘在(政府儲(chǔ)蓄的經(jīng)濟(jì)分析》一文中對(duì)政府儲(chǔ)蓄與政府資金儲(chǔ)蓄作了區(qū)分，認(rèn)為政府儲(chǔ)蓄超過政府投資的余額就是政府資金儲(chǔ)蓄(郭慶旺，趙志耘，1999)。政府資金儲(chǔ)蓄可用來衡盈政府儲(chǔ)蓄與政府投資之間的缺口情況。當(dāng)政府資金儲(chǔ)蓄為正值時(shí)，說明政府儲(chǔ)蓄大于政府投資;為負(fù)值時(shí)，說明政府儲(chǔ)蓄小于政府投資，部分投資是用債務(wù)融資來支持的。如果將政府資金儲(chǔ)蓄與預(yù)算結(jié)余和預(yù)算赤字聯(lián)系起來，可以看出，正的政府資金儲(chǔ)蓄實(shí)際上等于預(yù)算結(jié)余;負(fù)的政府資金儲(chǔ)蓄則等于預(yù)算赤字。

3.政府儲(chǔ)蓄與政府積累。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，儲(chǔ)蓄是與消費(fèi)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念;而在我國，人們往往又將積累看成是與消費(fèi)相對(duì)應(yīng)的概念。如:人們常常說，財(cái)政分配要處理好積累與消費(fèi)的比例關(guān)系。那么，積累與儲(chǔ)蓄究竟有何區(qū)別呢?從資本形成的角度講，積累由相互聯(lián)系的兩個(gè)過程構(gòu)成，即儲(chǔ)蓄和將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資。因此，積累是儲(chǔ)蓄和儲(chǔ)蓄的使用的統(tǒng)一。積累中包含了儲(chǔ)蓄，儲(chǔ)蓄是積累的一個(gè)環(huán)節(jié)。明確了儲(chǔ)蓄與積累的區(qū)別與聯(lián)系，相應(yīng)地，我們可以說，政府積累就是政府儲(chǔ)蓄與政府儲(chǔ)蓄使用的統(tǒng)一，政府進(jìn)行儲(chǔ)蓄，然后將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，結(jié)果就形成了積累。我們通常所說的積累與消費(fèi)的比例關(guān)系就是在上述兩個(gè)相互聯(lián)系的過程中形成的。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府既是最大的儲(chǔ)蓄主體，又是最大的投資主體，由于儲(chǔ)蓄和投資的合二為一，因此，人們常常用“積累”這一概念來替代儲(chǔ)蓄和投資。

需要指出的是，在一些文獻(xiàn)中，我們常常還會(huì)看到另一種含義的政府儲(chǔ)蓄，如薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中寫到:政府儲(chǔ)蓄代表政府稅收高于其用于物品和勞務(wù)以及轉(zhuǎn)移支付上開支的差額代數(shù)值。美國財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在其所著(美國財(cái)政理論與實(shí)踐》一書中給出了兩種不同口徑的政府儲(chǔ)蓄定義，即:(1)政府儲(chǔ)蓄為稅收收人超過財(cái)政支出的部分;(2)政府儲(chǔ)蓄為稅收收人超過政府用于當(dāng)前消費(fèi)的支出的部分。從中可以看出，馬斯格雷夫關(guān)于第一種口徑的政府儲(chǔ)蓄與薩繆爾森關(guān)于政府儲(chǔ)蓄的定義在內(nèi)涵上是相同的;第二種口徑的政府儲(chǔ)蓄與我們所給出的政府儲(chǔ)蓄定義在內(nèi)涵上是相同的。馬斯格雷夫認(rèn)為，上述兩種口徑的政府儲(chǔ)蓄，具體使用哪一種，應(yīng)根據(jù)不同的研究目的來加以確定。如果籍要從儲(chǔ)蓄與就業(yè)水平關(guān)系的角度研究、考察政府財(cái)政預(yù)算在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用，則應(yīng)將政府儲(chǔ)蓄定義為稅收收人超過支出的部分。正值的政府儲(chǔ)蓄(即預(yù)算盈余)反映著從總需求中退出的部分，因此，它是限制性的;負(fù)值的政府儲(chǔ)蓄(即預(yù)算赤字)反映了對(duì)總需求的增加量，從而是擴(kuò)張性的。而當(dāng)需要從儲(chǔ)蓄與產(chǎn)出能力水平關(guān)系的角度考察政府的財(cái)政預(yù)算對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長的影響時(shí)，就必須將政府儲(chǔ)蓄定義為稅收收人與政府消費(fèi)性財(cái)政支出之間的差額，而不再定義為從總需求中退出的部分，正值的政府儲(chǔ)蓄反映政府部門對(duì)全社會(huì)資本形成的貢獻(xiàn)。

