績效預算管理是企業(yè)全面預算管理的重要組成部分，企業(yè)績效預算是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統(tǒng)。績效管理的目的就是要實現(xiàn)成果和效率，在績效預算管理中，企業(yè)作為整個社會經(jīng)濟運行體系中的一員，不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟利益，而且要實現(xiàn)社會效益，以完成其社會使命。

1、戰(zhàn)略性

績效預算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點，為戰(zhàn)略實現(xiàn)提供服務。因此績效預算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關注企業(yè)短期經(jīng)營活動的同時，重視企業(yè)長期目標，使短期的預算指標及長期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應，增強各期績效預算編制的銜接性，使績效預算管理成為企業(yè)長期發(fā)展目標的實現(xiàn)推進器。

2、資源優(yōu)化配置性

績效預算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預算網(wǎng)絡下，企業(yè)全部資源都要納入預算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過績效預算使之能相互融合在一起，以便于更好地進行綜合協(xié)調，減少資源閑置現(xiàn)象。

3、系統(tǒng)管理性

績效預算管理本身是一個機制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績效預算管理的資源需要立項、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評等，績效預算管理系統(tǒng)設立的目的是為了降低預算風險，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。

4、“標桿”性

績效預算管理為企業(yè)日常經(jīng)營業(yè)務、財務收支活動提供控制尺度和衡量標準，同時企業(yè)將績效預算作為一根“標桿”，使所有預算執(zhí)行主體都知道自己的行動目標和努力所能達到的結果。

在企業(yè)績效預算管理的執(zhí)行過程中，目標利潤及由此分解的各個分預算目標是考核各部門工作業(yè)績的主要依據(jù)及準繩，通過實際與預算的比較，便于對各部門及每位員工的工作業(yè)績進行考核評價，有利于調動員工的積極性，使他們在今后的工作中更加努力。

在績效預算管理模式下，企業(yè)將獎金、利潤分享及股票期權計劃同業(yè)績目標的實現(xiàn)相聯(lián)系，而業(yè)績目標正是來自于企業(yè)及部門預算中的數(shù)據(jù)?？冃ьA算管理在為績效考核提供參照值的同時，管理者還可以根據(jù)預算的實際執(zhí)行結果去不斷修正、優(yōu)化績效考核體系，確保考核結果更加符合實際，真正發(fā)揮評價與激勵機制在企業(yè)中的具體應用。

一、構建績效預算運行框架體系

績效預算管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)預算管理模式的核心，是將市場機制和競爭機制引入到部門預算管理，使部門預算的編制、執(zhí)行、調整緊緊圍繞績效而展開。

大體上，績效預算運行具有以下的框架體系：

1、年度績效計劃。年度績效計劃通常在編制年度預算時根據(jù)部門的戰(zhàn)略目標確立，詳細闡述部門在特定年度內擬提供的公共服務數(shù)量和水平。包括以結果為導向的績效目標，實現(xiàn)績效目標需開展的詳細活動和需動用的資源，衡量績效目標的具體指標以及按照正常條件能夠達到的績效標準等，如新西蘭的績效聲明報告，美國的年度績效計劃等。年度績效計劃通常需提交給內閣或者國會通過，以作為將來對該部門或項目進行績效評價的依據(jù)。

2、提交績效報告。為跟蹤部門年度績效計劃的進展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績效報告，通過績效指標詳細描述績效目標的完成程度。除少數(shù)國家（如澳大利亞、新西蘭等）需提交月報和年中報告外，其他國家都僅需在預算年度結束后提交年度績效報告。類似于上市公司的財務報告，為保證其合法、真實和準確性，部門績效報告一般也要經(jīng)過獨立機構進行審計。

3、進行績效評價。雖然績效報告一般會對年度績效計劃和實際完成績效進行比較，并對部門績效目標實現(xiàn)情況做出判斷，但是，由于績效報告由部門自己提供，很難保證評價結果的客觀公正性，需由獨立于部門的外部機構進行評價。如新西蘭，績效評價工作由財政部、國庫部、審計署等部門完成。引人注目的是，公民取向的績效觀被越來越多的國家所采納，特別是在英、美等國。

4、反饋績效評價結果。目前實行績效預算改革的國家主要有兩種模式：一種是績效評價與預算分配之間沒有非常直接的聯(lián)系，如美國、荷蘭、澳大利亞等，這些國家主要以加強管理、提高效率為目的進行績效評價；另一種是績效評價與預算分配之間有一種非常直接的聯(lián)系，績效評價的好壞直接影響到撥款的多少，如新西蘭、新加坡等。

