“監(jiān)督”一詞，在漢語中大體有兩層意思：一是監(jiān)察和督促?！逗鬂h書﹒荀彧傳》：“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二之任。”意思是說，古代派兵打仗，一般在最高統(tǒng)帥旁邊設若干官員，負責監(jiān)察和督促元帥按皇帝的命令用兵；二是古代官名。如清代設十三倉監(jiān)督，崇文門左右門翼監(jiān)督等等。在英語中，“監(jiān)督”一詞“supervision”是一個復合詞，其中“super”，是“在上”的意思，“vision”，是“看”的意思，二者合起來就是上對下的觀察、指導和控制的意思，與漢語中“監(jiān)督”的含義大體差不多。

所謂行政監(jiān)督是指在公共行政管理過程中所進行的監(jiān)察、督促和控制活動，是各類監(jiān)督主體依法對國家行政機關(guān)及國家公務員在執(zhí)行公務和履行職責時各種行政行為所實施的監(jiān)察、督促和控制活動。

按照監(jiān)督主體的不同，行政監(jiān)督有廣義和狹義之分。

所謂狹義的行政監(jiān)督，是指以行政機關(guān)為主體的監(jiān)督，即行政機關(guān)內(nèi)部自身的相互監(jiān)督，包括上級行政機關(guān)和行政領導者對下級行政機關(guān)及其國家公務員行政行為的監(jiān)察、督促和控制；下級行政機關(guān)和國家公務員對上級行政機關(guān)和行政領導者行政行為的觀察、批評和建議；還包括行政監(jiān)察部門對所有行政機關(guān)及國家公務員的監(jiān)察和督促、審計部門對行政機關(guān)財政財務運行情況的審計等等。

所謂廣義的行政監(jiān)督，是指以行政機關(guān)為客體的監(jiān)督，即除了行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督之外，還包括執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)、社會團體、人民群眾和新聞輿論等方面通過各種渠道和途徑，對國家行政機關(guān)及其國家公務員的各種行政行為所進行的監(jiān)察、督促和控制。

行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容和標準等四個方面。

1．行政監(jiān)督主體

如果離開真實的主體，沒有有效的制度和完善的機構(gòu)作為載體，那幺，對行政機關(guān)及其行政人員的監(jiān)督就成為一句空話。當然，不同的歷史時期和不同性質(zhì)的國家，具有不同的行政監(jiān)督主體。從某種意義上說，對行政監(jiān)督主體地位的確立體現(xiàn)了民主程度的差異。中國現(xiàn)階段的行政監(jiān)督主體，包括國家的行政監(jiān)督和社會的行政監(jiān)督兩個方面。其中國家的行政監(jiān)督有立法機關(guān)、司法機關(guān)以及行政機關(guān)、行政監(jiān)察和審計部門等。社會的行政監(jiān)督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。

2．行政監(jiān)督客體

行政監(jiān)督主要是針對行政行為和行政權(quán)力的監(jiān)督，而行政行為和行政權(quán)力的載體是國家行政機關(guān)及其國家公務員，所以行政監(jiān)督的指向和客體應當是國家行政機關(guān)及其國家公務員。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。

3．行政監(jiān)督內(nèi)容

行政監(jiān)督主體不是對國家行政機關(guān)及其國家公務員的任何行為進行監(jiān)督，而只是對國家行政機關(guān)及其國家公務員在執(zhí)行公務和履行職責時的失范行為和失效行為進行監(jiān)督。所謂失范行為是指行政權(quán)力的使用者違反了法律的有關(guān)規(guī)定；失效行為是指在行政權(quán)力的運行過程中，盡管投入了相當多的人力、物力和財力，但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態(tài)構(gòu)成了行政監(jiān)督的基本內(nèi)容。

