彩票公益金是從彩票發(fā)行收入中按規(guī)定比例提取的，專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)的資金。彩票公益金是一類特殊的政府性基金收入。

(一)中央彩票公益金和地方彩票公益金

彩票公益金收入按層級分為中央彩票公益金和地方彩票公益金，從2005年起，彩票公益金的分配政策調(diào)整為：

1．彩票公益金在中央與地方之間，按50：50的比例分配。

2．中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60％、30％、5％和5％的比例分配。

3．地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財政部門與民政、體育部門研究確定分配原則。

(二)福利彩票公益金收入、體育彩票公益金收入和其他彩票公益金收入

按彩票類型劃分，彩票公益金收入分為福利彩票公益金收入、體育彩票公益金收入和其他彩票公益金收入。

1．福利彩票公益金收入。福利彩票是指以籌集社會福利資金為目的而發(fā)行的，印有號碼、圖形或文字供人們自愿購買并按特定規(guī)則確定購買入獲取或不獲取獎金的有價憑證，該憑證必須冠以“中國福利彩票”字樣，標(biāo)明票面價格，印有發(fā)行單位和印制廠家名稱。福利彩票不還本金、不掛失、不能流通使用。福利彩票公益金是指根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定發(fā)行中國福利彩票籌集的專項用于發(fā)展社會福利事業(yè)的預(yù)算外資金，主要包括：(1)銷售中國福利彩票總額扣除兌獎和管理費用后的凈收入；(2)彩票銷售中不設(shè)獎池的棄獎收入；(3)社會福利基金的銀行存款利息。

社會福利基金實行按比例分級留成使用的原則。中央級留成比例為彩票銷售總額的5％；省、地兩級的留成比例不得超過彩票銷售總額的5％；縣級留成比例不得低于彩票銷售總額的20％。民政部門年初要按規(guī)定編制社會福利基金收支計劃，報送同級財政部門。年終要編制社會福利基金收支決算，報同級財政部門審批。

2．體育彩票公益金收入。體育彩票公益金是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的專項用于發(fā)展體育事業(yè)的資金。體育彩票公益金按預(yù)算外資金管理辦法納入財政專戶，實行收支兩條線管理。國家體育總局是公益金管理的行政職能部門，負責(zé)對全國公益金的管理和監(jiān)督檢查。地方各級體育行政部門是本地區(qū)公益金管理的行政職能部門，負責(zé)對本地區(qū)公益金的管理和監(jiān)督檢查。體育彩票管理中心在體育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)日常公益金的收、繳事宜。

體育彩票公益金的來源及構(gòu)成：(1)從事體育彩票銷售總額中按不低于30％的比例提取的資金；(2)下級按規(guī)定比例上繳的公益金；(3)體育彩票公益金利息收入；(4)即開型彩票的棄獎收入。

各級體育行政部門要嚴格按照國家法律、法規(guī)和制度所規(guī)定的范圍、比例提取公益金，不得違反規(guī)定擅自或隨意調(diào)整范圍和比例。要按規(guī)定及時向同級財政和上級主管部門交付資金，任何單位和個人不得截留和坐收坐支，不得私設(shè)“小金庫”。各級體育行政部門必須在規(guī)定時間內(nèi)向同級財政部門和上級體育行政部門報送下年度公益金收支計劃和本年度公益金收支決算報表，報表將作為上級體育行政部門和同級財政部門審核體育彩票公益金申報項目的依據(jù)。