二、賦予部門管理者充分的自主權

績效預算側重對產(chǎn)出的控制，由于存在信息不對稱，信息較充分的管理者更了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標。因此，以分散管理代替集中管理，賦予管理者較充分的自主權也就成了績效預算改革的通行做法。例如，新西蘭部門管理者有人事支配權，有選擇從政府部門或者私人部門購買服務的權利；澳大利亞和瑞典實行整體撥款制度，在撥款數(shù)額內，部門管理者可以自主決定資金用途；瑞典部門管理者還有結轉、信貸、用人等方面的權利。

三、強化部門管理者的責任

權利和責任往往是對等的，在提供部門管理者靈活性的同時，各國也相應完善了問責機制。那些賦予部門管理者較大權利的國家，往往也是問責機制較為健全的國家。新西蘭通過簽定個人績效合同直接約束部門管理者，管理者在合同到期時能否續(xù)簽合同，能否得到分紅，都受績效評價結果的直接影響。瑞典的問責機制包括：發(fā)布撥款證明文本，向公眾說明機構要實現(xiàn)的目標、績效指標以及機構因此而得到的撥款數(shù)額；進行獨立審計并進行評分和評級；實行議會巡查官制度傾聽公眾對于公共服務的投訴；編制財務報告和年度報告，接受議會的審查等。加拿大引入了誠信支出法案，使項目負責人可以得到更好的問責。

四、以權責發(fā)生制計量政府成本

收付實現(xiàn)制對政府資源投入的控制功能較強，而對政府產(chǎn)出的管理功能較弱。首先，收付實現(xiàn)制可以通過提前或推遲支付現(xiàn)金來操控各年度的開支，直接影響到費用核算的準確性；其次，收付實現(xiàn)制忽視對固定資產(chǎn)的管理，沒有對固定資產(chǎn)計提折舊，直接影響到費用核算的完整性。由于無法準確、完整計算費用，收付實現(xiàn)制不能適應以產(chǎn)出為導向的績效預算改革的需要。相對于收付實現(xiàn)制而言，權責發(fā)生制通過計提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長期項目和或有債務的信息，能夠更準確、更全面地反映政府在一個時期內提供產(chǎn)品和服務所耗費資源的成本，并更好地將預算確認的成本與預期的績效成果進行配比，從而支持管理者的有效決策，有利于加強管理者對產(chǎn)出和結果的責任，有利于促進全面的績效管理改革。因此，隨著績效預算改革的推進，各國會計核算基礎紛紛從收付實現(xiàn)制轉向權責發(fā)生制。目前，在會計核算上，美國、法國、加拿大等國已根據(jù)本國的情況，有選擇地采用了改良的或修正的權責發(fā)生制；澳大利亞、新西蘭和英國等三個國家則實行完全的權責發(fā)生制。其中，澳大利亞、新西蘭等國還將權責發(fā)生制應用到預算管理上。

五、以制度和組織保障績效預算改革的推進

績效預算不僅是預算管理方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命，其影響范圍之廣、程度之深是空前的。它不僅涉及到政府角色的重新定位，也涉及到政府內部不同部門之間利益的重新調整，由此產(chǎn)生的改革阻力也是空前的，需要強有力的制度保障和組織保障。以改革最為徹底的新西蘭為例：一方面，新西蘭不斷完善績效預算法律體系，相繼制訂了《國家部門法案》、《公共財政法案》、《財政責任法案》等多部法律。其中，《國家部門法案》明確了部長和CEO的職責，要求部長與CEO之間簽訂績效協(xié)議；《公共財政法案》確立了績效預算作為公共領域改革的重要組成部分，并要求CEO對自己部門的財務管理負責；《財政責任法案》要求各部門定期提交財政報告，要求實現(xiàn)中長期預算，要求政府部門實行國際會計準則，在政府會計和預算中引入權責發(fā)生制等。另一方面，新西蘭重新調整了部門職能，明確由直屬于首相的國家服務委員會牽頭開展各部門績效評價工作，參與者包括財政部、審計署、國庫部等部門，有效避免了各部門相互扯皮，也有效保證了評價結果的公正性。

