預(yù)算是對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)收支安排的預(yù)測(cè)、計(jì)劃。它作為一種管理工具，在日常生活乃至國(guó)家行政管理中被廣泛采用。就財(cái)政而言，財(cái)政預(yù)算就是由政府編制、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批、反映政府一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的收支狀況的計(jì)劃。

從形式上看，它是按照一定標(biāo)準(zhǔn)將政府財(cái)政收支計(jì)劃分門別類地反映在一個(gè)收支對(duì)照表中；從內(nèi)容上看，它是對(duì)政府年度財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)所作的安排，表明政府在財(cái)政年度內(nèi)計(jì)劃從事的主要工作及其成本，政府又如何為這些成本籌集資金。因此，財(cái)政預(yù)算是政府活動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)財(cái)務(wù)反映，它體現(xiàn)了政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍、政府在特定時(shí)期所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策手段。

與一般預(yù)算不同的是，財(cái)政預(yù)算是具有法律效力的文件。作為財(cái)政預(yù)算基本內(nèi)容的級(jí)次劃分、收支內(nèi)容、管理職權(quán)劃分等等，都是以預(yù)算法的形式規(guī)定的；預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的過程也是在預(yù)算法的規(guī)范下進(jìn)行的。財(cái)政預(yù)算編制后要經(jīng)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后方能公布并組織實(shí)施；預(yù)算的執(zhí)行過程受法律的嚴(yán)格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)收支指標(biāo)，通過預(yù)算的法制化管理使政府的財(cái)政行為置于民眾的監(jiān)督之下。

財(cái)政預(yù)算是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要工具。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)市場(chǎng)難以保持自身均衡發(fā)展時(shí)，政府可以根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)算總量或結(jié)構(gòu)政策，用預(yù)算手段去彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，謀求經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度最早出現(xiàn)于英國(guó)。英國(guó)是近代資本主義和現(xiàn)代議會(huì)制度的發(fā)源地。在14-15世紀(jì)，新興資產(chǎn)階級(jí)的力量逐步壯大，他們充分利用議會(huì)同封建統(tǒng)治者爭(zhēng)奪財(cái)政支配權(quán)。他們要求政府的各項(xiàng)收支必須事先作計(jì)劃，經(jīng)議會(huì)審查通過后才能執(zhí)行，財(cái)政資金的使用要受議會(huì)監(jiān)督，以此限制封建君主的財(cái)政權(quán)。

歐美其他國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度的確立相對(duì)較晚。以美國(guó)為例，早期的憲法中并沒有關(guān)于預(yù)算制度的規(guī)定，直到1800年才規(guī)定財(cái)政部要向國(guó)會(huì)報(bào)告財(cái)政收支，但這時(shí)的財(cái)政收支報(bào)告只是一個(gè)匯總的情況而已。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)后的1865年，國(guó)會(huì)成立了一個(gè)撥款委員會(huì)，主管財(cái)政收支問題。1908－1909年，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收支連續(xù)出現(xiàn)赤字，才促使美國(guó)政府考慮建立聯(lián)邦預(yù)算制度。第一次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)會(huì)在1921年通過了《預(yù)算審計(jì)法案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國(guó)會(huì)提出預(yù)算報(bào)告。

由此可見，資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)是財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，也是財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生的根本原因。只有在新興資產(chǎn)階級(jí)作為一股強(qiáng)大的政治力量出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)以后，王室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政才有可能徹底分開，也才有可能通過議會(huì)控制國(guó)家的全部財(cái)政收支，編制財(cái)政計(jì)劃。因此，預(yù)算制度既是政治民主化進(jìn)程的一個(gè)結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)政治民主化的基本手段。

加強(qiáng)財(cái)政管理是財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生的另一個(gè)動(dòng)因。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和政府職能的擴(kuò)展，財(cái)政分配規(guī)模日益擴(kuò)大，不僅財(cái)政收支項(xiàng)目增多，而且收支之間的關(guān)系日益復(fù)雜化。財(cái)政收支的復(fù)雜化，客觀上要求加強(qiáng)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的計(jì)劃和管理，要求制定統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算制度。因此，預(yù)算制度既是管理技術(shù)科學(xué)化進(jìn)程的一個(gè)結(jié)果，也是推進(jìn)財(cái)政管理技術(shù)科學(xué)化的基本手段。

