國(guó)有土地管理是指對(duì)國(guó)有土地的清理、規(guī)劃、開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)與監(jiān)督活動(dòng)的總稱。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外屬于集體所有；宅基地和自留地、白留山屬于集體所有。

國(guó)有土地管理的內(nèi)容包括：

1．土地所有權(quán)和使用權(quán)管理

(1)土地使用權(quán)確認(rèn)。全民所有制單位、集體所有制單位以及個(gè)人都可以依法取得除地下資源埋藏物和市政設(shè)施之外的國(guó)有土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)。單位和個(gè)人依法使用國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)由縣以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》，確認(rèn)使用權(quán)。

(2)土地使用權(quán)出讓。國(guó)家以土地所有者的身份將士地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓于土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)的出讓條件由市、縣人民政府土地管理部門、城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門確定，土地管理部門實(shí)施；土地使用權(quán)的出讓合同由土地管理部門按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t與土地使用者簽訂；土地使用者交付土地使用出讓金后，方可辦理登記、領(lǐng)取土地使用證；土地使用者未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)利用土地，土地管理部門可以實(shí)施糾正、警告、罰款、無(wú)償收回土地使用權(quán)等措施；土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式。

(3)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓合同，土地使用權(quán)的權(quán)利和義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移；其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)辦理過(guò)戶手續(xù)；轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外；土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市、縣人民政府有權(quán)優(yōu)先購(gòu)買；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不合理上漲時(shí)，人民政府可以進(jìn)行十預(yù)；改變土地用途的，應(yīng)重簽合同、辦理登記。

(4)土地使用權(quán)出租。土地使用者將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，山承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權(quán)出租應(yīng)當(dāng)簽訂租賃合同；出租人應(yīng)當(dāng)履行土地使用權(quán)出讓合同并辦理登記；未按出讓合同規(guī)定投資開發(fā)和利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。

(5)土地使用權(quán)抵押。土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押；地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押；抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同，并辦理抵押登記；抵押人到期未能履行債務(wù)或在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照法律法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押財(cái)產(chǎn)；因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理過(guò)戶手續(xù)；抵押權(quán)因債務(wù)清償或者具他原因而喪失的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理注銷登記。

(6)土地使用權(quán)登記?？h級(jí)以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止及有關(guān)的地上建筑物、其他附著物進(jìn)行登記和監(jiān)督檢查。

2．外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地管理

外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，是指外商在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，然后進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，或者建設(shè)工業(yè)廠房以及配套的生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些建筑物從事轉(zhuǎn)讓或者出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地管理的規(guī)定包括：

(1)吸收外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由人民政府編制項(xiàng)目建議書或者可行性研究報(bào)告，并按批準(zhǔn)權(quán)限審批。

(2)開發(fā)企業(yè)依法取得國(guó)有土地使用權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)管理。開發(fā)企業(yè)與其他企業(yè)是商務(wù)關(guān)系；國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)以國(guó)有土地使用權(quán)作為投資或合作條件，與外商組成開發(fā)企業(yè)。

(3)開發(fā)區(qū)域所在地人民政府依法向開發(fā)企業(yè)出讓國(guó)有土地使用權(quán)。確定土地范圍、用途、年限、出讓金和其他條件，簽訂合同，并按審批權(quán)限報(bào)經(jīng)審批。

(4)國(guó)有土地使用權(quán)出讓后，其地下資源仍屬國(guó)家所有，如需開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理。

(5)開發(fā)企業(yè)必須在實(shí)施開發(fā)規(guī)劃并達(dá)到出讓國(guó)有土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件后，方可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

(6)開發(fā)企業(yè)可以吸引投資者到開發(fā)區(qū)域投資，受讓國(guó)有十地使用權(quán)，興辦企業(yè)。

3．國(guó)家建設(shè)用地管理

國(guó)家建設(shè)用地，是指國(guó)家為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要使用國(guó)有上地或征用集體所有的土地。國(guó)家建設(shè)用地必須按照法定程序進(jìn)行管理。