一是公益事業(yè)發(fā)展的補充資金；

二是公益事業(yè)發(fā)展的專項資金；

三是社會救助資金；

四是社會公益建設(shè)的引導(dǎo)資金；

五是社會投資的吸納資金。

(1)按規(guī)定比例從彩票銷售收入中提取的公益金；

(2)公益金財政專戶利息收入；

(3)上級財政撥入的公益金；

(4)按規(guī)定應(yīng)納入公益金管理的其他資金。

(一)彩票公益金的管理機構(gòu)及模式

彩票的發(fā)行不僅是一種經(jīng)濟行為，更是一種政府行為。政府依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定對彩票的發(fā)行、銷售全過程進行監(jiān)督管理，當(dāng)然還包括對彩票公益金的提取、分配和使用。所以，我們常常認為彩票的公益金的管理機構(gòu)是政府，其實這只是一種宏觀上的理解，這里講的彩票公益金的管理機構(gòu)是指依據(jù)彩票管理法規(guī)，具體負責(zé)彩票公益金的提取、分配和使用的管理監(jiān)督機關(guān)，是一種對彩票公益金管理機構(gòu)的微觀理解。

公益金的管理機構(gòu)包括兩個方面的內(nèi)涵：一是公益金的財務(wù)管理和監(jiān)督機關(guān)；二是具體負責(zé)公益金的提取、分配與使用的管理機關(guān)。

我國相關(guān)法規(guī)有明確規(guī)定，財政部和地方各級財政部門是公益金管理的行政職能部門，負責(zé)對全國公益金的管理和監(jiān)督檢查。國家體育總局和民政部是本部門公益金的行政職能部門，會同財政部門負責(zé)安排本部門的彩票公益金的管理、分配、使用和監(jiān)督檢查。

體育和民政部門負責(zé)公益金的收繳事宜。財政部門負責(zé)監(jiān)繳和管理公益金。彩票公益金全額繳入財政彩票公益資金專戶，實行收支兩條線管理。

彩票公益金的管理模式從各國的實踐來看，大致有三種：(1)集中籌資、統(tǒng)收統(tǒng)支管理模式。這種管理模式是把全部彩票公益金納入國家或地區(qū)政府財政預(yù)算，由國家或地方政府財政部門統(tǒng)一支配使用。因而，這種模式又稱之為“第一財政模式”，采取這種管理模式的國家有法國和韓國。這種模式運作起來簡單，不足之處是，它顯示不出彩票公益金的特殊性，而對于政府財政來說，這部分資金只是杯水車薪，并不能對政府財政起到特殊作用。(2)集中籌資、分項使用管理模式。這種模式并不把彩票資金納入政府財政預(yù)算，而是直接轉(zhuǎn)入有關(guān)部門，用于各項社會公益與社會福利事業(yè)。在具體使用內(nèi)容與資金分配比例上，采取這種模式的國家和地區(qū)間存在較大差別。因而，這種模式又稱之為“第二財政模式”。采取這種管理模式的國家和地區(qū)有日本、巴西和澳大利亞等國。這種模式與第一種模式正好相反，它還需要建立特定的資金使用與管理機構(gòu)，對彩票公益金的投向與具體比例的確定、實際使用過程都予以監(jiān)督，這種模式的優(yōu)點是重點突出、見效快，能夠使有限的資金發(fā)揮最大效用，能較好地顯示出彩票資金的良好集聚效應(yīng)，但這種模式運作復(fù)雜，難度較大。(3)集中籌資、混合使用管理模式。這種模式是上述兩種模式的混合體，既將一部分彩票公益金交給國家和地方財政部門，納入國家或地方的財政預(yù)算，又將其余部分用于其他具體用途。采用這種管理模式的國家和地區(qū)有德國的柏林、比利時等。這又分兩種具體方式：一是將大部分彩票公益金上繳國家或地方政府財政，小部分投向具體用途，如我國的香港特別行政區(qū)等；二是把大部分彩票公益金用于具體事業(yè)，而將小部分彩票公益金上繳國家或地區(qū)財政，用于統(tǒng)收統(tǒng)支，如保加利亞等。這種模式對一個國家或地區(qū)的不同利益部門來說，也許比較“公平”，但就彩票公益金使用效率來講，它不如第二種模式，且由于資金分散，運作復(fù)雜，削弱了資金的使用效果。

