財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式籌集上來(lái)的一部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到社會(huì)福利和財(cái)政補(bǔ)貼等費(fèi)用的支付上，以便縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目的是使貧困地區(qū)能夠達(dá)到全國(guó)性基本公共服務(wù)水準(zhǔn)，即全國(guó)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均等化，這一標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)公共服務(wù)和公共投資的最低標(biāo)志。因此它是促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平的均等化、平衡各區(qū)域財(cái)政能力的有效手段。中央政府及其相關(guān)部門只負(fù)責(zé)援助那些低于全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，而不負(fù)責(zé)已高于全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，以使中央有限的財(cái)政資源最大限度地發(fā)揮其所承擔(dān)的在全社會(huì)范圍內(nèi)的公平分配的職能。中央政府沒(méi)有必要去追求市場(chǎng)所追求的經(jīng)濟(jì)效益，也沒(méi)有必要去援助那些大大超過(guò)全國(guó)公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)區(qū)域。中央政府對(duì)不發(fā)達(dá)區(qū)域的援助目的是促進(jìn)和幫助這些地方政府實(shí)現(xiàn)中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，它的錢只能用于人力資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩大方面。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付制度和由富裕區(qū)域向貧困區(qū)域的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。無(wú)論是縱向轉(zhuǎn)移支付制度還是橫向轉(zhuǎn)移支付制度，其實(shí)質(zhì)都是“抽肥補(bǔ)瘦”。一般性補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付量過(guò)大，財(cái)力平調(diào)過(guò)多，既挫傷發(fā)達(dá)區(qū)域的積極性，又會(huì)使不發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)生依賴性，將損害整個(gè)國(guó)家的發(fā)展動(dòng)力和效率。因此，轉(zhuǎn)移支付更多的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付。盡管它們同樣會(huì)導(dǎo)致效率的損失，但相比而言更加公平和合理。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來(lái)看，規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該加強(qiáng)中央政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控力度，抑制區(qū)域間差距的過(guò)分?jǐn)U大，調(diào)整各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向不平衡，促進(jìn)地方重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改善落后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為落后區(qū)域的經(jīng)濟(jì)起飛創(chuàng)造條件，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。可見(jiàn)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為一種重要的援助手段，對(duì)不發(fā)達(dá)區(qū)域改善社會(huì)公用設(shè)施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有十分重要的作用和意義。轉(zhuǎn)移支付制度能促進(jìn)一國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使不同區(qū)域的人民能享受到大體平等的公共服務(wù)，走上共同富裕的道路。

第一，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地抑制日趨擴(kuò)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是財(cái)政分配的重要職能。公平不僅僅指個(gè)人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)方面的平等權(quán)力，如義務(wù)教育、公共交通服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等。這些服務(wù)如果只靠當(dāng)?shù)卣畞?lái)解決，或者在財(cái)政體制中缺乏這種社會(huì)公平的機(jī)制，就必然出現(xiàn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距。要很好地解決社會(huì)公平的問(wèn)題，必須有合理的轉(zhuǎn)移支付制度，建立一種富裕地區(qū)援助貧困地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國(guó)各區(qū)域人民在享受公共服務(wù)方面的大體平等。

第二，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于強(qiáng)化中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。對(duì)中央財(cái)政來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)長(zhǎng)期努力多集中一些財(cái)政收入，提高中央政府對(duì)區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，并通過(guò)對(duì)地方政府不同形式的補(bǔ)助，貫徹中央政府宏觀調(diào)控的政策意圖，增強(qiáng)財(cái)政資金的邊際使用效益，促進(jìn)資源的有效配置。通過(guò)建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，更可以使中央財(cái)政從與各省博弈中解脫出來(lái)，集中精力提高管理水平，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，可以在劃清各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)分級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)貧窮地區(qū)由于財(cái)力不足所帶來(lái)的財(cái)政功能不足的缺陷，并使經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地方得到更多的發(fā)展空間和更好的發(fā)展環(huán)境。如果沒(méi)有這樣的轉(zhuǎn)移支付，落后區(qū)域永遠(yuǎn)是發(fā)展不起來(lái)的。

