規(guī)模經濟政策是產業(yè)組織政策的重要內容，它具有特定的適用范圍，同時，多種相互聯系的政策構成一個規(guī)模經濟政策體系。

追求規(guī)模經濟的產業(yè)組織政策通常是經濟發(fā)展水平較低的國家，對市場集中和進入壁壘偏低的產業(yè)所采取的產業(yè)組織政策重點。在經濟發(fā)展水平較低的國家，往往缺乏資本的大量積聚和集中，以致在那些規(guī)模經濟十分明顯的產業(yè)中，存在許多組織規(guī)模遠遠小于最小經濟規(guī)模的企業(yè)，處于過度競爭狀況，不能實現規(guī)模經濟。因而，對這些產業(yè)應采取追求規(guī)模經濟的產業(yè)組織政策，通過培育大型企業(yè)，提高市場集中度，最終實現規(guī)模經濟。這一產業(yè)組織政策的主要措施是：促進產業(yè)內現有企業(yè)聯合或兼并，以提高市場集中度；形成專業(yè)化分工協作關系，組織大規(guī)模生產體系，以實現規(guī)模經濟；提高進入壁壘，抑制小規(guī)模企業(yè)過度進入該產業(yè)。而政府應選擇哪種政策措施還要根據不同產業(yè)的特征而定。如在鋼鐵、化工、電力等裝置型產業(yè)，由于其規(guī)模經濟的實現主要靠設備大型化，因此，政府在這些產業(yè)應著重采取企業(yè)兼并的手段，以形成大企業(yè)，采用大型高效的生產設備。而在汽車、機械制造、家用電器等裝配型產業(yè)，由于對整機和組裝企業(yè)來說，主要靠生產線的自動化和連續(xù)化實現規(guī)模經濟，對零配件生產企業(yè)而言；主要依靠生產專業(yè)化實現規(guī)模經濟，因此政府在這些產業(yè)主要采取促進企業(yè)聯合的政策措施，形成大型整機生產企業(yè)和小而專的零配件生產企業(yè)密切配合的垂直承包系列，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現不同層次的規(guī)模經濟。

從經濟發(fā)達國家制定與實施產業(yè)組織政策的經驗看，日本屬于經濟發(fā)展后來者居上的國家，在趕超原來經濟發(fā)達國家的過程中，為增強其在國際市場上的競爭力，就要求提高規(guī)模經濟水平，降低成本。日本政府在制定產業(yè)組織政策時認識到，后起國家在趕超過程中，市場失敗的首要危險不在于導致壟斷，而在于導致分散生產、過度競爭和資源的不合理分配，并認為必須由政府通過一定的政策干預，在生產集中和反壟斷的矛盾中堅決貫徹生產集中優(yōu)先的原則。因此，日本政府根據在某些產業(yè)中企業(yè)規(guī)模偏小、不能實現規(guī)模經濟的狀況，在20世紀50年代，把追求規(guī)模經濟的產業(yè)組織政策作為重點，并著重在汽車、機械等戰(zhàn)略性產業(yè)中，采取具有相當力度的干預手段，甚至運用法律手段，以促進形成“合理化卡特爾”，建立專業(yè)化的分工協作體系。如日本政府在1956年公布了《機械工業(yè)振興臨時措施法》(簡稱《機械法》)，對企業(yè)的生產品種、各品種的產量、生產過程中使用的技術、零件和原材料的采購方法實行嚴格限制，并制定了相應的標準，其實施結果是擠垮了落后產品和落后企業(yè)，促成了企業(yè)生產的專業(yè)化和大批量生產體制的建立，從而使日本的機械產業(yè)在較短的時期內形成了一個大型組裝企業(yè)為上層、擁有特定專長的企業(yè)為中層、大量的專業(yè)化程度很高的小企業(yè)為下層的金字塔形的企業(yè)組織系列，使各層次的企業(yè)都能實現規(guī)模經濟，從而很快提高了日本機械產品在國際市場上的競爭力。

在一定時期內，政府為優(yōu)化產業(yè)組織，追求規(guī)模經濟而采取的各種相互聯系的政策，構成一國的規(guī)模經濟政策體系，這一政策體系主要由以下旨在追求規(guī)模經濟的政策構成。