4．行政監(jiān)督標準

行政監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性決定了監(jiān)督標準的多維性。綜觀古今中外的行政監(jiān)督，其標準主要來源于以下幾個方面：（1）憲法標準。以國家憲法為標準，監(jiān)督行政機關(guān)及其國家公務員制定的規(guī)章、制度、命令是否符合憲法的基本精神和有關(guān)規(guī)定，以及行政機關(guān)及其國家公務員的行政行為是否符合憲法精神，是否同憲法的規(guī)定相抵觸。（2）法律標準。以國家權(quán)力機關(guān)制定的各類法律為準繩，監(jiān)督國家行政機關(guān)及其國家公務員遵循和執(zhí)行法律的情況。（3）紀律標準。為了保證行政機關(guān)的有效運轉(zhuǎn)，不僅需要一定的憲法和相關(guān)法律規(guī)定，而且還需要大量的針對具體政府部門的紀律和制度。如《國家公務員暫行條例》中規(guī)定的國家公務員的紀律及行為規(guī)范，以及政府有關(guān)部門制定的工作紀律和規(guī)章制度等，所有這些紀律和制度無疑也是對國家行政機關(guān)和國家公務員進行監(jiān)督的重要依據(jù)；（4）公共政策標準。公共政策是政府制定的調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)范社會成員行為的規(guī)定、準則和策略等。執(zhí)行政策是國家公務員的基本職責，違反政策行為必須受到追究和制裁。此外，還有職業(yè)道德標準、合理性標準等等。 監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容和標準四個方面相互聯(lián)系、相互影響，共同構(gòu)成行政監(jiān)督的有機統(tǒng)一體。如果四個要素，缺少其中任何一個，行政監(jiān)督活動都會難以順利進行。

行政監(jiān)督建立的國情背景不同，制度基礎各異，所起作用有別，但作為現(xiàn)代的、科學的、有效的行政監(jiān)督，一般具有以下特點：

第一，權(quán)威性。

在公共利益和私人利益存在差異的情況下，在權(quán)力所有者和行使者相對分離的情況下，監(jiān)督就意味著一種權(quán)力對另一種權(quán)力的監(jiān)控和制約。如果沒有權(quán)力，監(jiān)督只能是一種擺設，不會有任何約束力。國家憲法和法律賦予行政監(jiān)督主體相應的監(jiān)督權(quán)力，這是行政監(jiān)督最重要的權(quán)威基礎。沒有這種法定的監(jiān)督權(quán)，或者這種權(quán)力被空泛化，行政監(jiān)督就會呈現(xiàn)出“氣不足，力不夠”的失效或無效狀態(tài)。

第二，強制性。

行政監(jiān)督行為不同于其它的經(jīng)濟行為和交往行為，它不是建立在被監(jiān)督者自愿的基礎之上的。依據(jù)的不是溫情脈脈的親情倫理，而是條款如鐵的法律規(guī)章。行政監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是一種法權(quán)，而法律的強制性則來源于國家所具有的“暴力潛能”。在現(xiàn)代社會，為了增強行政監(jiān)督的有效性，許多國家都賦予行政監(jiān)督主體一定的處置權(quán)，其強制性色彩就更加濃厚。即使有的行政監(jiān)督主體并不直接懲罰或糾正行政系統(tǒng)的不當行為，但它卻能夠在社會上形成一種氛圍，可以引起擁有相應處置權(quán)的主體的重視或注意，在客觀上促使問題的解決。如中央電視臺“焦點訪談”的新聞輿論監(jiān)督，一度在社會上影響巨大，形成了“違法違紀者聞之色變，人民群眾聽之高興”的強大的輿論氛圍。

第三，獨立性。

從行政監(jiān)督的本身要求來看，行政監(jiān)督是監(jiān)督主體對客體的一種限制性活動。因此，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體決不能兩位一體，更不能讓監(jiān)督主體依附或受制于監(jiān)督客體，而是必須具有相對的獨立性。與此同時，現(xiàn)代行政監(jiān)督是建立在民主和法制的基礎之上的。而民主和法制的本質(zhì)要求行政監(jiān)督的主體必須具有一定的獨立性。因為，一方面，民主政治的發(fā)展帶來了人的主體性意識的高漲，對于一個負有重大使命的行政監(jiān)督機構(gòu)來說，同樣也賦予了它相對獨立的特征；另一方面，法制意識的張揚則為行政監(jiān)督主體的相對獨立，提供了法律保障。在此情況下，行政監(jiān)督主體只有向賦予它監(jiān)督權(quán)的組織和人們負責，才能體現(xiàn)本身所具有的權(quán)威性和約束力。

第四，多樣性。

隨著民主浪潮的不斷推進，社會經(jīng)濟和文化水平的不斷提高，社會公眾參與意識的增強，行政監(jiān)督主體不再象傳統(tǒng)社會那樣單一，而是越來越多樣化，尤其越來越向廣大民眾拓展和滲透，公民監(jiān)督政府，甚至運用“行政訴訟法”等法律武器，可以與政府機關(guān)及國家公務員直接“對簿公堂”。特別值得注意的是，在現(xiàn)代社會里，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、個人監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督并駕齊驅(qū)，構(gòu)成了多樣化、多極化的行政監(jiān)督主體網(wǎng)絡體系。