(1)申請(qǐng)與審批建設(shè)單位須持國(guó)務(wù)院主管部門或縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者批文，向被征用土地所在地地方人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體規(guī)劃一次申請(qǐng)批準(zhǔn)；分期建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分期征地，不得先征待用；鐵路、公路、輸油、輸水等管線用地，應(yīng)當(dāng)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，分段辦理征地手續(xù)。

(2)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目用地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，按該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的3—6倍計(jì)算；征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口計(jì)算；每一農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)，按該耕地被征用前3年平均每畝年產(chǎn)值的2-3倍計(jì)算，最多不得超過(guò)10倍；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征用土地前3年平均年產(chǎn)值的20倍。

4．加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理

改革開放以來(lái)，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，逐步適應(yīng)城市建設(shè)、企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。但目前國(guó)有土地資產(chǎn)通過(guò)市場(chǎng)配置的比例不高，透明度低；劃撥上地大量非法人市，隱形交易；隨意減免地價(jià)，擠占國(guó)有土地收益的現(xiàn)象嚴(yán)重，使得大量應(yīng)由國(guó)家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個(gè)人手中。這不僅嚴(yán)重影響了對(duì)土地的保護(hù)和合理開發(fā)、利用，而且滋生腐敗現(xiàn)象。為加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，切實(shí)防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，國(guó)務(wù)院做出了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，提出了以下措施：

(1)嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量

嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量是規(guī)范土地市場(chǎng)的基本前提。只有在嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量的前提下，才能有效發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，提高土地資源利用效率。各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地供應(yīng)總量。要抓住經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，把土地利用引導(dǎo)到對(duì)存量建設(shè)用地的調(diào)整和改造上來(lái)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。要加大對(duì)閑置土地的處置力度，積極穩(wěn)妥地解決歷史遺留問(wèn)題，最大限度地減少國(guó)有資產(chǎn)的損失。對(duì)依法應(yīng)無(wú)償收回的閑置土地，要堅(jiān)決收回。堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。各地不得違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定擅自設(shè)立工業(yè)園、科技園、開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的市轄區(qū)工業(yè)園、科技園，開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)的土地必須納入所在城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一供應(yīng)。對(duì)已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)。為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。

(2)嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度

嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個(gè)人均不得突破。除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國(guó)有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對(duì)原劃撥用地，因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應(yīng)依法實(shí)行出讓等有償使用方式；對(duì)出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)。要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的管理。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制占用耕地，嚴(yán)禁開發(fā)商以開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房名義牟取暴利。要對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和銷售對(duì)象做出嚴(yán)格規(guī)定，具體辦法由建設(shè)部制定。要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地收益的征收和管理，任何單位和個(gè)人均不得減免和擠占挪用土地出讓金，租金等土地收益。對(duì)于低價(jià)出讓、租賃土地，隨意減免地價(jià)，擠占挪用土地收益，造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任。

(3)大力推行國(guó)有土地使用權(quán)

招標(biāo)、拍賣為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣制度。國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國(guó)家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后，同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣必須公開進(jìn)行。要嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍。確實(shí)不能采用招標(biāo)、拍賣方式的，方可采用協(xié)議方式。采用協(xié)議方式供地的，必須做到在地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價(jià)格，協(xié)議結(jié)果向社會(huì)公開。