財(cái)政活動(dòng)的貨幣化，也是財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生的必要條件。商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，貨幣關(guān)系滲透到整個(gè)再生產(chǎn)領(lǐng)域，財(cái)政活動(dòng)完全貨幣化。只有在財(cái)政活動(dòng)貨幣化的條件下，全部財(cái)政收支才能統(tǒng)一反映在一覽表（即平衡表）中，才能完整地反映國(guó)家財(cái)政活動(dòng)，才有利于議會(huì)的審議。

總之，預(yù)算制度形成和發(fā)展的歷史，就是"德""賽"兩"先生" 深入財(cái)政管理的歷史寫照。

財(cái)政預(yù)算既是履行政府職責(zé)，反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的計(jì)劃，同時(shí)又是限制政府收支的手段。因此，其基本特征有：

1、法定性。這不僅指財(cái)政預(yù)算的產(chǎn)生過程必須嚴(yán)格通過法定程序，而且指財(cái)政預(yù)算的收支范圍和方向均有相應(yīng)的法規(guī)為依據(jù)。

2、精細(xì)性。這是指財(cái)政預(yù)算的安排是詳細(xì)的，有精確說明的，而且有相應(yīng)的表式。也就是說，政府各項(xiàng)收支的來龍去脈都是清楚的，有根據(jù)的。

3、完整性。這是指政府收支都應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中得到反映，也就是說法規(guī)規(guī)定的預(yù)算收支都應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算。

4、時(shí)效性。財(cái)政預(yù)算的時(shí)效通常為一年。財(cái)政預(yù)算年度的劃定各國(guó)不盡相同。中國(guó)的預(yù)算年度和公歷紀(jì)年的自然年度保持一致。有的國(guó)家的預(yù)算年度采取跨年度制，如美國(guó)的預(yù)算年度從10月1日始至次年的9月30日止。財(cái)政預(yù)算在年度終了時(shí)應(yīng)做出決算。

5、公開性。財(cái)政預(yù)算在本質(zhì)上是反映公共需求和公共商品供給的計(jì)劃。既然政府代表公眾利益，財(cái)政預(yù)算就必須向公眾公開，便于公眾監(jiān)督。這不僅有利于政府的清正廉潔，而且有利于預(yù)算效率的提高。

（一）財(cái)政預(yù)算的編制形式

1、單式預(yù)算

單式預(yù)算制是將全部的財(cái)政收支匯編在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算表之中。它的特點(diǎn)是：體現(xiàn)國(guó)庫統(tǒng)一和會(huì)計(jì)統(tǒng)一的原則要求；完整性強(qiáng)，能從整體上反映年度內(nèi)的財(cái)政收支情況，便于了解財(cái)政收支的全貌；便于立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的了解。

20世紀(jì)30年代以前，世界各國(guó)均采取單式預(yù)算制，他們認(rèn)為，單式預(yù)算制符合"健全財(cái)政"的原則，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下起到了監(jiān)督與控制財(cái)政收支的作用。

2、復(fù)式預(yù)算

復(fù)式預(yù)算是把預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個(gè)或兩上以上的預(yù)算，通常包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。

經(jīng)常預(yù)算是指財(cái)政經(jīng)常性收支計(jì)劃，由政府以社會(huì)管理者身份取得的收入（如一般稅收）和用于維持政府機(jī)關(guān)活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)秩序、保障國(guó)家安全、發(fā)展文教科衛(wèi)及社會(huì)公益事業(yè)的支出組成。資本預(yù)算是財(cái)政投資性收支計(jì)劃，由政府投資性支出和各種專門收入來源組成。在資本預(yù)算中，經(jīng)常預(yù)算結(jié)余和債務(wù)收入是其重要的收入來源。

（二）財(cái)政預(yù)算的編制方法

1、績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來編制預(yù)算的一種方法。

績(jī)效預(yù)算是美國(guó)于20世紀(jì)50年代推行的一種預(yù)算制度。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)羅斯福"新政"告終，復(fù)式預(yù)算的控制問題引起了美國(guó)胡佛行政改進(jìn)委員會(huì)的重視，該委員會(huì)提出了兩個(gè)基本問題：其一，在財(cái)政預(yù)算主要的項(xiàng)目上，理想支出的最大數(shù)字應(yīng)是多少？其二，如何通過立法機(jī)關(guān)有效和節(jié)約地執(zhí)行被批準(zhǔn)的項(xiàng)目？胡佛委員會(huì)受到了當(dāng)時(shí)在美國(guó)一些大城市中盛行的和聯(lián)邦政府中某些部門試行的績(jī)效預(yù)算技術(shù)的影響，于1949年建議在聯(lián)邦政府中采用績(jī)效預(yù)算。