第五，廣泛性。

行政監(jiān)督涵蓋了所有的行政行為，從運作過程到運作方式，從實體到程序，從合法性、合理性到有效性，幾乎無所不包，不所不及。正是這些多角度、多層次、多元化的監(jiān)督活動，才能對行政領域的治理形成了一個相互聯(lián)系、相互作用的監(jiān)督系統(tǒng)，才能真正體現(xiàn)出行政監(jiān)督的民主性、科學性和合理性，才能使公共權(quán)力的運作真正指向公共利益，從而大大降低公共領域內(nèi)違法、違紀和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生率。

第六，整體性。

盡管各種監(jiān)督主體具有自己的獨立性，但從其運行過程和運行功能來看，它們又彼此聯(lián)系，相互銜接，相互照應、相互補充，形成一個具有某些共同特征的、完備的行政監(jiān)督體系。因此，在行政監(jiān)督主體多樣性和監(jiān)督內(nèi)容廣泛性的情況下，要取得良好的監(jiān)督成效，不僅要充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體的功能和作用，而且更要注意各種監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)互補，發(fā)揮好行政監(jiān)督主體之間的整體合力。如果各種監(jiān)督主體各自為政，單干運作，互不協(xié)調(diào)，勢必分散力量，加大行政監(jiān)督成本，影響行政監(jiān)督效果。

行政監(jiān)督是對國家行政機關(guān)及其國家公務員行政行為的合法性、合理性和有效性的監(jiān)督。它并不干預行政系統(tǒng)的正常工作秩序，而是通過一定的程序和方式，對行政行為的合法性、合理性和有效性進行督導和檢查，從而促進行政機關(guān)及其國家公務員的行政活動維持合法性，增強合理性，保證有效性。行政監(jiān)督的作用具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）預防作用。

通過事前監(jiān)督，可以提前發(fā)現(xiàn)在行政系統(tǒng)中存在的各種潛在的或顯現(xiàn)的弊端，從而達到防患于未然的目的。因此，行政監(jiān)督不僅要通過各種監(jiān)督方式和途徑及時發(fā)現(xiàn)各種已經(jīng)發(fā)生的失范或或違法的行政行為，而且更為重要的是，要通過各種行政監(jiān)督制度的設立，增強行政行為的可預見性，使人們對某種行政行為有可能帶來的后果和問題有比較清醒的認識，并采取相應的防范措施。

（2）矯正作用。

行政監(jiān)督通過決策系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的交流和互動，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的自上而下和自下而上的直線監(jiān)督和控制，能夠及時發(fā)現(xiàn)公共行政管理中的各種過失、錯誤和違法現(xiàn)象，促進有關(guān)部門采取措施，加以糾正和改進，從而發(fā)揮矯正作用。例如各級人民代表大會對各級政府進行控制和監(jiān)督，可以撤消政府制定的、不符合憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，可以對其機關(guān)及其負責人員進行質(zhì)詢和詢問，要求他們停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和行為等等。

（3）反饋作用。

行政監(jiān)督主體通過各種途徑和方式，對監(jiān)督對象的活動過程及其結(jié)果的真實性、準確性和可靠性做出評價，不僅為決策者，而且為執(zhí)行者提供改進工作的科學依據(jù)。具體來說，行政監(jiān)督的有效運行，即通過日益廣泛的各種行政監(jiān)督主體對行政機關(guān)及其國家公務員實行有效的監(jiān)督，并將行政權(quán)力在運行中所產(chǎn)生的有關(guān)信息，尤其是結(jié)果輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)、社會系統(tǒng)或行政系統(tǒng)本身，由他們進行評判，并依靠他們各自的力量來對行政流程產(chǎn)生影響，促使政府部門健全和完善規(guī)章制度，堵塞漏洞，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，改進工作，提高效率。

（一）西方國家行政監(jiān)督理論

行政監(jiān)督作為政府公共行政管理的重要環(huán)節(jié)，要得以存在并發(fā)揮作用，自然離不開一定的理論作支撐。西方行政監(jiān)督理論可以追朔到古希臘、古羅馬時期。正像英國學者維爾所指出的那樣：“這些觀念（指監(jiān)督的思想）的根子在古代世界就可以發(fā)現(xiàn)，那時的思想家仔細思考著類似的問題?！?現(xiàn)代西方的行政監(jiān)督，是與其民主制度的建立相一致的。在資產(chǎn)階級革命過程中，在尊重人、高揚人類理性的理念的指引下，啟蒙思想家們的思想不僅是摧毀封建君主專制制度的銳利武器，同時也是西方近代政治制度乃至行政監(jiān)督產(chǎn)生的理論基礎。與行政監(jiān)督密切相關(guān)的理論主要有“主權(quán)在民”思想、分權(quán)制衡思想，以及經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設理論被引進到政治領域之后，也構(gòu)成行政監(jiān)督的理論基礎之一。