(二)彩票公益金的管理制度

彩票公益金的管理制度是指政府為加強彩票公益金的管理而制定的相應(yīng)的管理制度規(guī)范的總稱。在世界范圍內(nèi)，各國彩票的管理制度由于社會制度、國情和經(jīng)濟發(fā)展的不同而有很大差別。相對而言，西方一些發(fā)達國家的彩票業(yè)由于發(fā)展歷史較長，故其彩票業(yè)比較成熟，同時其管理制度也比較健全。但概括起來講，公益金的管理具有如下共同的一些特點。

1．彩票公益金的管理受到法律保護。各級政府的重要職能之一便是總體規(guī)劃社會公益事業(yè)的發(fā)展，而籌集社會公益資金，以彌補國家公益事業(yè)和體育事業(yè)經(jīng)費上的不足，為發(fā)展社會公益事業(yè)和體育事業(yè)服務(wù)，是彩票業(yè)的主要職能。所以，各國均把彩票公益金的管理原則與機構(gòu)作為相關(guān)的彩票管理法規(guī)的主要內(nèi)容。其目的是通過法規(guī)把政府與彩票發(fā)行機構(gòu)的職能有機地統(tǒng)一起來，有效地避免公益金管理上由于職權(quán)互相交叉可能帶來的財、事分離，需求與分配脫節(jié)等問題，進一步區(qū)分各自的職能、明確各自的責(zé)任、明確公益金的適用范圍和強化公益金管理上的執(zhí)行效力，這樣在彩票公益金的使用、管理和分配中做到有法可依。

2．彩票公益金的使用被納入社會公益事業(yè)和體育事業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃中。社會公益事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展需要資金，僅靠國家財政是遠遠不夠的，彩票公益金能在很大程度上緩解這方面的壓力。社會公益事業(yè)和體育事業(yè)的發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，必須從國家和地區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展的客觀要求出發(fā)，界定范圍，明確目標(biāo)和重點，整體布局，綜合平衡，合理投入，只有這樣才能取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。因此，公益金的使用必須與社會公益事業(yè)和體育事業(yè)的發(fā)展保持一致，避免資金的恣意使用，做到重點突出、有的放矢。

3．彩票公益金的提取要有利于保護銷售彩票的積極性。對于發(fā)行范圍十分廣泛的彩票，其公益金的分配使用應(yīng)避免與彩票發(fā)行銷售區(qū)域脫節(jié)，如果出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，那么，公益金就勢必成為各方的爭奪對象，從而引起沒完沒了的爭端，銷售彩票的積極性就要受到挫傷。只有規(guī)定彩票公益金的分配與彩票銷售掛鉤，才有利于保護彩票銷售的積極性，促進彩票業(yè)不斷興旺，形成良性循環(huán)。

4．彩票公益金的提取、分配和使用都有一整套嚴格的程序和管理制度。用于社會公益事業(yè)和體育事業(yè)發(fā)展的公益金如何提取、分配和使用，是公益金管理中的關(guān)鍵。一般而言，各國彩票公益金的提取、分配和使用程序和管理制度主要包括如下幾個方面的內(nèi)容：(1)公益金的提取制度；(2)公益金的提取、分配和使用的財務(wù)管理制度；(3)公益金分配和使用的審查批準(zhǔn)制度；(4)公益金的監(jiān)督管理制度和審計制度。我國自發(fā)行彩票以來，就一直把加強公益金的管理作為彩票管理的重中之重。直到目前為止，雖然我們已經(jīng)進行了許多工作和探索，制定出一些關(guān)于彩票公益金的管理辦法，但至今還沒有形成一套科學(xué)、完善、統(tǒng)一的公益金管理制度。我國目前的公益金管理制度主要是由民政部和國家體育總局為主制定的一些管理辦法，如：財政部和民政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)(社會福利基金使用管理暫行辦法)的通知》(財社字[1998]124號)；民政部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)(民政部關(guān)于社會福利基金籌集、管理與使用規(guī)定)的通知》；國家體育總局、財政部與中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)(體育彩票公益金管理暫行辦法)的通知》。

