政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

政府投資項(xiàng)目可以依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分類，見(jiàn)表1。

1．按管理權(quán)限分類

按照管理權(quán)限，政府投資項(xiàng)目可以分為中央政府投資項(xiàng)目和地方政府投資項(xiàng)目。

(1)中央政府投資項(xiàng)目

《中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定管理辦法》(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第36號(hào)令)將中央政府投資項(xiàng)目定義為：全部或部分使用中央預(yù)算內(nèi)投資資金(含國(guó)債)、專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金和其他中央財(cái)政性投資資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。中央政府投資項(xiàng)目應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源和建設(shè)規(guī)模，分別由國(guó)務(wù)院、中央政府投資主管部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)按建設(shè)程序進(jìn)行審批和管理。

(2)地方政府投資項(xiàng)目

地方政府投資項(xiàng)目就是地方政府投資的建設(shè)項(xiàng)目。地方政府投資項(xiàng)目除國(guó)家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門(mén)按建設(shè)程序進(jìn)行審批和管理。

2．按項(xiàng)目資金來(lái)源分類

按照資金來(lái)源，政府投資項(xiàng)目可以分為財(cái)政性資金及國(guó)債投資項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資項(xiàng)目和國(guó)際援助投資項(xiàng)目。

(1)財(cái)政性資金及國(guó)債投資項(xiàng)目

財(cái)政性資金及國(guó)債投資項(xiàng)目包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金投資的項(xiàng)目，也包括使用納入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中的用于基本建設(shè)投資的項(xiàng)目。

國(guó)債專項(xiàng)資金是近年來(lái)中央財(cái)政通過(guò)增發(fā)國(guó)債專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項(xiàng)目的貼息外，絕大部分用于基本建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)債專項(xiàng)資金中，無(wú)論是中央財(cái)政投資、中央補(bǔ)助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金，均為財(cái)政資金，因此必須納入財(cái)政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍。

(2)財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資項(xiàng)目

財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資項(xiàng)目是由國(guó)家或地方財(cái)政承諾擔(dān)保的銀行貸款建設(shè)項(xiàng)目，大多是非營(yíng)利的公共項(xiàng)目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。對(duì)于非營(yíng)利項(xiàng)目，一般由財(cái)政負(fù)責(zé)籌措資金還本付息；少數(shù)有盈利但投資回收期較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，也由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，故此類項(xiàng)目也應(yīng)納入政府投資項(xiàng)目管理范圍。

(3)國(guó)際援助投資項(xiàng)目

國(guó)際援助投資項(xiàng)目，一般側(cè)重于對(duì)受援國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目提供無(wú)償援助或低息(無(wú)息)貸款，受援國(guó)政府是項(xiàng)目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的運(yùn)用。對(duì)政府投資項(xiàng)目提供援助的國(guó)際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，如亞洲開(kāi)發(fā)銀行。友好國(guó)家的援助也是國(guó)際援助項(xiàng)目資金的重要來(lái)源。

3．按建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性分類

政府投資項(xiàng)目按照其競(jìng)爭(zhēng)性可劃分為三類：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

(1)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的營(yíng)利性質(zhì)。對(duì)于屬于經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目范疇的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如港口、機(jī)場(chǎng)、電廠、水廠、燃?xì)?、公共交通等設(shè)施，建成后有長(zhǎng)期且持續(xù)穩(wěn)定的收益，項(xiàng)目自身具備一定融資能力的，還可以吸收政府以外的企業(yè)和外商投資。因此，這類項(xiàng)目的建設(shè)管理一般應(yīng)實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌劃、設(shè)計(jì)、概預(yù)算審定、招標(biāo)定標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、承擔(dān)部分資金籌措、投資控制直至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、歸還貸款以及資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