1．“主權(quán)在民”思想

法國啟蒙思想家盧梭（1772—1778），從抽象的人性論出發(fā)，提出人類為了保全自己，擺脫在自然狀態(tài)下的種種不便而進入社會狀態(tài)。為此，人們就簽訂了“社會契約”，自愿地把自身的一部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給整個集體，“每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下”，盧梭的“公意”理論比較完整地體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的思想?，F(xiàn)代西方許多國家都認可了這一思想，如法國現(xiàn)行的憲法第3條就規(guī)定：“國家主權(quán)在于人民，人民通過自己的代表和通過公民復決來行使國家主權(quán)?！庇绕涫潜R梭“主權(quán)在民”思想的實踐形式之一——間接民主，也就是代議制民主，已成為大多數(shù)國家的政治實踐。

“主權(quán)在民”的思想不僅啟發(fā)了民智，而且成為一種政治實踐和制度安排的理論基礎。正是在“主權(quán)在民”的理性之光的照耀下，歐洲許多國家資產(chǎn)階級和人民群眾同封建專制主義進行了不懈的斗爭，并在斗爭勝利后，建立了具有充分民主含量的議會，確立了議會對行政的主導地位，從而為立法機構(gòu)監(jiān)督政府提供了合法性來源，同時也為民眾等行政監(jiān)督主體監(jiān)督政府，奠定了理論基礎。

2．分權(quán)制衡思想

監(jiān)督政府必須有一定的方式和手段，否則，監(jiān)督就只能停留在理論的精細描述上。如果說，“主權(quán)在民”的思想主要解決了人民應該監(jiān)督政府的問題，那幺，分權(quán)制衡的思想則解決了人民如何監(jiān)督政府的問題。

分權(quán)制衡思想起源于洛克和孟德斯鳩。英國資產(chǎn)階級思想家洛克（1632—1704），把國家權(quán)力劃分為三部分：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和聯(lián)盟權(quán)。立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)必須分開，否則，就會給掌權(quán)人提供了濫用權(quán)力的機會和方便，于是他們在“制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益。” 故而，需要在立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間建立相互的制約關(guān)系，即所謂的外在制約。法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家孟德斯鳩（1689—1755）指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。” 在孟德斯鳩看來，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力，實行行政、立法和司法三權(quán)分立，相互制約，彼此平衡。

分權(quán)制衡思想是許多西方國家建立政治體制的指導思想，它大大增強了立法機關(guān)、司法機關(guān)對行政的外部監(jiān)督力度。在實行三權(quán)分立體制的國家中，沒有一個國家機關(guān)具有可以凌駕于其它國家機關(guān)之上的權(quán)力，每個國家機關(guān)都有制約其它國家機關(guān)的特殊權(quán)力，對行政機關(guān)的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督也由此產(chǎn)生并體現(xiàn)出來。

同時，值得注意的是，“主權(quán)在民”思想和分權(quán)制衡思想是相互聯(lián)系，互為因果的。一方面，沒有“主權(quán)在民”思想，分權(quán)制衡思想就沒有終極指向；另一方面，沒有分權(quán)制衡思想，“主權(quán)在民”思想就不能得到很好的體現(xiàn)。當然，“主權(quán)在民”思想的內(nèi)涵和外延遠比分權(quán)制衡思想要豐富得多。

3．行政“經(jīng)濟人”假設理論

對人性的假設，特別是由對人的缺陷性的考慮而設立的政治監(jiān)督或行政監(jiān)督制度，古今中外都不乏理論與實踐。例如中國古代思想家韓非子就從“人性惡”的理論出發(fā)，認為人“挾自為之心”，為了私利會不斷的相互攻擊和爭奪。因而主張實行法治，注重監(jiān)督，要求君主要掌握駕馭臣下的“法”和“術(shù)”，同時還要用“ 法，以備民也”。