一、我國推行績效預算的必要性

(一)績效預算是社會公共問題

績效預算是比較專業(yè)的概念，要準確理解這一概念，就必須明確這一概念與社會公眾利益是密切相關的?？冃ьA算是財政部門著力推行的事情，但財政部門完全是從社會公眾的立場提出來的，其目的是為了社會公眾的利益。因此，績效預算實質上是一個社會公共問題，直接涉及社會總成本的高低。不僅財政部門，社會的方方面面都應該關注這一問題。

績效預算就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮績效這一原則。用老百姓的話來說，就是錢要花得有成效。我國是發(fā)展中國家，在發(fā)展改革進程中，需要辦的事很多，需要花錢的地方很多，從人均來看，我們的家底并不厚，因此，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了財政部門從社會公眾立場出發(fā)必須要考慮的課題。

財政部門是分配財政資金的職能部門，具體花錢的是其他政府職能部門，因此，績效預算能否做好，不是財政一家的事，凡是使用財政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會公共利益出發(fā)的立場。從本質上說政府行政機關和有關事業(yè)單位都是社會公共利益的代表，關鍵是不要將公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預算時想方設法拼命爭取財政資金，一旦資金到手，或者是大手大腳不管成效，或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場，績效二字也就虛化了。

使用公共資源的部門具體情況各有不同，提供的公共產(chǎn)品在使用價值上無法比較，但這不能成為不講效率的遁詞。社會主義市場經(jīng)濟條件下，不講效率就要被淘汰，這是一個普遍的尺度。這里沒有特權，也沒有避風港，我們相信，如果績效二字能成為公共部門的自覺意識，我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。

（二）推行績效預算的必要性

目前，我國的部門預算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個成果， 必須通過推行績效預算來配套和完善。

一是當前的預算分配難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”。應該說部門預算四年取得了前所未有的突破，實現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預算，即一個部門一本預算。但是，部門預算無形中給部門帶來了利益割據(jù)的契機。一些部門，特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長比例的部門，在編制預算的過程中， 過于看重部門利益，討價還價、爭基數(shù)的現(xiàn)象時有發(fā)生，部門與財政之間永無休止的博弈剪不斷。

二是財政部門難于從源頭上真正實現(xiàn)財政資源的高效配置。一是在政府支出的“權力規(guī)則”制約下，目前的預算模式是典型的“投入型”預算。財政部門的大部分時間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上，而對于資金績效、有效配置等問題，可謂是心有余而力不足。二是編制預算時，部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計劃，沒有定性和定量的評價標準作為財政資金安排的依據(jù)。

三是資金沒有追蹤問效。在現(xiàn)行預算資金分配模式下，部門和財政都主要關注錢要投到哪里，怎么投入，預算一經(jīng)批復即成定局。對于預算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果，卻問得很少。人大、審計等部門監(jiān)督財政資金使用情況時，財政資金的效益問題往往又倒逼回財政承擔。因此，如何明確財政與部門在資金使用上的權力和責任，扭轉財政部門這種被動“挨打”局面，已經(jīng)成為當前亟待解決的問題。四是資金結轉折射出部門預算的后遺癥。一是預算一經(jīng)批復，即成為部門的“私有”財產(chǎn)，不管該項目是否已完成，部門利益神圣不可侵犯，一年滾一年，部門結轉幾乎成為“第二次預算”。二是采用現(xiàn)金收付實現(xiàn)制的預算管理方式，致使未花完的資金必須結轉下年。

二、我國推行績效預算的設想

各國實行績效預算的過程大體分為以下幾個步驟：

根據(jù)總戰(zhàn)略制定各部門發(fā)展戰(zhàn)略—各部門年度計劃— 年度績效計劃指標—年度終了時對實際績效進行評估—根據(jù)績效完成情況調整下年度預算。參照這些步驟，我國可以從以下幾方面推動績效預算的實施：

1、利用現(xiàn)有基礎實行并逐步完善績效預算。目前，我國各部門實際上都制定了與國家年計劃目標一致的本部門發(fā)展規(guī)劃，在此基礎上，將年度工作計劃進一步細化為年度績效計劃指標，并推動中長期滾動式預算的實行。

2、應用績效&成本分析法制定項目計劃。績效預算的實行，項目的確立是關鍵。以解決交通擁堵為例，要達到這個目標可以設立多種不同的項目。此時，就應該用績效—成本分析的方法進行比較。要尊重民眾的意愿，將有限的資源用在老百姓最需要的地方；解決同樣的問題時選擇成本最低的方法。