第三，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能夠正確調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性，促使地方經(jīng)濟(jì)走向良性循環(huán)。由于缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付的辦法，地方政府往往將精力和時(shí)間放在同中央財(cái)政的討價(jià)還價(jià)、以及在“關(guān)鍵時(shí)候”采取不正當(dāng)手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限的財(cái)政資源的極大浪費(fèi)，而且導(dǎo)致了政府行為的錯(cuò)位，給市場(chǎng)發(fā)出錯(cuò)誤的信息，使供求平衡產(chǎn)生波動(dòng)。在稅收方面長(zhǎng)期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現(xiàn)象，與此有著密切的關(guān)系。有些區(qū)域?qū)⑾喈?dāng)一部分精力用在與其他區(qū)域攀比，以及“跑部向錢”上面，而且確實(shí)得到了實(shí)惠。這種現(xiàn)象很不利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性。合理的轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發(fā)揮自己應(yīng)有的職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效益，有利于嚴(yán)肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境，從而配合中央政府縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

顯然，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)促進(jìn)落后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有十分重要的作用。

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，仍是一種過(guò)渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的份額，但我國(guó)稅收返還計(jì)算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動(dòng)高財(cái)政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財(cái)政包干制下所形成的財(cái)力不均問(wèn)題，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。按照這個(gè)返還標(biāo)準(zhǔn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財(cái)力分配差距的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱了，不發(fā)達(dá)地區(qū)從省級(jí)一定程度上將財(cái)政困難向下層層轉(zhuǎn)嫁，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則無(wú)法再轉(zhuǎn)嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要只體現(xiàn)在中央對(duì)省級(jí)政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關(guān)制度幾乎沒(méi)有建立起來(lái)，這也使轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財(cái)力差距上的作用受到限制。從這兩個(gè)角度看，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，也是造成我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要原因。

與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無(wú)到有，比重不斷提高，顯示中央財(cái)政的均衡性調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。但是，與公共產(chǎn)品均等化的基本目標(biāo)相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財(cái)政來(lái)看，大多數(shù)還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)縱向單一的專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。2000年全國(guó)縣級(jí)財(cái)政獲得的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1181億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)566億元，占48%.雖然根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見(jiàn)效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，撥款的隨意性隨時(shí)都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過(guò)多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過(guò)日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況不斷加劇。

而且，有限的轉(zhuǎn)移支付資金還存在不到位和使用浪費(fèi)現(xiàn)象。我國(guó)有五級(jí)政府，從政府職能上看中央和省級(jí)政府具有收入再分配職能，而中央與省級(jí)政府的收入再分配又無(wú)法直接針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行，財(cái)力分配權(quán)與轉(zhuǎn)移支付權(quán)都高高在上，這就使得基層財(cái)政既無(wú)法從財(cái)政體制本身的財(cái)力分配上獲取足夠多的收入，也無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠多的收入。在多級(jí)政府的情況下，即使中央或省級(jí)政府有足夠多的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在各級(jí)政府“財(cái)政自利”的影響下，也會(huì)造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下?lián)苓^(guò)程中受到肢解。一筆專項(xiàng)資金撥下來(lái)之后，省、市、縣各級(jí)政府都要成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)主持資金的運(yùn)作，還要配備專門人員、辦公地點(diǎn)、交通工具和辦公設(shè)備，結(jié)果最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無(wú)幾的地步。一些財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)和用途發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，1997-1999年上半年，中央和地方各級(jí)政府向全國(guó)592個(gè)貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有43 43億元的資金被不法擠占挪用。

縱觀世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，例如，美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)移支付中的政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法、甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例等等都用法律形式明確規(guī)定。而我國(guó)對(duì)幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理，卻只有一個(gè)由財(cái)政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規(guī)章性質(zhì)的《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，缺乏科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。