到了近代，殘酷的歷史和現(xiàn)實，使那些建構(gòu)三權(quán)分立體制的國家的政治家們、思想家們在內(nèi)心里有一種對人性的悲觀的看法和對權(quán)力的恐懼。例如美國憲法之父麥迪遜曾說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！?但他同時又指出：事實上“在每一種政治制度中，增進公共福利的權(quán)力，包括一種可能被誤用和濫用的自由裁量權(quán)?！?正是由于政府的公務人員是由人而不是“天使”組成的，而“人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。因而，對個人行為，特別是政府人員 “天生要使效用最大化”的行為，必須進行控制和抑制。

由于對人性悲觀的看法和行政“經(jīng)濟人”的假設，在資源稀缺性與對資源需求無限性的矛盾中，公共權(quán)力的行使者追求自身福利的最大化遠大于增進集體福利。在公共權(quán)力的運作過程中，公共權(quán)力的公共性也為它在行使過程中帶來了道義上的支持和和合法性。同時“主權(quán)在民”的理念也必然引發(fā)公眾對公共權(quán)力行使者的嚴格批判。如果任意讓行政“經(jīng)濟人”的性質(zhì)得到毫無節(jié)制的發(fā)揮，那幺政府的公共性就會無從談起。

行政“經(jīng)濟人”的假設，是西方行政監(jiān)督理論的前提假設。行政“經(jīng)濟人”的假設，其具體理論形態(tài)多種多樣，比較突出的如公共選擇學派的政府壟斷理論、克魯格曼的政府“尋租”理論等等。政府壟斷理論認為，由于政府在供給公共物品的過程中具有一種壟斷性，沒有其它主體在提供公共物品方面能同政府競爭，這樣，政府不僅喪失了在供給公共物品上的效率取向，而且政府可以憑借其壟斷地位，來為政府本身或者為其代理人謀取利益，從而發(fā)生了腐敗。政府“尋租”理論認為，“租金”正是由于政府利用公共權(quán)力干預和人為的控制，抑制了市場競爭，擴大了供求差額所形成的。

總而言之，無論是主權(quán)在民的思想，還是分權(quán)制衡的思想，抑或是行政“經(jīng)濟人”假設理論，它們不僅為行政監(jiān)督提供了理論支持，蘊涵了行政監(jiān)督的必要性，而且還為行政監(jiān)督的具體展開和運行提供了理論上的引導，使行政監(jiān)督效度大大提高。

（二）中國共產(chǎn)黨的行政監(jiān)督理論

無論在革命戰(zhàn)爭年代，還是在社會主義建設時期和改革開放時期，中國共產(chǎn)黨人都十分重視黨內(nèi)外、政府內(nèi)外監(jiān)督工作的開展以及制度建設，形成了一整套比較完整的監(jiān)督理論體系，這些對搞好行政監(jiān)督工作有著極大的指導意義。

1．毛澤東的行政監(jiān)督理論

在領導中國革命和建設的偉大實踐中，毛澤東一貫高度重視廉政建設，提出了一系列有關(guān)行政監(jiān)督和反腐倡廉的理論、觀點，并采取了許多行之有效的措施。其思想精髓在今天看來仍然具有十分重要的指導意義。

早在革命戰(zhàn)爭年代，在蘇維埃區(qū)域，盡管條件艱苦，環(huán)境險惡，但腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，如浪費、貪污、任用私人、以權(quán)謀私等，對新生政權(quán)的存在和發(fā)展威脅很大。為此，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人，為了建立有別于腐敗的國民黨政府的廉潔的新政府，進行了長期的探索。在毛澤東看來，加強監(jiān)督、反對腐敗，實行廉潔政府的有效途徑就是走民主之路。他認為，只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。毛澤東走民主之路的理論，包含著許多具體內(nèi)容，如要發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用、注意民主集中制的發(fā)揮、重視監(jiān)督主體的多元化等等。

（1）發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。人民群眾是黨和政府的力量源泉，充分發(fā)揮人民群眾對黨和政府的監(jiān)督，才能夠減少監(jiān)督的空白點和盲區(qū)。在蘇維埃時期，毛澤東就明確指出：“為了鞏固工農(nóng)民主專政，蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監(jiān)督和批評。每個革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯誤、缺點之權(quán)。” 抗日戰(zhàn)爭時期，根據(jù)地政府非常重視人民群眾對政府和政務人員的監(jiān)督，例如《陜甘寧政紀總則草案》中就明確規(guī)定，下級政府或政務人員，如果接到人民向上級政府的訴狀，特別是控告政府人員的訴狀，必須隨時呈給上級政府，不得有任何阻攔，也不得置之不理。建國后，毛澤東更是不遺余力地強調(diào)要發(fā)動人民群眾對黨和政府進行監(jiān)督，多次強調(diào)要“實行真正的人民民主”， “共同建設人民民主”，要求要把召開各級人民代表大會當作一件大事去辦，并嚴厲批評了黨的領導機關(guān)中許多人只相信少數(shù)人的黨內(nèi)干部會議，不相信人民代表會議的錯誤認識和官僚主義作風。尤其值得注意的是，建國初期，黨和政府進行的著名的“三反”、“五反”等運動，就是采用民主方式，充分發(fā)動人民群眾，廣泛揭露腐化墮落分子，有效監(jiān)督政府行政管理行為的一次成功的嘗試。