(4)加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理

土地使用權(quán)要依法公廾交易，不得搞隱形交易。劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行轉(zhuǎn)讓。出讓和承租國(guó)有十地使用權(quán)首次轉(zhuǎn)讓，必須符合法律規(guī)定和出讓、租賃合同約定的條件。土地使用權(quán)交易要在有形土地市場(chǎng)公開進(jìn)行，并依法辦理土地登記。土地行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發(fā)放土地使用證，未達(dá)到法律規(guī)定和合同約定的投資開發(fā)條件的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)依法辦理抵押登記。設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，受讓人應(yīng)當(dāng)依法與土地所在地的土地行政主管部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，從拍賣價(jià)款中繳納土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。以營(yíng)利為目的，房屋所有人將以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后所建房屋出租的，應(yīng)將租金中所含土地收益上繳國(guó)家。國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須如實(shí)申報(bào)成交價(jià)格。土地行政主管部門要根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)對(duì)申報(bào)價(jià)格進(jìn)行審核和登記。申報(bào)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20％以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

(5)加強(qiáng)地價(jià)管理

市、縣人民政府要依法定期確定、公布當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，切實(shí)加強(qiáng)地價(jià)管理。凡尚未確定基準(zhǔn)地價(jià)的市，縣，要按照法律法規(guī)規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，盡快評(píng)估確定；已經(jīng)確定基準(zhǔn)地價(jià)的市、縣，要根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格變化情況，及時(shí)更新。要根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，制定協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)地價(jià)、協(xié)議出i亡土地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行并向社會(huì)公開。各級(jí)人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓土地。要抓緊建立全國(guó)地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，對(duì)全國(guó)重要城市地價(jià)水平動(dòng)態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

(6)規(guī)范土地審批的行政行為

各級(jí)人民政府和土地行政主管部門掌握著土地審批和資產(chǎn)處置權(quán)力，責(zé)任重大，必須切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范行政行為，從制度上杜絕土地資產(chǎn)流失和腐敗行為的發(fā)生。

1)堅(jiān)持政企分開，政事分開。土地行政主管部門一律不得興辦房地產(chǎn)開發(fā)公司等企業(yè)。土地估價(jià)、土地交易代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與行政機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位脫鉤。

2)堅(jiān)持規(guī)范管理，政務(wù)公開。土地行政主管部門建設(shè)用地審批管理、土地資產(chǎn)處置等要嚴(yán)格執(zhí)行辦文制度，所有報(bào)件和批文均按規(guī)定程序辦理。要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，將辦事制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限和責(zé)任向社會(huì)公開。要抓緊建立建設(shè)用地信息發(fā)布、地價(jià)和土地登記資料可查詢制度。

3)堅(jiān)持內(nèi)部會(huì)審，集體決策。土地行政主管部門內(nèi)部要盡快健全各類審批事項(xiàng)的內(nèi)部會(huì)審制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用、用地審批、土地資產(chǎn)處置、供地價(jià)格確定等，一律要經(jīng)過(guò)內(nèi)部會(huì)審，集體決策。

國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定具體的實(shí)施辦法，逐步建立和完善各項(xiàng)土地資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府及土地行政主管部門土地資產(chǎn)管理的監(jiān)督。地方各級(jí)人民政府要組織力量，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)基準(zhǔn)地價(jià)和土地資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查集體決策和結(jié)果公開的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要依法及時(shí)處理。國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和落實(shí)工作，重點(diǎn)檢查落實(shí)各地土地資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況，并定期向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

1.憲法

《中華人民共和國(guó)憲法》第l0條規(guī)定：“城市土地屬于國(guó)家所有”；“地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”；“國(guó)家為了公共照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”；“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣或者以地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

2.法律

這里的法律不是各種法律規(guī)范的總稱，而是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定頒布的規(guī)范性文件。作為國(guó)有土地管理法律依據(jù)的法律，主要是指1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第16次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及1988年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法的修改決定。這是我國(guó)國(guó)有土地管理的主要法律依據(jù)。

3．行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件

這包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定和命令，以及國(guó)務(wù)院所屬各部委局發(fā)布的命令、指示和規(guī)章。前者如《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，后者如1987年國(guó)家土地管理局[建)字第112號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)外商投資企業(yè)用地管理的通知》等。此外，地方國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。如各省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)的《土地管理法》實(shí)施細(xì)則或辦法，以及地方人民政府發(fā)布的決定、辦法和命令，如上海市人民政府頒發(fā)的《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》等。