筆者認(rèn)為，將政府儲(chǔ)蓄定義為財(cái)政收人(或稅收收人)減全部財(cái)政支出后的剩余是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗c儲(chǔ)蓄的本來含義不相符，盡管這樣定義有其特殊的研究目的;而且，這樣做可能還會(huì)引起一些混亂，如在國內(nèi)我們常?？梢钥吹筋愃朴谶@樣的一種說法:財(cái)政赤字的不斷增加造成政府儲(chǔ)蓄狀況的日益惡化。很顯然，如果這種說法成立，其中的政府儲(chǔ)蓄就只能理解為是薩繆爾森所定義的那種，或者說是馬斯格雷夫所定義的第一種口徑的政府儲(chǔ)蓄，而不能理解為是從資本形成的意義上所定義的政府儲(chǔ)蓄。如果說是指后者，那么，上述說法只有反過來說才能成立。所以，當(dāng)我們在使用或接觸政府儲(chǔ)蓄這一概念時(shí)，首先必須弄明白它的定義口徑。

政府儲(chǔ)蓄的計(jì)算有兩種方法:

一種是直接計(jì)算法，即根據(jù)政府儲(chǔ)蓄的定義，從一定時(shí)期(通常為一年)政府的全部財(cái)政收人中(不包含債務(wù)收人)扣除公共消費(fèi)性支出(包括轉(zhuǎn)移支出及債務(wù)利息支出)后而求得;

另一種是間接計(jì)算法，即根據(jù)政府投資與財(cái)政結(jié)余之間的關(guān)系間接求得，其計(jì)算公式是:政府儲(chǔ)蓄二政府投資+財(cái)政結(jié)余，其中，財(cái)政結(jié)余一項(xiàng)在實(shí)際中既可為正值，也可為負(fù)值，在負(fù)值的情況下，需要在投資總額中抵消扣減相應(yīng)的份額，其意味著這部分投資不是由政府自身的儲(chǔ)蓄支撐而是由債務(wù)支撐的。

政府儲(chǔ)蓄是國民儲(chǔ)蓄的一個(gè)組成部分。但是，由于我國長期以來沒有關(guān)于企業(yè)儲(chǔ)蓄的概念，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》也沒有提供企業(yè)儲(chǔ)蓄的統(tǒng)計(jì)資料，因此，我們只能單獨(dú)分析政府儲(chǔ)蓄的態(tài)勢。這種分析分為兩個(gè)角度：一是時(shí)間序列分析，即分析改革開放20年來，我國政府儲(chǔ)蓄率（政府儲(chǔ)蓄總額占GDP比率）的變化情況；二是橫截面分析，即與其他國家的政府儲(chǔ)蓄率相比較，分析我國政府儲(chǔ)蓄率的高低。

但是，由于我國的財(cái)政統(tǒng)計(jì)中也沒有政府儲(chǔ)蓄的數(shù)據(jù)資料，故我們只好根據(jù)上述國際通行的政府儲(chǔ)蓄計(jì)算方法，結(jié)合《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的國家財(cái)政分項(xiàng)目收支數(shù)據(jù)進(jìn)行推算：

經(jīng)常性收入＝稅收收入＋國有企業(yè)上繳利潤收入＋其他收入（包括外國轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)款凈額）

經(jīng)常性支出＝行政支出＋國防支出＋文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出＋經(jīng)濟(jì)服務(wù)費(fèi)支出＋社會(huì)福利救濟(jì)支出＋補(bǔ)貼支出＋利息支出＋其他支出

政府儲(chǔ)蓄＝經(jīng)常性收入－經(jīng)常性支出

從1978～1996年我國政府儲(chǔ)蓄率變化情況。可以看出，第一，1978～1996年我國政府儲(chǔ)蓄率一直呈下降趨勢，從1978～1980年平均14%下降到1996年的0.6%，降低了13.4個(gè)百分點(diǎn)，年均降低近0.8個(gè)百分點(diǎn)；第二，1981～1985年比 1978～1980年的政府儲(chǔ)蓄率降低5.5個(gè)百分點(diǎn)，1986～1990年比1981～1985年的政府儲(chǔ)蓄率降低5.2個(gè)百分點(diǎn)，而 1991～1995年比1986～1990年的政府儲(chǔ)蓄率降低2.4個(gè)百分點(diǎn)，1996年比1991～1995年的平均政府儲(chǔ)蓄率降低0.3個(gè)百分點(diǎn)，這表明我國政府儲(chǔ)蓄率下降的速度是遞減的；第三，從1996年開始，邊際政府儲(chǔ)蓄傾向從負(fù)值變?yōu)檎?，政府?chǔ)蓄率開始有所回升，這可能是經(jīng)常性收入特別是稅收收入在1994年稅改后增長狀況得到改善的結(jié)果。