（2）重視民主集中制。在國家機關(guān)中實行民主集中制，是毛澤東的一貫主張。早在井岡山時期，他就提出過要在政府工作中實行“民主集中主義的制度”，后來他又多次提出在新民主主義政權(quán)組織中采用民主集中制。建國后，將民主集中制作為黨和國家重要的組織原則和活動原則寫進了具有臨時憲法作用的《公共綱領》和《中華人民共和國憲法》之中，使這一原則得到了法律上的保障。1962年，毛澤東在擴大的中央工作會議上強調(diào)指出，“不論黨內(nèi)外，都要有充分的民主生活，就是說，都要認真實行民主集中制”。他認為民主集中制最能體現(xiàn)民主精神，貫徹群眾路線，可以防止黨和國家機關(guān)工作人員“獨斷專行、脫離群眾、脫離集體領導、實行命令主義、破壞黨和國家的民主制度”。毛澤東不僅對民主集中制的意義有深刻的論述，而且對具體的操作層面，也有有益的探索。例如提出要搞“群言堂”，要善于對待不同的意見；要經(jīng)常開展批評和自我批評；要做到集體領導和分工負責相結(jié)合等等。

（3）重視監(jiān)督的主體多元化。對黨和政府的有效監(jiān)督，離不開多種監(jiān)督主體的設立和功能的發(fā)揮。毛澤東除了強調(diào)要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用之外，還指出要發(fā)揮好新聞媒體、民主黨派的監(jiān)督，還要有獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督等等。1950年，中共中央作出決定，要求“在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對于我們工作中一切錯誤和缺點的批評與自我批評，”這是“鞏固黨與人民群眾的聯(lián)系、保障黨和國家的民主化、加速社會進步的必要方法?！?1953年，毛澤東在為中共中央起草的黨內(nèi)指示中指出：“凡典型的官僚主義、命令主義和違法亂紀的事例，應在報紙上廣為揭發(fā)?！?毛澤東歷來十分重視發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用，在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中，他強調(diào)要加強各黨派之間的互相監(jiān)督，指出：“所謂互相監(jiān)督，當然不是單方面的，共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產(chǎn)黨。” 毛澤東也極為重視建立專門的監(jiān)督機關(guān)，建國初期，在他的提議下，中央和地方縣委以上的各級黨委、人民解放軍團以上的各級黨委均建立了黨的紀律檢查委員會。在行政監(jiān)察方面，成立了中央和地方縣以上各級人民監(jiān)察委員會，以加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)督。

2．鄧小平的行政監(jiān)督理論

在帶領全黨和全國人民進行社會主義現(xiàn)代化建設和實行改革開放的新形勢下，鄧小平繼承和發(fā)展了毛澤東有關(guān)行政監(jiān)督的理論，提出了許多富有時代特點的新觀點。這里僅就其主要觀點略作介紹。

（1）重視搞好黨內(nèi)監(jiān)督。黨的執(zhí)政地位決定了黨對國家行政機關(guān)監(jiān)督的極端重要性，而要搞好黨的監(jiān)督，首先必須搞好黨內(nèi)監(jiān)督。鄧小平指出：“對于我們黨的各級領導人（包括黨委會的所有成員），應該有監(jiān)督。”“我覺得，對領導人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身” 他提出對黨員、對干部要嚴格要求、嚴格要求，“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題。” 因為黨的干部，特別是高級干部地位高，權(quán)力大，所負責任重，如果不對他們進行有效的監(jiān)督就可能發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象，從而給國家和人民造成極大危害。