（一）現(xiàn)行政權(quán)層次構(gòu)造與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度極不協(xié)調(diào)

政府權(quán)力層次構(gòu)造決定于政府職責(zé)和行政管理方式，現(xiàn)在的五級(jí)政府與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府由上至下統(tǒng)管所有領(lǐng)域各項(xiàng)具體事務(wù)的要求相符。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求政府轉(zhuǎn)變職能，淡化了自上而下的管理需求，增強(qiáng)了地方政府因地制宜、獨(dú)立管理區(qū)域問(wèn)題的必要性，密集的政權(quán)層次結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。分稅制財(cái)政體制改革，前提是對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)范圍的劃分，事權(quán)范圍決定著財(cái)政支出的范圍和財(cái)政收入的劃分，所以事權(quán)的劃分是多級(jí)財(cái)政體制協(xié)調(diào)過(guò)程中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。政治體制改革的滯后，各級(jí)政府的職能界定和事權(quán)劃分都不明確，甚至政府職能轉(zhuǎn)化尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的情況下，僅依據(jù)短期需要就進(jìn)行各級(jí)政府間財(cái)權(quán)的劃分，財(cái)權(quán)劃分走在了事權(quán)劃分的前面，主次顛倒，這一劃分必然與實(shí)際需求和理論需求相左。

（二）分稅制的不徹底導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的不合理性

我國(guó)的分稅制雖然初步建立起了大框架，但與規(guī)范化的分稅制尚有一定距離，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問(wèn)題。在稅種劃分上：一是沒(méi)有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅種的格局，二是沒(méi)有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。在地方稅收體系的完善上，還未形成一個(gè)穩(wěn)定的地方稅體系，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征；由于稅收體制的高度統(tǒng)一，地方?jīng)]有稅種設(shè)立權(quán)，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財(cái)力初次分配的合理化，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保證

轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財(cái)政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在分權(quán)性財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府實(shí)施制衡的重要財(cái)政手段，必須將其納入法制的軌道，使其具有很高的權(quán)威性、規(guī)范性和可操作性。世界上許多國(guó)家普遍以法律形式、甚至通過(guò)憲法對(duì)有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，相比之下，目前我國(guó)尚無(wú)涉及政府間轉(zhuǎn)移支付事宜的法律，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次太低，制度的穩(wěn)定性也較差、法律規(guī)定缺乏權(quán)威性。我國(guó)在1994年的《預(yù)算法》中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分雖做了較為明確和原則的規(guī)定，但是其法律效應(yīng)有限，這使得目前的轉(zhuǎn)移支付改革缺乏法律的支撐和保證，直接影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。轉(zhuǎn)移支付法制化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重要特征，只有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法制化才能夠真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、公平化、透明化。

在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對(duì)象的不同和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。中央對(duì)地方特別是對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)主體稅收收入不足以提供基本公共產(chǎn)品時(shí)的財(cái)政收支缺口，而且要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達(dá)到均等。在稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有大的變動(dòng)的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的局面，中央財(cái)政有必要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)力支持，因此縱向平衡是首當(dāng)其沖的目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求越來(lái)越旺盛，而由于我國(guó)國(guó)土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落差大，均等化目標(biāo)也應(yīng)該是政府的必然選擇。

（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付

1.建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金

為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來(lái)源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國(guó)家規(guī)定某些稅種收入用作中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來(lái)源。首先，各級(jí)政府要建立本級(jí)轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級(jí)財(cái)政在年初預(yù)算中足額安排，專款專用。中央可以考慮將取消增值稅和消費(fèi)稅增量返還后的資金作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，省級(jí)政府除接受來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金外，還可以選擇將其營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅的一定比例，作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源。其次，為了提高資金使用效益，除少數(shù)確需下達(dá)指定地區(qū)或項(xiàng)目的專項(xiàng)資金外，其余絕大多數(shù)應(yīng)該在使用范圍原則上與上級(jí)財(cái)政所指示的方向一致的基礎(chǔ)上，歸集建立上級(jí)撥付轉(zhuǎn)移支付基金，并與本級(jí)轉(zhuǎn)移支付基金合并一起使用。