2、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制

計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制（Planning-Programming- Budgeting System, 簡(jiǎn)稱PPBS）也源于美國(guó)。美國(guó)政府每年將數(shù)千億美元巨款用于軍費(fèi)開支，1960年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道?希奇和麥克森所著的《核時(shí)代的國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書探討了國(guó)防經(jīng)濟(jì)的效率問題，并建議在軍事設(shè)計(jì)上應(yīng)將各種可行方案的成本與效益做出比較。1961年美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬納采納了他們的意見，并建議在國(guó)防部試行計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算。據(jù)分析，美國(guó)采取這種根據(jù)經(jīng)費(fèi)（投入）與效果（產(chǎn)出）的分析來編制國(guó)防預(yù)算，一年可節(jié)省幾十億美元。因此約翰遜政府于1965年決定在政府其他部門也推行這種預(yù)算制度。

傳統(tǒng)的預(yù)算支出是按照誰開支（即什么部門）和開支被安排到哪里（即人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、設(shè)備開支等）去的方式安排的。這可以稱之為投入預(yù)算設(shè)計(jì)。而在計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制中，支出按方案分類，并把各類方案盡可能和確認(rèn)的政策目標(biāo)相靠攏，因此可以沖破部門邊界進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，同時(shí)把方案的結(jié)果和投入相聯(lián)系，有利于提高預(yù)算支出的效率。

總之，計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制是在績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它是依據(jù)國(guó)家確定的目標(biāo)，著重按項(xiàng)目和運(yùn)用定量分析方法編制的預(yù)算。

3、零基預(yù)算

零基預(yù)算（Zero-Base Budget，簡(jiǎn)稱ZBB）是美國(guó)企業(yè)界在60年代初采用的一種管理財(cái)務(wù)的形式，要求對(duì)每個(gè)項(xiàng)目每年初都要進(jìn)行重新評(píng)估，以達(dá)到節(jié)省開支，有效使用資源的目的。

零基預(yù)算法是指預(yù)算方案的一切安排從實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)成本收益分析確定各項(xiàng)目支出數(shù)額，然后綜合確定支出總體方案。零基預(yù)算法是針對(duì)傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算法提出來的，基數(shù)預(yù)算是以前一年的實(shí)際數(shù)或前幾年平均數(shù)為基本依據(jù)來確定預(yù)算年度的支出方案，其特點(diǎn)為注重過去，不注重將來，注重歷史因素，不注重發(fā)展因素，因而原有的一些不合理、不必要的支出得以繼續(xù)保留，而適應(yīng)新的發(fā)展需要的支出不易充分考慮進(jìn)來，導(dǎo)致支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的不合理，支出對(duì)象之間的利益不平衡，資金使用效益低下。零基預(yù)算法能較好地解決上述問題。

（三）部門預(yù)算制

所謂“部門”是指與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算單位。部門預(yù)算是由政府各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議通過的、反映部門所有收入和支出的預(yù)算。它以部門為單位，一個(gè)部門編制一本預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算和本部門機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算組成。

部門預(yù)算制是以編制部門預(yù)算為依托的一種預(yù)算資金管理制度。在部門預(yù)算制度下，各部門編制本部門預(yù)算、決算草案，組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行，定期向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。

一國(guó)的預(yù)算是由各級(jí)政府的預(yù)算組成，而各級(jí)政府的預(yù)算是由該級(jí)政府所轄的公共部門預(yù)算組成，相互之間有復(fù)雜的預(yù)算資金往來關(guān)系。因此，財(cái)政預(yù)算體系是指由各級(jí)政府的預(yù)算以及各級(jí)政府的公共部門預(yù)算組成的一個(gè)體系。例如，中國(guó)的《預(yù)算法》就明確規(guī)定，一級(jí)政府設(shè)一級(jí)預(yù)算。中國(guó)政府分五個(gè)級(jí)次：一是中央政府；二是省級(jí)政府（包括自治區(qū)和直轄市）；三是市級(jí)政府（指設(shè)區(qū)的市級(jí)政府，包括自治州政府）；四是縣級(jí)政府（包括自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)）；五是鄉(xiāng)級(jí)政府（包括鎮(zhèn)級(jí)政府，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。因此，中國(guó)的預(yù)算體系也由這五級(jí)預(yù)算組成。但有些不具備條件的鄉(xiāng)級(jí)政府經(jīng)省級(jí)政府認(rèn)定批準(zhǔn)后可暫不設(shè)財(cái)政預(yù)算。從世界各國(guó)的做法來看，預(yù)算體系也多由中央預(yù)算和地方各級(jí)預(yù)算組成。

