產(chǎn)業(yè)布局政策是指政府機構(gòu)根據(jù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)特性、國情、國力狀況和各類地區(qū)的綜合條件，對若干重要產(chǎn)業(yè)的空間分布進行科學(xué)引導(dǎo)和合理調(diào)整的意圖及其相關(guān)政策措施。

從本質(zhì)上講，產(chǎn)業(yè)布局合理化的過程也就是建立合理的地區(qū)分工關(guān)系的過程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化與產(chǎn)業(yè)布局合理化分別從縱向和橫向角度考察同一事物(產(chǎn)業(yè)空間分布)的兩個具體方面。需

產(chǎn)業(yè)布局政策既是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策體系中不可或缺的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)布局政策是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的衍生形式之一。同時產(chǎn)業(yè)布局政策又是區(qū)域政策體系中非常重要的組成部分，只是后者更加側(cè)重于建立和完善地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系。

（1）制定國家產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略，完善產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，加速產(chǎn)業(yè)集中，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

制定國家產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略，規(guī)定戰(zhàn)略期內(nèi)國家重點支持發(fā)展的地區(qū)，同時設(shè)計重點發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式和基本思路；以國家直接投資方式，支持重點發(fā)展地區(qū)的交通、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施，及至直接投資介入當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；利用各種經(jīng)濟杠桿形式，對重點地區(qū)的發(fā)展進行刺激，以加強該地區(qū)經(jīng)濟自我積累的能力；通過差別性的地區(qū)經(jīng)濟政策，使重點發(fā)展地區(qū)的投資環(huán)境顯示出一定的優(yōu)越性，進而引導(dǎo)更多的資金和勞動力等生產(chǎn)要素投入該地區(qū)的發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展戰(zhàn)略方面，可供采用的產(chǎn)業(yè)布局政策大致包括：通過政府規(guī)劃的形式，確立有關(guān)具體產(chǎn)業(yè)的集中布局區(qū)域，以推動產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分工，并在一定意義上發(fā)揮由產(chǎn)業(yè)集中所導(dǎo)致的集聚規(guī)模經(jīng)濟效益；建立有關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集中于開發(fā)區(qū)內(nèi)，既使其取得規(guī)模集聚效益，也方便政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級政策的執(zhí)行。

（2）地區(qū)發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)的選擇政策

在經(jīng)濟不發(fā)達階段，政府通常更強調(diào)產(chǎn)業(yè)布局的非均衡性。即強調(diào)優(yōu)先發(fā)展某些地區(qū)，通過這些地區(qū)經(jīng)濟的超常規(guī)增長，帶動其他地區(qū)以及整個國家經(jīng)濟的增長。并且，政府也往往傾向于以建立開發(fā)區(qū)或在某些地區(qū)實行特殊政策的方式，將某些在政府經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中負有重要功能的產(chǎn)業(yè)(如出口加工業(yè))和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對集中，以令其有較快的增長，進而提高其對經(jīng)濟增長的貢獻度。

而當(dāng)經(jīng)濟較為發(fā)達之后，政府則從維護經(jīng)濟公平和社會穩(wěn)定等目標(biāo)出發(fā)，偏重于強調(diào)地區(qū)經(jīng)濟的均衡性。因此，除了個別特殊產(chǎn)業(yè)(如對環(huán)境保護有較大妨礙的產(chǎn)業(yè))之外，政府已不傾向于通過重點扶持某一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展來帶動國民經(jīng)濟增長，而往往對不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟給予較多的支持，甚至在某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或產(chǎn)業(yè)高度集中地區(qū)實行一定程度的限制進人政策。

（1）美國的產(chǎn)業(yè)布局政策

目前還很難看到美國的產(chǎn)業(yè)布局政策，這主要是由于美國的政體和經(jīng)濟運行機制有別于其他國家。美國學(xué)者認為，美國雖然沒有明確具體的產(chǎn)業(yè)政策，但美國政府對地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有隱性的、間接的影響，并認為美國非明確的產(chǎn)業(yè)布局政策在冷戰(zhàn)結(jié)束后對高科技工業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的支持作用。

美國產(chǎn)業(yè)布局政策實際上是利益集團相互沖突、相互摩擦的產(chǎn)物。表面上，決定產(chǎn)業(yè)布局政策的是國會和政府。實際上，它們背后起作用的是各不相同的利益集團，尤其是大企業(yè)、大財團。