(一)企業(yè)并購政策

企業(yè)并購是指企業(yè)間的吸收合并，“這種合并過程使得被合并的企業(yè)的資產無論在名義上還是實際上都成為合并企業(yè)資產的一部分，從而失去了它原來獨立的經營實體的地位”。其結果是減少了產業(yè)內企業(yè)的數量，擴大了現存企業(yè)的規(guī)模。因而，它是政府用來抑制企業(yè)間過度競爭，形成大規(guī)模企業(yè)，提高市場集中度以實現規(guī)模經濟的重要手段。在20世紀60年代，日本政府成功地運用了這一產業(yè)組織政策。當時，日本正處于從貿易保護體制向自由貿易體制過渡時期，但那時日本企業(yè)規(guī)模普遍較小，不能有效利用規(guī)模經濟，因而其成本高于當時經濟發(fā)達國家；而且，大量的小規(guī)模企業(yè)間存在著過度競爭，這就影響了技術進步和產品質量的提高。這種狀況意味著日本企業(yè)無法與強大的國際壟斷企業(yè)相競爭。日本政府為了從根本上改變這種不利狀況，積極推行企業(yè)并購政策，以實現企業(yè)集中化，建立規(guī)模經濟體制。20世紀60年代是日本企業(yè)并購政策全面貫徹時期，這一以增強國際競爭力為基本目標的并購運動一直持續(xù)到70年代前期。在這一過程中曾出現過兩次高潮，一次在1963年，企業(yè)并購數量近千起，另一次在1966—1973年，年并購數量超過千起。這對日本后來優(yōu)化產業(yè)組織，發(fā)揮規(guī)模經濟效益，提高企業(yè)在國際市場上的競爭力產生了重大影響。我國正處于國內市場和國際市場相對接的時期，與日本當時的情況相類似，毫無疑問，日本的企業(yè)并購政策對我國政府解決目前企業(yè)規(guī)模小、缺乏國際競爭力的問題，具有一定的參考價值。

(二)企業(yè)聯合政策

根據聯合的緊密程度，企業(yè)聯合可分為建立企業(yè)間的專業(yè)化分工協作關系和組織企業(yè)集團兩種類型。前者主要是以業(yè)務為紐帶，一般不涉及資產關系的企業(yè)聯合，而后者是以資產和業(yè)務兩重紐帶所形成的企業(yè)聯合。無論是哪一種企業(yè)聯合，都有利于把企業(yè)競爭從無序引向有序，把分散引向集中，把過度競爭變?yōu)檫m度競爭，從而實現規(guī)模經濟。因此，它也屬于追求規(guī)模經濟政策。如德國大眾集團公司就是由原德國奧迪、大眾兩家公司，一個西班牙公司和一個捷克公司聯合而成，充分發(fā)揮了規(guī)模經濟效益，目前已成為世界最大的汽車制造企業(yè)之一。這對我國政府消除當前汽車生產企業(yè)多而規(guī)模小、相互聯系少的“散沙”狀況，具有直接的借鑒意義。

(三)經濟規(guī)模政策

這一產業(yè)組織政策的基本目標是保證產業(yè)內企業(yè)能充分利用規(guī)模經濟，降低單位產品成本。它通過政府制定最小經濟規(guī)模標準，達不到經濟規(guī)模要求的新企業(yè)不得進人產業(yè)；而對于產業(yè)內原有規(guī)模偏小的企業(yè)則要求通過企業(yè)兼并或企業(yè)聯合等方式擴大其規(guī)模。可見，這一政策的主要功能是設置行政和法規(guī)進入壁壘，抑制企業(yè)盲目進入產業(yè)．以防形成過度競爭，影響規(guī)模經濟。這一產業(yè)組織政策為許多國家所采用，如日本政府在1962年制定了《石油工業(yè)法》，政府掌握了新企業(yè)進入產業(yè)和進行技術改造的審批權。根據這一法規(guī)，日本通產省在1965年至1967年規(guī)定乙烯裝置的最小經濟規(guī)模為10萬噸，1967年又提高到30萬噸。日本政府通過制定最小經濟規(guī)模標準，很快促進了石化工業(yè)的大型化，提高了市場集中度，為實現規(guī)模經濟創(chuàng)造了條件。這也對我國政府采取一定的政策措施，以抑制小企業(yè)進入規(guī)模經濟顯著的產業(yè)提供了實證依據。