2.縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付

與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來(lái)平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計(jì)算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性?？v觀世界發(fā)達(dá)分稅制國(guó)家，一般都是一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付限定在具有明顯外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偝杀镜哪承┗A(chǔ)項(xiàng)目和公益事業(yè)上。而我國(guó)目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍過(guò)寬，許多專項(xiàng)資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財(cái)政收入，一方面均等各縣鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給；至于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。

3.對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付，舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”

基數(shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國(guó)際通行的測(cè)算核定公式：

對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付（1）=（該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出（2）-該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入（3）-該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付（4））×調(diào)整系數(shù)（5）

其中，（1）對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付，計(jì)算結(jié)果為正數(shù)，就是該地區(qū)應(yīng)該得到的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；計(jì)算結(jié)果為負(fù)數(shù)，就是該地區(qū)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，不需要轉(zhuǎn)移支付撥款。（2）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出，是根據(jù)該地方政府的各類支出的標(biāo)準(zhǔn)單位成本和受益者數(shù)量以及調(diào)整系數(shù)加總得出。（3）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入，是根據(jù)該地區(qū)的GDP、居民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計(jì)算得出。（4）該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付，是該地方政府得到的包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的其他非一般轉(zhuǎn)移支付之和。（5）調(diào)整系數(shù)，是根據(jù)該地區(qū)自然地理?xiàng)l件、人口密度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區(qū)條件越差，系數(shù)相應(yīng)越高，以達(dá)到均等化目標(biāo)。

（二）建立橫向轉(zhuǎn)移支付

社會(huì)公平是公共財(cái)政的主要目的，也是轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)。社會(huì)公平，不僅是指個(gè)人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的義務(wù)教育、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品方面的平等權(quán)利。而僅靠本地財(cái)力和縱向轉(zhuǎn)移支付，不發(fā)達(dá)地區(qū)仍然很難達(dá)到公共產(chǎn)品提供均等化的目標(biāo)，這就要以橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充。通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間相互支持，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同富裕，從而在全國(guó)范圍內(nèi)盤活均衡機(jī)制，使不同地區(qū)間公共產(chǎn)品提供大致均等，從而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的戰(zhàn)略目標(biāo)。

縱觀世界各國(guó)，經(jīng)濟(jì)狀況、國(guó)體形式、政權(quán)組織形式以及集權(quán)和分權(quán)的程度各有不同，各國(guó)的轉(zhuǎn)移支付模式也隨之有所不同，但大體都能夠體現(xiàn)均等化的意圖，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，目前比較具有現(xiàn)實(shí)可操作性的是，在縱向轉(zhuǎn)移支付間接實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，借鑒縱向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，在省、市級(jí)實(shí)現(xiàn)其管轄范圍內(nèi)的各地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化的目標(biāo)。

（三）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金管理

全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院制定專門的《政府轉(zhuǎn)移支付法（條例）》，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、形式、資金的用途等等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定；要使轉(zhuǎn)移支付和各級(jí)政府的預(yù)算同步，從而把轉(zhuǎn)移支付納入各級(jí)預(yù)算，實(shí)行預(yù)算管理，其項(xiàng)目要詳細(xì)列出，并對(duì)社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督；改變中央轉(zhuǎn)移支付多頭管理的情況，將分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付管理職能歸并，交給一個(gè)專門的中央轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)行使管理職能；各級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付引入懲罰激勵(lì)機(jī)制和有償使用機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)下級(jí)政府開源節(jié)流的積極性，消除下級(jí)政府對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，增強(qiáng)其財(cái)政自求平衡的能力。