（2）發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用。各級國家行政機關(guān)是各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，因而各級人民代表大會在我國行政監(jiān)督中具有不可替代的作用。鄧小平主張要通過各級人大，積極推進民主選舉、民主決策和民主管理，使人大的各項決策都有較高的民意含量，增強決策的科學化、民主化。要加強人大各種專門委員會的建設，為改變其“橡皮圖章”的軟弱形象，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能奠定組織基礎。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它的基本職能之一就是進行民主監(jiān)督。如何發(fā)揮政協(xié)的監(jiān)督作用，鄧小平十分關(guān)注，他指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設中的各項社會經(jīng)濟問題，進行協(xié)商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對法和法律實施的監(jiān)督作用。”

（3）加強人民群眾的監(jiān)督。人民群眾參與監(jiān)督，既是社會主義民主的具體體現(xiàn)，也是人民主權(quán)的具體體現(xiàn)。一個社會的監(jiān)督體系是否民主化，最重要的是看以人民群眾為主體的社會監(jiān)督是否完善。鄧小平高度重視人民群眾的直接監(jiān)督，提出“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。” “讓群眾來監(jiān)督批評，只有好處，沒有壞處。” 尤其值得注意的是，鄧小平認為人民群眾監(jiān)督要制度化，只有制度化的群眾監(jiān)督，才能夠把群眾的政治參與保持在理性的軌道里，從而避免歷史上“大民主”的弊端。

（4）實現(xiàn)行政監(jiān)督的法制化。鄧小平對馬克思主義監(jiān)督理論的最重要的貢獻就是明確提出了實現(xiàn)行政監(jiān)督的法制化問題。他認為，反腐倡廉除了依靠教育外，更要靠法制，“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！?他指出：制度“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以是好人無法做好事，甚至會走向反面?！?綜觀鄧小平的有關(guān)論述，加強監(jiān)督法律、制度建設，一要建立完備的法律體系，加快立法體系，使監(jiān)督工作有法可依，二是要堅持“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前平等” 的原則。

行政監(jiān)督作為現(xiàn)代公共行政管理的重要組成部分，自然要受到公共行政管理客觀發(fā)展規(guī)律的支配和影響。一般來說，高效的行政監(jiān)督活動，應遵循以下基本原則：

（一）經(jīng)常性與廣泛性相結(jié)合的原則

現(xiàn)代公共行政管理活動，不僅每時每刻在進行，而且每時每刻在變化。因此，行政監(jiān)督應當貫穿于公共行政管理活動的始終，即在政府決策、組織、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都實行有效的監(jiān)督。只有堅持經(jīng)常性的監(jiān)督，才能揭露行政機關(guān)所有管理環(huán)節(jié)上的缺陷及其工作人員的違法失職行為，查明產(chǎn)生這些問題的原因，并為消除這些原因提供依據(jù)和意見。要堅持行政監(jiān)督主體、客體和范圍的廣泛性。各種監(jiān)督力量形成“齊抓共管”的局面，使一切行政機關(guān)的所有行政管理行為、行政措施、行政法規(guī)的實施都受到監(jiān)督。

（二）民主性與公開性相結(jié)合的原則

現(xiàn)代公共行政管理活動與社會公眾的關(guān)系越來越密切，越來越直接。所以，只有社會公眾才最全面、最真切的了解公共行政管理是否合理和正確。民主政治的精髓是 “主權(quán)在民”，人民當家作主。早在1945年，毛澤東在回答民主黨派人士黃炎培先生關(guān)于如何防止“歷史周期率”問題時就明確指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。” 堅持民主性原則，就是要盡可能多地、廣泛地吸收人民群眾參與對公共管理的監(jiān)督。為了給人民群眾監(jiān)督提供更加便利的條件和機會，必須不斷地提高公共行政管理活動的開放程度，加強公開性，做到重大事情讓人民知道，重大問題讓人民討論，人民有權(quán)對行政機關(guān)實行公開監(jiān)督。列寧曾將“完全的公開性”作為“廣泛的民主原則”的兩個條件之一，認為沒有“公開性而來談民主是很可笑的。”

（三）客觀性與公正性相結(jié)合的原則

在監(jiān)督過程中，必須實事求是，客觀地對待公共行政管理中的每一個人和每一件事，深入群眾，深入實際，深入基層，傾聽各種不同意見，切實掌握第一手材料，并運用全面的、歷史的、辨證的科學方法，去分析研究材料，做出正確判斷。與此同時，要求有關(guān)監(jiān)督主體，以法律和政策為準繩，以事實為根據(jù)，公正廉明，鐵面無私，頂住說情風，撕破關(guān)系網(wǎng)，做出符合法律規(guī)定的、體現(xiàn)行政精神的、經(jīng)得起歷史檢驗的、客觀公正的結(jié)論。