(四)直接管制政策

在當代經濟發(fā)達國家，直接管制政策是指政府“為消除資本主義經濟中在社會基，礎設施部門(金融、運輸、通信、公共事業(yè)等)中易出現的自然壟斷及過度競爭弊端，而在價格、進入、退出、合并、投資、財務會計、事業(yè)計劃等方面對企業(yè)決策活動進行直接干預的行為。此外，直接管制政策中也包括以防止外部不經濟的發(fā)生，保證公共服務等為目的的有關健康、安全環(huán)境等方面的政策”。由此可見，直接管制政策主要適用于自然壟斷產業(yè)。由于直接管制的內容涉及政府對企業(yè)進入、退出和合并的行政干預，因而，直接管制政策屬于產業(yè)組織政策的一個重要內容。由于直接管制政策是通過設置一定的進入壁壘，限制特定自然壟斷產業(yè)在某一市場范圍內企業(yè)的數量，以免出現過度競爭，實現規(guī)模經濟。所以，它屬于追求規(guī)模經濟的產業(yè)組織政策。在多數發(fā)展中國家，直接管制政策的適用范圍往往被擴展到那些規(guī)模經濟比較顯著的產業(yè)。因為在特定時期內，這些產業(yè)(如汽車制造、鋼鐵)的市場需求有限，為了充分實現規(guī)模經濟，產業(yè)內只能存在少數幾家企業(yè)，即使有的新企業(yè)具備最小經濟規(guī)模條件，政府也不允許其進入產業(yè)。這樣，直接管制政策與經濟規(guī)模政策相結合，便對新企業(yè)進入產業(yè)形成雙重進入壁壘。

(五)中小企業(yè)政策

由于中小企業(yè)在各國企業(yè)總數中都占很大的比重(一般占95％以上)，對促進經濟社會的發(fā)展具有舉足輕重的作用，因而各國政府都十分重視制定中小企業(yè)政策。就產業(yè)組織結構看，中小企業(yè)對有效競爭的影響表現在兩個方面：一是．中小企業(yè)若與大企業(yè)形成專業(yè)化分工協作關系，則有利于促進生產集中，抑制過度競爭，實現各層次企業(yè)的規(guī)模經濟。二是大量中小企業(yè)的存在有利于保持較低的市場集中率，使市場充滿競爭活力，因而具有抑制壟斷的作用。這就決定了政府制定中小企業(yè)政策的基本目標也具有兩重性，即以實現規(guī)模經濟為基本導向和以保持市場競爭活力為基本導向。例如，韓國以實現規(guī)模經濟為基本導向，在1966年制定了《中小企業(yè)基本法》，該法從政策上鼓勵把普通中小企業(yè)改造成為生產多品種、小批量的專業(yè)化企業(yè)，并與大企業(yè)形成相互配合的分工協作關系。Et本政府也通過制定中小企業(yè)政策，鼓勵中小企業(yè)與大企業(yè)形成密切分工協作關系，在不同層次上實現規(guī)模經濟。聯邦德國政府則認為，一國的經濟繁榮來自競爭，如果沒有大量中小企業(yè)的發(fā)展，也就不會有競爭活力，不會有真正的自由競爭市場經濟制度?；谶@種認識，聯邦德國政府十分注重從政策上大力鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，并對處于發(fā)展初期階段的中小企業(yè)實行一系列保護與扶持政策。筆者認為，一國政府在制定中小企業(yè)政策時采取哪一種政策導向，不僅要根據特定國家的經濟發(fā)達狀況，更要依據不同產業(yè)的特征而定。例如，對規(guī)模經濟較小的產業(yè)，一般應以增強市場競爭活力為政策導向，保護中小企業(yè)積極開展市場競爭，提高經濟效率；而對規(guī)模經濟較顯著的產業(yè)，則應以追求規(guī)模經濟為政策導向，鼓勵中小企業(yè)同大企業(yè)形成專業(yè)化分工協作關系，以實現規(guī)模經濟。