(三)彩票公益金的使用及分配

無論是各國財政部門發(fā)行的彩票或是體育部門、銀行發(fā)行的彩票，其公益金的管理和使用大致分為下面三種類型。

1．直接作為政府稅收的補充形式，如法國和美國一些州的彩票收益就是政府稅收的補助手段，直接納入政府財政預(yù)算。

2．某一種彩票的公益金定向用于某一種公益事業(yè)，例如體育事業(yè)、文化教育、社會福利、慈善事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究、環(huán)境保護、公共設(shè)施、古跡保護等。盡管彩票收益沒有和政府的財政稅收直接掛鉤，但它減輕了政府對公益項目的撥款和負擔(dān)。例如，意大利、英國，指定彩票公益金用于體育、文化和慈善事業(yè)；美國一些州規(guī)定彩票公益金只能用于學(xué)校教育事業(yè)；加拿大、澳大利亞的彩票收益主要用于醫(yī)療事業(yè)。

3．把彩票公益金納入政府財政預(yù)算，使用時主要用于社會公益事業(yè)，如美國很多州的彩票收益金都納入州政府的收支預(yù)算，具體使用時又側(cè)重于學(xué)校教育和公共設(shè)施等事業(yè)。

我國在公益金的分配和使用上，部門的一些管理條例上均有明確規(guī)定。

體育公益金主要用于落實《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃綱要》，開支范圍包括：

1．資助開展全民健身活動。這是指用于群眾性體育活動、進行全民體質(zhì)監(jiān)測、培訓(xùn)社會體育指導(dǎo)員等項開支。

2．彌補大型體育運動會比賽經(jīng)費不足。這是指用于國際、國家、地方最高級別的大型綜合性運動會及重大國際單項體育比賽。

3．修正和增建體育設(shè)施。這是指用于彌補維修和新建大眾體育設(shè)施及專業(yè)體育比賽、訓(xùn)練場館的經(jīng)費不足。

4．體育扶貧工程專項支出。這是指專項用于支持貧困地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展的支出。

社會福利性質(zhì)的公益金的使用范圍是指：

1．用于資助為老年人、殘疾人、孤兒、革命傷殘軍人等特殊群體服務(wù)的社會福利事業(yè)，幫助有特殊困難的人，支持社區(qū)服務(wù)、社會福利企業(yè)和其他社會公益、慈善事業(yè)的發(fā)展；

2．對陳舊老化的社會福利設(shè)施和社會福利事業(yè)單位的維修和更新改造予以適當(dāng)資助；

3．對公眾關(guān)注、有利于弘揚社會主義精神文明、能體現(xiàn)扶弱濟困宗旨的其他社會公益事業(yè)給予適當(dāng)資助，但全年資助總量應(yīng)控制在本級留成社會福利基金的10％以內(nèi)；

4．同等條件下，社會福利基金要優(yōu)先資助老、少、邊、窮和災(zāi)區(qū)的社會福利事業(yè)。

(四)彩票公益金的監(jiān)督

如何提高公益金的管理水平、保證公益金的正確投向、維護公益金的安全和加強廉政建設(shè)，是公眾普遍比較關(guān)注的問題，只有加強對公益金的管理，實施系統(tǒng)的、廣泛的、經(jīng)常性的社會監(jiān)督，才能保證公益金使用在最需要它的地方，使公益金這塊鋼恰好用在“刀刃”上。

社會監(jiān)督是指社會各界對彩票領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、項目評審機構(gòu)和彩票發(fā)行機構(gòu)及其工作人員，就公益金籌集、分配、使用和管理過程中的行為的合法性、合理性，依法實行自上而下和自下而上的廣泛監(jiān)察、督導(dǎo)、督促、檢查和糾偏。從廣義上講，社會監(jiān)督包括國家機關(guān)的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和彩票機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督。