（四）確定性與有效性相結(jié)合的原則

行政監(jiān)督的對象、范圍、任務都必須是具體的、明確的。如果監(jiān)督機關(guān)的法律地位、工作權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序缺乏明確性，便無從實施有效地監(jiān)督。與此同時，要根據(jù)相應的情報信息，及時迅速地實施監(jiān)督行為，及時迅速地發(fā)現(xiàn)和查明可能或已經(jīng)導致違法失職行為產(chǎn)生的原因、條件，并及時迅速地消除這些原因和條件，才能有效地預防違法失職行為的發(fā)生。

（一）事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督

事前監(jiān)督是指在行政管理機構(gòu)進行行政決策、開展行政行為之前進行監(jiān)督。最典型的事前監(jiān)督是聽證會制度。聽證會是由立法機關(guān)、國家行政管理機構(gòu)和某些行政事業(yè)性單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定，召集社會各階層、當事人或有關(guān)受益、受害者進行交流、溝通的會議。一般有立法聽政、價格聽政、決策聽政、調(diào)查聽政等種類。聽證會的舉行，具有使社會公民和團體了解政府行為過程和信息，參與決策，監(jiān)督政府行為的作用。

事中監(jiān)督是指在行政管理機構(gòu)決策與執(zhí)行過程中所進行的監(jiān)督。為了防止行政管理過程中決策的失誤和執(zhí)行出現(xiàn)偏差，必須開始事中監(jiān)督，即在決策過程中對決策活動進行監(jiān)督，在執(zhí)行過程中對執(zhí)行活動進行監(jiān)督。從決策過程來看，這種監(jiān)督是對決策者進行的面對面的監(jiān)督，有助于及時發(fā)現(xiàn)決策失誤或決策不當，并對其及時予以糾正；從執(zhí)行過程來看，這種監(jiān)督有助于及時了解執(zhí)行情況，及其向決策中心傳遞相關(guān)信息，不僅有助于糾正執(zhí)行偏差，而且有助于及時修正原有的不當決策。

事后監(jiān)督是指行政決策或者行為作出之后，相關(guān)監(jiān)督主體進行的監(jiān)督活動?，F(xiàn)代社會管理日益復雜和多元化，為行政管理帶來了一定難度和壓力，因此，行政行為往往具有一定先定性，以保證行政權(quán)力的權(quán)威性和強制性，這就使得人們不能對所有行政行為進行事前監(jiān)督，這樣，就有必要進行事后監(jiān)督。最典型的事后監(jiān)督是國政調(diào)查。國政調(diào)查是立法機關(guān)就國家官員的行為、重大事件進行調(diào)查?，F(xiàn)代世界各國，無論憲法有無明文規(guī)定，均普遍承認立法機關(guān)擁有國政調(diào)查權(quán)，并形成了比較完善的國政調(diào)查程序。

（二）長期監(jiān)督與暫時監(jiān)督

根據(jù)監(jiān)督活動開展的持續(xù)時間不同，行政監(jiān)督又可以分為長期監(jiān)督和暫時監(jiān)督兩種。

長期監(jiān)督是由常設的行政監(jiān)督主體對行政管理機構(gòu)和人員進行的監(jiān)督活動，上下級之間的日常監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督都是屬于長期監(jiān)督。長期監(jiān)督一定會伴隨相應的、穩(wěn)定的監(jiān)督主體和規(guī)章程序。

暫時監(jiān)督是指為某一項特別行政事務、行政決策或者突發(fā)事件進行的監(jiān)督和調(diào)查。由于暫時監(jiān)督變化大，產(chǎn)生突然，所以一般不具備一致不變的監(jiān)督主體和規(guī)章程序。權(quán)力機關(guān)代表的質(zhì)詢活動是一種較為典型的暫時監(jiān)督。質(zhì)詢是立法機關(guān)對行政管理機構(gòu)進行檢查和監(jiān)督的一個主要方式。所謂質(zhì)詢，是對被質(zhì)詢機關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意的地方提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機關(guān)作出澄清、解釋的一種活動。在我國，對本級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院的工作提出質(zhì)詢，是憲法和法律賦予人大代表或人大常委會組成人員在各級人民代表大會或常務委員會會議期間的一項重要職權(quán)。按照法律規(guī)定，在人民代表大會會議上，必須有l(wèi)0名以上的人大代表聯(lián)名，才能提出質(zhì)詢案；在人大常務委員會會議上，省級、設區(qū)的市人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，才能提出質(zhì)詢案。