3、績效指標的確定采取內、外結合的辦法，由易到難。地方政府和基層部門的績效指標相對容易確定，而中央各部門卻較難建立能夠獨立實現(xiàn)的績效指標。因此，績效預算的實施可以同時在中央和地方基層政府機構中實施，采取先易后難、逐步完善的辦法。首先從項目預算入手，制定出分項目的績效指標。

4、依靠群眾進行績效執(zhí)行情況的評估。在我國，可以在人大下增設一個與預算委員會并列的績效評估委員會，由有關專家組成，負責監(jiān)督和組織各部門績效指標的制定和年終的績效評估。同時，讓民眾參加評議也是績效預算的重要方面。

5、建立正確的激勵機制。過去由于預算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預算撥款，隱含在這種做法背后的是一個令人深思的機制，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預算就是要將各部門的預算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機制。另外，在績效預算的改革中，各國都不同程度地增強了各部門執(zhí)行預算中的靈活性，一些國家還改變了對節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結轉下年使用。

6、實行部分的權責發(fā)生制會計，全面反映政府績效?，F(xiàn)行的收付實現(xiàn)制會計方法，存在的一個嚴重問題是：它可以通過提前或延遲支付人為地操縱各年度的支出，這種方法忽略了投資的機會成本。而權責發(fā)生制會計可以更正確、更全面地反映一定時期內提供產(chǎn)品和服務所耗費的總資源成本，被廣大企業(yè)普遍應用。目前已有一些較發(fā)達的國家開始在政府預算會計中使用權責發(fā)生制。

我國部門預算改革已推行四年，各級政府各部門已基本熟悉部門預算的編制程序，因此可在現(xiàn)有部門預算的基礎上，局部結合績效預算的精神，實行“項目績效預算”，先試點后推開，最后再全方位推行“部門績效預算”，逐步構建“過程”與“結果”相結合、效果與效率相結合的預算編制模式。也就是說，分三步走。

第一步，選擇部分項目支出占大頭的部門實行“項目績效預算”試點改革。在全面推行績效預算之前，可以選擇項目支出占大頭的農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門進行試點，先從具體項目的效益考核開始，運用績效預算的原理來充實部門預算，引入政府項目績效評價制度來優(yōu)化部門預算。

1、財政部門要制定“項目績效預算編制辦法”，規(guī)定項目績效預算的程序、目標、主體、內容和方法，建立項目績效考評制度及其框架體系。

2、構建“部門績效滾動項目庫”，主要內容應包括部門事業(yè)發(fā)展的總體計劃，項目的內容、項目滾動計劃、項目所產(chǎn)生的社會或經(jīng)濟效益、達到目標所需財政撥款。

3、各部門根據(jù)“項目績效預算編制辦法”和“部門績效滾動項目庫”編制年度預算。

4、年度終了各部門根據(jù)年度預算執(zhí)行情況向人大提交項目績效報告。

5、為充分體現(xiàn)項目支出責任，報告內容包括部門工作目標的戰(zhàn)略計劃執(zhí)行情況及績效目標的年度執(zhí)行情況，要對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比較；對沒有達到績效目標的項目說明原因，列出將來完成績效目標的計劃和時間表；如果某個績效目標是不實際或不可行的，要說明改進或終止目標的計劃。政府委托財政與審計部門對政府各部門的支出項目進行績效考評?？冃Э荚u制度可分為兩種：一種是內部考評制度，由財政部門結合決算對部門項目績效評價，績效評價結果作為下年度項目績效預算編制依據(jù)，這樣以決算制度為依托建立起項目績效考評制度；另一種是外部考評制度，審計部門根據(jù)部門的社會事業(yè)發(fā)展計劃，對項目執(zhí)行結果進行績效審計。

6、由政府根據(jù)內外部績效考評結果進行獎懲，對于年度項目績效或是事業(yè)發(fā)展計劃完成較好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門，根據(jù)情況削減直到取消該項目的預算。

第二步，總結經(jīng)驗，在所有部門全面推開“項目績效預算”。

第三步， 在“項目績效預算” 的框架下， 全面推行 “績效部門預算”。“項目績效預算”在政府部門內部構建起績效支出責任制度，但仍無法解決財政部門難于從源頭上真正實現(xiàn)財政資源高效配置和年度結轉等問題。因此，只有批判地學習與借鑒國際先進經(jīng)驗，在項目績效預算基礎上進行改良，將財政部門的工作解放出來，騰出時間更多地履行資源配置的職能，全面推行“績效部門預算”，才能真正做到“洋為中用”。