1．國家機關(guān)的監(jiān)督。國家機關(guān)的監(jiān)督包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家司法機關(guān)的監(jiān)督、國家行政機關(guān)的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)包括各級人民代表大會及其常委會。其監(jiān)督的主要途徑：一是通過彩票立法和發(fā)布有關(guān)彩票及公益金管理的地方性行政法規(guī)；二是通過審查政府工作報告中關(guān)于公益金資助社會公益項目建設(shè)的情況；三是通過人民代表視察、檢查公益項目建設(shè)情況和資金管理使用情況；四是通過人民來信來訪所反映的有關(guān)問題的處理；五是就公益金管理使用中的問題向主管部門提出質(zhì)詢和詢問。

國家司法機關(guān)的監(jiān)督包括檢察機關(guān)的監(jiān)督和審判機關(guān)的監(jiān)督。檢察機關(guān)的監(jiān)督主要是通過檢察有關(guān)公益金的財務(wù)活動和經(jīng)濟活動是否合法，有關(guān)人員是否遵守法紀(jì)，實施經(jīng)濟檢察，對嚴重經(jīng)濟犯罪進行查處，對涉及管理制度、財務(wù)手續(xù)及用人方面的問題向發(fā)案單位和主管部門提出改進和處理意見的建議等方式加以實施。審判機關(guān)的監(jiān)督主要是通過審理刑事案件和追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任及經(jīng)濟責(zé)任，糾正和處理有關(guān)工作人員的違法行為，維護公益金的社會公共性質(zhì)，強制法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行等方式加以實施。

國家行政機關(guān)的監(jiān)督：一是主管機關(guān)對所屬彩票機構(gòu)通過工作報告、工作指導(dǎo)、工作檢查、工作考核的途徑進行監(jiān)督；二是通過行政監(jiān)督機關(guān)專門行使監(jiān)督職能，包括行政監(jiān)督和審計監(jiān)督；三是通過職能管理部門在法定的職能范圍內(nèi)實施監(jiān)督，如計劃監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等。

2．社會團體的監(jiān)督和群眾監(jiān)督。社會團體的監(jiān)督是指合法的各類社會團體對公益金管理使用實行的監(jiān)督。群眾監(jiān)督是指人民群眾對公益金管理使用實行的監(jiān)督。這兩種監(jiān)督的基本途徑，主要是批評、建議、檢舉、控告、申訴。一是通過社會團體以組織的形式和人民群眾個人或集體對有關(guān)問題提出批評、建議實施監(jiān)督；二是通過社會輿論、運用輿論工具如報紙、刊物、廣播、電視等，宣傳有關(guān)方針政策、法律法規(guī)，揭露違法亂紀(jì)行為和工作中的缺點錯誤，幫助總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進管理方法來實施監(jiān)督，這種監(jiān)督方式覆蓋面廣、傳播快、影響大，具有特別重要的監(jiān)督作用；三是通過群眾信訪工作，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，提出意見、批評和建議實施監(jiān)督；四是通過群眾控告、檢舉、申訴發(fā)現(xiàn)和查清違法失職行為實施監(jiān)督。

3．彩票機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督。相對作為監(jiān)督對象的彩票機構(gòu)本身來說，社會監(jiān)督主要是來自上述三個方面的監(jiān)督。而相對社會監(jiān)督的系統(tǒng)性來說，也應(yīng)該包括彩票機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。彩票領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、資助項目評審機構(gòu)和發(fā)行銷售機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，是最直接、最經(jīng)常、最具體的一種監(jiān)督形式。上級機構(gòu)對下級機構(gòu)的監(jiān)督主要是通過有關(guān)計劃、規(guī)劃、規(guī)定、請示、報告的審議、核準(zhǔn)、批復(fù)、批轉(zhuǎn)、撤銷、變更和工作指示、工作檢查，以及轉(zhuǎn)告各方的意見、批評、建議，受理檢舉、控告、申訴等事宜的方式實施；下級機構(gòu)對上級機構(gòu)的監(jiān)督主要通過批評、建議、申請復(fù)核乃至控告等方式實施；本級監(jiān)督主要是通過有關(guān)政策的貫徹執(zhí)行、各種管理制度的落實、權(quán)力制約機制的健全以及管理業(yè)務(wù)中具體運作程序的設(shè)置等方式實施。