(2)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目主要包括競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性公益項(xiàng)目。前者如能源工業(yè)(電力、石油)、部分公用事業(yè)(自來(lái)水、污水和垃圾處理)、基礎(chǔ)原材料工業(yè)(鋼鐵、有色)以及部分交通運(yùn)輸業(yè)(高速公路、航運(yùn))等；后者如科研開(kāi)發(fā)與應(yīng)用研究、成人和職業(yè)教育(私立學(xué)校)、藝術(shù)表演團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)械等產(chǎn)業(yè)。按公共財(cái)政理論，這類投資項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)均屬“消費(fèi)效用不可分割”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而且這類項(xiàng)目還具有雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設(shè)周期長(zhǎng)、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。隨著市場(chǎng)的不斷發(fā)展成熟，政府應(yīng)不斷退出，私人部門(mén)應(yīng)逐漸進(jìn)入準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，同時(shí)政府首要職能應(yīng)該轉(zhuǎn)向提供法規(guī)、制度等非物質(zhì)類公共產(chǎn)品，建立完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，維持正常市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控的各自效率，降低社會(huì)成本。

(3)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般是無(wú)直接的投資收益，主要追求社會(huì)效益最大化的公益性項(xiàng)目。按公共財(cái)政理論，其項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)屬純公共產(chǎn)品，如國(guó)防建設(shè)、政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、義務(wù)教育設(shè)施、市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究和衛(wèi)生免疫注射等。這些項(xiàng)目關(guān)系到國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家的安全和人民生活質(zhì)量的提高，因而應(yīng)納入政府的公共支出范疇。

從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的經(jīng)濟(jì)職能來(lái)看，政府投資的目的是為了實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，滿足社會(huì)公共需要，維護(hù)市場(chǎng)配置功能、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，政府的投資范圍應(yīng)該限定為上述劃分的非經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)項(xiàng)目和少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)陛項(xiàng)目。

政府投資項(xiàng)目不同于一般投資項(xiàng)目，其主體是政府部門(mén)，資金來(lái)源具有公共性。社會(huì)需要利用政府的強(qiáng)制力，集中資源的優(yōu)勢(shì)來(lái)為公眾服務(wù)，因此政府投資項(xiàng)目通常具有以下特點(diǎn)：

1．政府對(duì)項(xiàng)目起主導(dǎo)作用

政府投資項(xiàng)目是以政府財(cái)政性資金投入或是以政府信用擔(dān)保的商業(yè)貸款投入的并由政府擁有決策權(quán)的項(xiàng)目，政府從項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、投資、建設(shè)以及后期的運(yùn)營(yíng)一般都會(huì)給予引導(dǎo)與支持，相對(duì)其他性質(zhì)投資的項(xiàng)目而言，這是政府投資項(xiàng)目的最大特點(diǎn)。

2．項(xiàng)目具有相對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性和公共性

政府投資項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)生活系統(tǒng)的重要組成部分，政府投資項(xiàng)目一般都是為社會(huì)公眾服務(wù)的，不單純?yōu)閭€(gè)人或個(gè)別單位服務(wù)，因此，政府投資項(xiàng)目具有公益性的特點(diǎn)。并且政府投資項(xiàng)目還具有相對(duì)的壟斷性，競(jìng)爭(zhēng)程度不像其他行業(yè)那樣激烈，投資回報(bào)率雖不太高但一般比較穩(wěn)定，這就意味著政府投資項(xiàng)目在經(jīng)過(guò)合理規(guī)劃和充分的前期論證后，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定。

3．項(xiàng)目周期長(zhǎng)，所需資金量大

政府投資項(xiàng)目中大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)、地鐵等。項(xiàng)目規(guī)模很大，投入的資金量少則數(shù)千萬(wàn)，多則上百億，一般需要一年或幾年的時(shí)間才能建成。這對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的管理工作提出了更高的要求，對(duì)這些項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)以及政府信譽(yù)等問(wèn)題都需要充分考慮、認(rèn)真研究。