預(yù)算的基本程序有四個(gè)階段：編制、審批、執(zhí)行和決算。在編制階段（新預(yù)算年度開始之前），預(yù)算管理部門確定財(cái)政支出總額，再按部門確定最初的分配方案，各支出部門（職能部門）對(duì)最初方案提出反饋意見之后，再編制預(yù)算草案。預(yù)算管理部門與各支出部門之間經(jīng)過幾個(gè)來回的修改與反饋，形成最終的預(yù)算草案，進(jìn)入審批程序。在審批階段，立法機(jī)關(guān)首先審定總體預(yù)算規(guī)模，再由專門的委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案逐項(xiàng)審查并提出審查意見，經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，成為正式財(cái)政預(yù)算，并成為具有法律效力的文件。在執(zhí)行階段，各收入機(jī)關(guān)依法及時(shí)、足額地完成財(cái)政收入計(jì)劃，預(yù)算管理部門根據(jù)預(yù)算對(duì)政府所屬的職能部門撥款，各職能部門根據(jù)撥款履行其相應(yīng)的政府職能。在決算階段（預(yù)算年度結(jié)束之后），各職能部門和預(yù)算單位對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，編制決算，經(jīng)預(yù)算管理部門匯總后，交立法機(jī)關(guān)審計(jì)和審批。

在預(yù)算形成與執(zhí)行的過程中，財(cái)政部門是編制預(yù)算、預(yù)算撥款和預(yù)算監(jiān)督管理的政府職能機(jī)構(gòu)。

（一）預(yù)算執(zhí)行的基本環(huán)節(jié)

預(yù)算的執(zhí)行是指預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程。它有三個(gè)基本環(huán)節(jié)：組織收入、撥付支出、預(yù)算調(diào)整與平衡。

1、組織預(yù)算收入

預(yù)算收入的執(zhí)行是預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)過程。各預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)是執(zhí)行主體，包括稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、海關(guān)等。在收入征收的過程中，征收機(jī)關(guān)必須依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)、足額地完成財(cái)政收入計(jì)劃，不得隨意增收或減收；征收的收入要直接上繳國(guó)庫，不得截留、挪用；國(guó)庫部門對(duì)組織的財(cái)政收入要及時(shí)收納、劃分和報(bào)解，按規(guī)定辦理收入退庫；征收機(jī)關(guān)、國(guó)庫和預(yù)算管理機(jī)關(guān)之間要實(shí)時(shí)傳遞會(huì)計(jì)信息。

2、撥付預(yù)算支出

預(yù)算支出的執(zhí)行是支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程。預(yù)算管理部門和政府所屬的相關(guān)公共部門是支出執(zhí)行的主體。財(cái)政部門要按預(yù)算計(jì)劃、規(guī)定用途、工作進(jìn)度和交易合同發(fā)出支付命令，國(guó)庫要根據(jù)財(cái)政部門支付命令及時(shí)、足額撥款，以保證政府部門履行其職能。

3、預(yù)算調(diào)整

財(cái)政預(yù)算畢竟是一個(gè)收支計(jì)劃，在實(shí)際執(zhí)行的過程中，由于各種情況的變化，財(cái)政部門要不斷地按規(guī)定進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡。所謂預(yù)算調(diào)整，是指在預(yù)算執(zhí)行過程中因?qū)嶋H情況發(fā)生重大變化需要改變?cè)A(yù)算安排的行為。預(yù)算管理部門在進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，所要遵循的法律程序與預(yù)算編制程序基本相同。

（二）國(guó)庫集中收付制度

國(guó)庫集中收付制度，又稱國(guó)庫單一賬戶制度，是建立、規(guī)范國(guó)庫集中收付活動(dòng)的各種法令、辦法、制度的總稱，是對(duì)財(cái)政資金從征收、入庫、撥付、使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度。

作為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度，國(guó)庫集中收付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如美、日、英、法、加等經(jīng)合組織成員普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。

（三）政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)(government procurement)是指各級(jí)政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要從市場(chǎng)上購(gòu)買商品和勞務(wù)的行為，即財(cái)政購(gòu)買性支出的一種行為。

政府采購(gòu)制度是為規(guī)范政府采購(gòu)行為而制定的一系列法律、規(guī)章和辦法。它最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國(guó)家。伴隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新矛盾，有關(guān)政府采購(gòu)的制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)也不斷完善，從而形成了現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。