既然產(chǎn)業(yè)政策是資源配置的一種形式，那么，在美國現(xiàn)行的社會制度和現(xiàn)存的利益格局下，制定和實施產(chǎn)業(yè)布局政策的過程，往往就會成為各不相同的利益集團之間爭奪資源的過程。所以在美國，產(chǎn)業(yè)布局政策不是一門科學(xué)，而是一個價值體系。美國的產(chǎn)業(yè)布局政策，主要是針對落后的流域地區(qū)和衰退的老工業(yè)制定的政府支持政策。

美國產(chǎn)業(yè)布局政策的實施主要是通過聯(lián)邦財政向州政府進行補 助或補貼的措施來增強這些地區(qū)經(jīng)濟實力，以促進其經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高。中央政府對地方政府的這種財政轉(zhuǎn)移支付制度是美國實施產(chǎn)業(yè)布局政策的一項重要而有效的措施。在美國，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府支出的10％用于補助州與地方。

（2）德國的產(chǎn)業(yè)布局政策

德國在實施產(chǎn)業(yè)布局政策方面，主要是采取財政補貼促進產(chǎn)業(yè)布局合理化發(fā)展。德國既有由上而下的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，也有富裕州補助較貧窮州的橫向財政轉(zhuǎn)移的支付制度，而且這種橫向轉(zhuǎn)移支付制度對產(chǎn)業(yè)布局均衡發(fā)展起到了重要作用。

縱向財政轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府和州政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、面積和財政狀況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行補助，較貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)除得到州政府向較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的某種平衡稅補貼外，主要通過聯(lián)邦和州政府的財政補貼達到與富裕州相均衡的結(jié)果。聯(lián)邦和州政府的財政撥款約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的三分之一。

（3）日本的產(chǎn)業(yè)布局政策

二戰(zhàn)以來，日本的產(chǎn)業(yè)布局政策是圍繞盡快增強國力，適應(yīng)外向型經(jīng)濟發(fā)展的需要，充分發(fā)揮沿海地帶對外交通便利的區(qū)位條件，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的合理化等目標(biāo)而展開的。

日本在實施其產(chǎn)業(yè)布局的幾十年中，不僅在不同的階段都有明確的目標(biāo)，而且制訂了詳盡的發(fā)展規(guī)劃以保證目標(biāo)的實現(xiàn)。二戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代，為了實現(xiàn)充分發(fā)揮沿海地帶區(qū)位條件和促進國民經(jīng)濟高速發(fā)展的目標(biāo)，通過“太平洋狹長地帶區(qū)”的計劃及必要的財政、金融措施，使太平洋狹長帶很快成為世界上最為重要的重化工業(yè)帶之一，為日本經(jīng)濟的高速增長做出了貢獻。

20世紀(jì)90年代以后，為解決工業(yè)布局過密、過疏等不協(xié)調(diào)問題，日本先后制訂了四個全國性的綜合開發(fā)計劃，而且后一個計劃主要是針對前一個計劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題以及不同的發(fā)展階段產(chǎn)生的問題而制訂的，使得區(qū)域政策具有連貫性和針對性，能夠順利地達到預(yù)期目標(biāo)。

進入20世紀(jì)80年代以后，隨著我國對外開放和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，以及國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重新制定和調(diào)整，我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局也發(fā)生了新的重大變化，這主要表現(xiàn)在，政府通過歷次“五年計劃”，對我國沿海和內(nèi)陸或東、中、西三大地帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向及重點做出明確的規(guī)定，力求實現(xiàn)科學(xué)合理的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與分工體系。其表現(xiàn)特征是：產(chǎn)業(yè)布局政策的指導(dǎo)思想，逐漸轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以遵照經(jīng)濟規(guī)律辦事為原則。

隨著地方經(jīng)濟管理和決策權(quán)力的不斷增強，以及中央政府投資能力的相對減弱，各省、市、自治區(qū)政府實際上正逐漸成為推動我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的重要力量，從某種意義上說，正是在這一力量的推動下所取得的我國各省市經(jīng)濟不同程度的增長，構(gòu)成了20世紀(jì)80年代以來我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局變化的主要動因。

從地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局政策的具體內(nèi)容來看，20世紀(jì)80年代以來我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局主要圍繞著“調(diào)整和發(fā)展”兩方面來進行的，即首先對原有產(chǎn)業(yè)布局的不合理之處進行調(diào)整，并加強對已有各工業(yè)基地的改造和振興，其次從實現(xiàn)四個現(xiàn)代化和國家經(jīng)濟振興的目標(biāo)出發(fā)，重新考慮我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的重點和先后發(fā)展秩序。