其實(shí)，從全球角度來看，各國的政府儲(chǔ)蓄率都存在著不同程度的下降趨勢。首先，從部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家（法國、德國、意大利、日本、荷蘭、英國和美國等）來看，從60年代到90年代初，政府儲(chǔ)蓄率持續(xù)降低：60年代平均為4%，70年代平均為 2%，80年代和90年代初甚至出現(xiàn)了負(fù)儲(chǔ)蓄率，分別為-0.9%和-0.7%(Robson,1996,198～203)。其次，從部分發(fā)展中國家（巴西、印度、韓國、菲律賓、泰國等）來看，從70年代中期到80年代初，政府儲(chǔ)蓄率平均下降了3.2個(gè)百分點(diǎn)，分別為4.6%和1.4%(United Nations,1982)。

從國際比較角度來看，我國政府儲(chǔ)蓄率狀況并不算太差，80年代中期的政府儲(chǔ)蓄率與政府儲(chǔ)蓄率比較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家60年代的水平、發(fā)展中國家70年代的水平相接近。然而問題是，盡管我國政府儲(chǔ)蓄率還沒有變?yōu)樨?fù)值，但是，無論是從政府儲(chǔ)蓄率來看，還是從政府儲(chǔ)蓄占國內(nèi)儲(chǔ)蓄總額的比率來看，這種下降趨勢是持續(xù)的、大幅度的，需要政府采取措施，遏止這種態(tài)勢。

為了找到提高政府儲(chǔ)蓄率的有效措施，首先需要找出我國政府儲(chǔ)蓄率下降的原因。對(duì)此，我們從經(jīng)常性收支兩方面進(jìn)行簡要分析。從經(jīng)常性收入規(guī)模來看，近年來，經(jīng)常性收入中有90%左右是稅收收入，故政府儲(chǔ)蓄率的下降無疑與稅收收入狀況有直接關(guān)系。眾所周知，1996年以前，我國的稅收收入占GDP的比率持續(xù)下降，幾乎年均下降1個(gè)百分點(diǎn)，與上述同期政府儲(chǔ)蓄率年均下降近0.8個(gè)百分點(diǎn)相吻合?？梢?，從收入角度來看，提高政府儲(chǔ)蓄率的直接途徑是提高稅收收入占GDP的比率。

從經(jīng)常性支出規(guī)模來看，我國經(jīng)常性支出增長過快是政府儲(chǔ)蓄率下降的另一個(gè)重要原因。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家普利斯(Please,1967,p.24～32)早在30年前就指出，政府部門的收入與支出均隨著國民收入的提高而增長，但后者的增長率高于前者的增長率，因而政府預(yù)算儲(chǔ)蓄會(huì)相對(duì)減少，后來人們稱之為“普利斯效應(yīng)”(Please effect)。據(jù)筆者計(jì)算，我國政府的平均邊際儲(chǔ)蓄傾向是：1981～1985年為0.26，1986～1990年為 -0.16，1991～1995年為-0.23，1996年為0.07。可以看出，我國80年代中期以來，政府的平均邊際儲(chǔ)蓄傾向出現(xiàn)負(fù)值，這種狀況一直延續(xù)至1994年。這說明新增經(jīng)常性收入不僅沒有為政府儲(chǔ)蓄提供資金來源，反而不能滿足新增經(jīng)常性支出的需要。這種態(tài)勢雖然在1996年有所好轉(zhuǎn)，但邊際政府儲(chǔ)蓄傾向微乎其微，僅為0.07，邊際政府消費(fèi)傾向高達(dá)0.93，也就是說，新增經(jīng)常性收入的絕大部分被新增經(jīng)常性支出消耗掉。

可見，在我國的工業(yè)化進(jìn)程中，政府儲(chǔ)蓄的供給與其需求相比相去甚遠(yuǎn)，迫切需要提高政府儲(chǔ)蓄率。現(xiàn)在的問題是，增加政府儲(chǔ)蓄是應(yīng)當(dāng)增加稅收還是削減支出？經(jīng)濟(jì)體系對(duì)增加政府儲(chǔ)蓄的財(cái)政政策將作出怎樣的反應(yīng)？或者說，最實(shí)質(zhì)的問題是：增加政府儲(chǔ)蓄是否必定會(huì)增加國民儲(chǔ)蓄？這就需要我們作深入的理論分析。