4. 項(xiàng)目投資帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)作用明顯

政府投資項(xiàng)目的投資建設(shè)，對(duì)制造業(yè)、建筑業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生極大的需求拉動(dòng)作用，從而刺激生產(chǎn)擴(kuò)張、提高就業(yè)水平、激活各種需求市場(chǎng)、加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這使得政府投資項(xiàng)目在促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)多樣化、擴(kuò)大貿(mào)易、減少貧困等方面，同樣也起到十分重要的作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不僅通過(guò)自身的發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且作為一種誘發(fā)性投資，可以將民間部門(mén)的生產(chǎn)潛力釋放出來(lái)，進(jìn)一步增加全社會(huì)的產(chǎn)出，使國(guó)民財(cái)富達(dá)到一個(gè)較高的水平，即通常所說(shuō)的“乘數(shù)效應(yīng)”。

5．項(xiàng)目具有整體規(guī)劃性

政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市日常運(yùn)行及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。不同的城市環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可選擇不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且基礎(chǔ)設(shè)施又相互替代，如天然氣、人工煤氣、油及煤的互用性；高架路、快速路、地鐵、橋梁、隧道的互補(bǔ)性。因此，在重大城市基礎(chǔ)設(shè)施方案論證時(shí)，應(yīng)充分根據(jù)城市發(fā)展前景與功能，優(yōu)先做好整體規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力及各種因素，進(jìn)行比較與優(yōu)選，這是政府投資項(xiàng)目決策過(guò)程中最為重要的方面。

政府投資項(xiàng)目性質(zhì)的不同，促使了政府投資項(xiàng)目管理方式的變革，使管理形態(tài)出現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式主要包括下列幾種：

1．建設(shè)指揮部管理模式

該方式多針對(duì)一次性業(yè)主，即計(jì)劃部門(mén)下達(dá)基本建設(shè)計(jì)劃后，由政府有關(guān)部門(mén)牽頭，從各相關(guān)部門(mén)中抽調(diào)人員，組建一個(gè)臨時(shí)性的項(xiàng)目建設(shè)指揮部，統(tǒng)一指揮項(xiàng)目的實(shí)施，待基建任務(wù)完成后，項(xiàng)目建設(shè)指揮部解散，編制收回。這種模式的特點(diǎn)是協(xié)調(diào)力度大，有利于采納各方面的意見(jiàn)，集中力量打殲滅戰(zhàn)，較快地完成項(xiàng)目。其缺點(diǎn)是臨時(shí)性太強(qiáng)，缺乏項(xiàng)目管理的程序和方法，往往會(huì)造成項(xiàng)目結(jié)束后有許多遺留問(wèn)題難以解決，并且對(duì)項(xiàng)目存在的問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行責(zé)任追究，這也是導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目巨額投資效益不高的原因之一。

2．項(xiàng)目法人制管理模式

該方式就是將整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)前期準(zhǔn)備、建設(shè)期、竣工驗(yàn)收移交使用前的全部任務(wù)通過(guò)一定的方式委托給符合項(xiàng)目建設(shè)要求的法人單位，由法人單位根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資組織實(shí)施，竣工驗(yàn)收合格后交付管理或使用單位。缺點(diǎn)是由于建管一體，難以控制工程投資規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目實(shí)施完畢后投資經(jīng)常超出概算，擾亂了政府總體的投資計(jì)劃安排；另外還存在不能有效地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率等缺點(diǎn)。

3．企業(yè)法人管理模式

一些主要由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如高速公路、港口、機(jī)場(chǎng)、地鐵等建設(shè)項(xiàng)目，由政府設(shè)立企業(yè)法人，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措和建設(shè)管理，并且項(xiàng)目建成后，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。

4．政府部門(mén)管理模式

由地方財(cái)政投資的城市道路、橋梁等市政工程以及水務(wù)工程直接由政府部門(mén)負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。這些部門(mén)的工作人員系公務(wù)員編制，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款。

5．事業(yè)單位管理模式

由政府設(shè)立專門(mén)的事業(yè)單位，從事建設(shè)項(xiàng)目的管理。上述政府投資項(xiàng)目管理模式在我國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都發(fā)揮過(guò)不同程度的積極作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，除了項(xiàng)目法人制模式外，其余模式的弊端日趨明顯，需要進(jìn)一步研究在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府投資項(xiàng)目管理的新模式。