（1）我國產(chǎn)業(yè)布局政策的發(fā)展過程

1）“六五”計劃

提出沿海地區(qū)要發(fā)展高、精、尖工業(yè)，加快沿海港口建設(shè)和資源較好地區(qū)的能源開發(fā)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)；內(nèi)陸地區(qū)要加快能源、交通和原材料工業(yè)建設(shè)，調(diào)整和改造現(xiàn)有機械工業(yè)，有計劃地發(fā)展消費品工業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

2）“七五”計劃

首次正式提出了我國經(jīng)濟區(qū)域按東、中、西三大地帶劃分的模式，并突出了沿海地區(qū)的加速發(fā)展，要求東部地區(qū)著力采用新工藝、新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和新型的高檔消費品工業(yè)；中部地區(qū)要重點開發(fā)能礦資源，同時在有條件的地方開發(fā)新型產(chǎn)業(yè)；西部地區(qū)主要是大力發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)、交通運輸業(yè)，積極開發(fā)本地資源并發(fā)展一些加工工業(yè)和民族特需用品工業(yè)。

3）“八五”計劃

恢復(fù)了沿海與內(nèi)陸的劃分模式，提出了促進地區(qū)經(jīng)濟朝著合理分工、各展所長、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進。要求沿海地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟技術(shù)水平較高而資源缺乏的特點，致力于發(fā)展高、精、尖、新等層次較高的產(chǎn)業(yè)的出口創(chuàng)匯產(chǎn)品，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化步伐，并首次提出應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；內(nèi)陸地區(qū)要加快能源、原材料工業(yè)建設(shè)和農(nóng)牧業(yè)的開發(fā)，在經(jīng)濟條件較好的地區(qū)積極發(fā)展知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。

4）黨的“十四”大

重新明確了東、中、西三地帶的劃分，并且重申了沿海地區(qū)應(yīng)以更快速度和更好效益發(fā)展的要求。指出東部沿海地區(qū)要大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，重點發(fā)展附加價值高、創(chuàng)匯高、技術(shù)含量高、能源和原材料消耗低的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品；中部和西部地區(qū)應(yīng)加快對內(nèi)對外開放步伐，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進資源的開發(fā)和利用，努力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，有條件的也要積極發(fā)展外向型經(jīng)濟。

隨著我國經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)換和各個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，原有的按“資源互補”或“產(chǎn)品互補”原則而進行的縱向型分工格局，即中、西部以開發(fā)生物資源、能源資源，以及發(fā)展原材料工業(yè)為主，東部以中西部的產(chǎn)品為原材料主要發(fā)展加工制造業(yè)的垂直型地區(qū)分工已有所淡化，但離上述歷次規(guī)劃所提出的理想目標(biāo)尚有較大差距。這個特征突出表現(xiàn)在東部沿海地帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化進程比較緩慢，以及與此相伴而生的諸多經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題。進一步說，目前東部地區(qū)國民經(jīng)濟快速增長過程中的產(chǎn)業(yè)主體仍然是“兩高一大”(高耗能、高耗原料和大運輸量)產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)能力和產(chǎn)值規(guī)模占全國的份額在60％以上；“兩高三少”(技術(shù)含量高、附加價值高、耗能少、耗水少、污染少)產(chǎn)業(yè)盡管一直在倡導(dǎo)發(fā)展，但進展比較緩慢，其對東部地區(qū)乃至全國經(jīng)濟的貢獻份額和促進作用仍然不很突出。與此同時，一些事關(guān)全局和長遠發(fā)展的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)，部分問題甚至呈惡化趨勢，對東部乃至全國的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。由此也不難看出，地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工合理與否，直接關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的質(zhì)量與效益，是個戰(zhàn)略性問題。

（2）目前我國產(chǎn)業(yè)布局政策的主要內(nèi)容

我國目前產(chǎn)業(yè)布局政策在實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的總目標(biāo)下，要建立地區(qū)間的合理分工關(guān)系，具體內(nèi)容如下：

1）在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場對資源配置基礎(chǔ)性作用

今后我國產(chǎn)業(yè)布局政策的基本原則，是堅持以效率為中心，這與以往我國產(chǎn)業(yè)布局政策的區(qū)別主要在于它是以市場機制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟效率的高低為依據(jù)，來決定政府所重點扶持的產(chǎn)業(yè)在具體地區(qū)的分布規(guī)模。也就是說，主要以通過市場競爭所反映的各地區(qū)具體產(chǎn)業(yè)效率的高低，作為今后政府引導(dǎo)和扶持有關(guān)產(chǎn)業(yè)布局的依據(jù)。只有這樣，才能夠真正優(yōu)化資源配置，才能有助于我國經(jīng)濟總體實力和產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提高。