1、績效部門預算的重點是要樹立一種“績效”觀念，以“績效目標部門績效成果”為對象，按效果和效率撥款，既強調績效目標訂立的效率，也強調績效成果考核的效果，是一個“過程”與“結果” 相結合的預算模式。編制部門長期戰(zhàn)略計劃。編制預算之前，各部門應以我國“第十一個五年計劃”為基本框架，向財政部門提交包含未來’ 年的工作戰(zhàn)略計劃。

一是部門工作計劃是績效預算編制的基本框架，為體現(xiàn)對“過程”的控制，只有經(jīng)過政府審議通過的部門工作計劃才能作為預算編制的依據(jù)。

二是部門工作計劃應將戰(zhàn)略目標詳細分解成年度目標，這些目標應當盡量量化或指標化，以便編制預算并考核效果。

三是部門工作戰(zhàn)略計劃應按照部門的工作戰(zhàn)略部署，詳細闡述完成目標所需要的程序、技術、人力資源、資金、信息等各類資源，以及完成這些目標的外在風險和阻礙因素。

2、根據(jù)部門長期的工作目標同步構建績效預算框架，形成部門績效目標?？冃ьA算以部門長期戰(zhàn)略計劃為依據(jù)進行編制，全面考慮項目的成本效益分析，充分保證績效目標的效率性，實現(xiàn)部門績效目標與部門工作計劃一體化，達到資金有效配置的效果，致使“績效”的觀念貫穿于整個預算編制與執(zhí)行過程的始終。

一是績效預算要詳細分解到部門下屬每個單位、每個項目，訂立相應的績效目標，每個項目都可能有一個或多個績效目標，用于測定實際成果的目標要具有可比性，包括對目標采用定量的標準、價值和比率。

二是績效預算要引進事項會計，運用標準成本的方法，預計項目執(zhí)行的單位成本，再用工作小時和工作數(shù)量等因素來換算整個項目執(zhí)行過程的成本，這樣項目的計量甚至可以量化成小時的計量。同時采用全面成本的方法，全面計量績效項目的直接成本與間接成本，詳細闡述每個績效目標實現(xiàn)所需的技術、人員、資金和信息等資金。

三是不論是財政部門還是政府支出部門都應將成本— 效益等的分析方法運用于支出決策之中，尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得績效目標最大的效益，按照效率和公平相結合的原則，選擇更有效的方案，提高資金分配的科學性和效率性。致使支出決策更為理性化，從源頭上真正實現(xiàn)財政資源高效配置。

四是推進績效預算配套改革。首先，績效預算要真正全面有效地推行必須將其納入《預算法》中，使績效預算的改革有法可依。其次，績效考評體系的建立需要大量的計算，還要做到實時監(jiān)控執(zhí)行情況，就要依靠專業(yè)開發(fā)的績效預算應用軟件。再次，由于績效目標要落實到完成績效預算的權限和責任，故在部門內部建立有效的內部控制制度也是必不可少的，如建立內部審計和內控信息報告制度等，這樣部門內部可以實時監(jiān)控績效項目的執(zhí)行，對外部審計也很有幫助。最后，績效預算是長期滾動預算，徹底解決年度結轉問題。

3、考核年終項目執(zhí)行情況。每個年度終了，

一是由 各部門審核匯總下屬各個單位、項目的年度計劃執(zhí)行情況，形成年度績效與責任報告提交給人大，報告內容包括本年度部門績效執(zhí)行情況、執(zhí)行過程存在的困難與問題和下一年度的工作計劃。

二是由財政部門與審計部門對部門項目執(zhí)行績效結果進行內外部考評，績效評估應采取定性分析與定量方法相結合，并建立評估模型。

同時隨著考評范圍的擴大，績效評估可以委托中介機構進行，這樣考評部門可以把主要精力放在評價結果的應用和監(jiān)管決策上。

4、根據(jù)考核結果對獎懲與預算進行調整。

一是由政府根據(jù)內外部考評結果對于績效好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門，則予以公告，削減直到取消這項預算。

二是根據(jù)績效預算按效果撥款的原則，財政部門按照各機構的計劃制訂情況以及工作績效的考核結果調整下一年度財政預算，并提交人大審議。