2）確定地區(qū)分工要與地區(qū)比較優(yōu)勢緊密結(jié)合

地區(qū)比較優(yōu)勢是國家制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局政策，促進社會經(jīng)濟資源空間配置合理化的前提，也是各地區(qū)制訂正確的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展的條件。總結(jié)我國地區(qū)分工的經(jīng)驗與教訓(xùn)，“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢”仍將是指導(dǎo)我國地區(qū)分工基本原則。

在發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策上，以技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為導(dǎo)向，以大規(guī)模參與國際市場競爭為目標(biāo)，使之成為我國現(xiàn)代化的先導(dǎo)。即一方面，發(fā)達地區(qū)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持20世紀(jì)80年代以來以對外開放和發(fā)展外向型經(jīng)濟為先導(dǎo)的基本發(fā)展戰(zhàn)略，使其原有的資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ玫匠浞职l(fā)揮。并且，由于發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的進一步外向化，勢必會相應(yīng)地讓出一部分國內(nèi)市場，從而為不發(fā)達地區(qū)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更大的市場空間和更多的市場機會。另一方面，政府有關(guān)發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，將通過各種誘導(dǎo)和扶持措施，加快其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，特別是加快高附加值產(chǎn)業(yè)的成長。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然進一步促進我國經(jīng)濟振興過程中地域分工的不斷深化和完善。

在不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策上，逐步加強對不發(fā)達地區(qū)的重要礦產(chǎn)資源的開發(fā)，并主要通過發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)品和技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進其合理發(fā)展。

3）破除地區(qū)經(jīng)濟壁壘，完善社會主義市場體系

作為產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和政策順利實施的保障，要通過社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)和完善，迅速打破各種地區(qū)經(jīng)濟壁壘，為資源的自由流動創(chuàng)造條件。事實上，造成以往我國產(chǎn)業(yè)布局政策失誤的原因，或為政府決策的失誤，或為政策貫徹不力。因此，今后我國產(chǎn)業(yè)政策能否最終實現(xiàn)資源有效配置，除了政府決策的科學(xué)化之外，還需要理順政策執(zhí)行的渠道，嚴(yán)肅政策執(zhí)行紀(jì)律。其中，通過立法手段打破目前存在的各種形式的地區(qū)經(jīng)濟壁壘，恐怕是至關(guān)重要。在這方面，除了制定有關(guān)反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法以外，還需要全國人民代表大會作出特別立法，嚴(yán)格規(guī)定各地方人大立法的權(quán)限和地方政府的政策權(quán)限。否則，一個統(tǒng)一的資源自由流動的市場很難在全國形成。

4）確定地區(qū)分工，適應(yīng)經(jīng)濟國際化的要求

進入21世紀(jì)后，我國的經(jīng)濟將會進一步走向國際化，從而使我國已初具規(guī)模的沿海、沿江、沿邊、沿路的全方位、多層次的對外開放格局日臻完善，一些地區(qū)將會憑借獨特的區(qū)位優(yōu)勢而擴大對外經(jīng)貿(mào)往來，并取得較快的發(fā)展。地區(qū)分工適應(yīng)經(jīng)濟國際化的要求，主要體現(xiàn)在對外開放的時序安排和重點地區(qū)選擇上。

東部沿海地區(qū)是我國率先對外開放的前沿地帶，21世紀(jì)仍將面向國際市場，在我國發(fā)展對外經(jīng)濟方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，故應(yīng)重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)。為了適應(yīng)日益擴大的外貿(mào)進出口需要，還要選取一批沿海港口城市，加強其海運和空運基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改造。

廣大中西部地區(qū)同樣要改善投資環(huán)境，積極發(fā)展外向型經(jīng)濟。一是要建設(shè)或改造若干重大運輸通道，有選擇地增設(shè)開放口岸；二是加快并擴大沿長江、沿鐵路干線大中城市的對外開放，積極吸納國外和沿海地區(qū)的資金和技術(shù)，并以自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品參與國際市場的競爭；三是將重點規(guī)劃和建設(shè)好北疆及其邊境地區(qū)、琿春一圖們江地區(qū)、昆明一滇南地區(qū)，積極發(fā)展其與周邊國家互補性強和高附加值的各類產(chǎn)業(yè)，使其分別成為我國面向中亞、西亞、東北亞及東南亞的重要出口商貿(mào)基地。