(一)公民土地法律意識(shí)淡薄，土地法律體系不完善

公民土地憂患意識(shí)薄弱，對(duì)土地的緊張趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，法制觀念不強(qiáng)，沒(méi)有形成依法用地的良好社會(huì)風(fēng)尚。同時(shí)，很多土地法律法規(guī)不健全，相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性差而且地方土地管理部門隸屬于同級(jí)地方政府，地位不明確，依法行政比較困難，執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地，不按規(guī)定用途使用，超標(biāo)用地，越權(quán)審批，閑置撂荒等違法現(xiàn)象嚴(yán)重。

(二)國(guó)有土地有償使用制度不健全，收入監(jiān)管不到位。

一些地方政府通過(guò)壓低地價(jià)、實(shí)行零地價(jià)，甚至“負(fù)地價(jià)”盲目招商引資。一些單位和個(gè)人自行將公益用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用地或擅自改變?nèi)莘e率等，造成土地有償使用收入的大量流失。另外，一些地方土地出讓金收入脫離財(cái)政監(jiān)督和管理，在政府財(cái)政體外循環(huán)，資金滯留在有關(guān)主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監(jiān)管制度。還有一些地方土地出讓金扣除土地開發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用后，沒(méi)有將土地純收益按規(guī)定繳入國(guó)庫(kù)，無(wú)法如實(shí)客觀地反映財(cái)政收入狀況。最后，一些地方國(guó)有土地有償使用收入管理缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表核算體系，出現(xiàn)了底數(shù)不清的狀況。

(三)廣大集體土地，尤其農(nóng)村土地利用方面存在嚴(yán)重問(wèn)題

首先，毀林開荒現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)山區(qū)面積大，有些地方因條件艱難和耕地與人口發(fā)展不平衡，不少地方出現(xiàn)人地矛盾突出的現(xiàn)象。為了生存他們就開始了危害生態(tài)平衡的開發(fā)方式，使生態(tài)受到嚴(yán)重的破壞。其次，農(nóng)村村民建住宅違法用地嚴(yán)重。為了個(gè)人及家庭的發(fā)展，不少村民陸續(xù)不斷地從條件落后的地方遷出來(lái)，這些人往往通過(guò)私人感情私自交易等渠遣或是雙方進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行土地違法交易來(lái)獲取建房用地。這些建筑用地資格普遍沒(méi)有通過(guò)合法國(guó)家和集體土地資源遭受了嚴(yán)重的破壞。最后，農(nóng)民群眾對(duì)土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)還很缺乏，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重，我行我素的行為還很普遍，加上政府的法制宣傳工作跟不上。不按規(guī)劃或沒(méi)有規(guī)劃占用好田好地建房或進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，盲目急于求成成了破壞士地資源不可避免的一大因素。

(四)當(dāng)前征用土地過(guò)程中存在急需解決的問(wèn)題

首先，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，特別是我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲，導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用。其次，農(nóng)民的利益缺乏切實(shí)保障。我國(guó)當(dāng)前土地征用中征地補(bǔ)償構(gòu)成、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上延用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，嚴(yán)重與市場(chǎng)脫節(jié)。再次，征地程序不透明。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)戶，農(nóng)民不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是集體，而集體能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。最后，土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過(guò)程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征用不用，多征少用的現(xiàn)象。

(一)加強(qiáng)土地國(guó)情和法制教育，提高公民法律意識(shí)，樹立和諧發(fā)展的觀念

首先，徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展觀念。培養(yǎng)公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的土地危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)國(guó)情、國(guó)策和法制觀念，提高法律意識(shí)，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和自我約束的心理機(jī)制，形成依法用地的良好風(fēng)氣。引導(dǎo)人民樹立正確的資源觀、環(huán)境觀和發(fā)展觀。其次，建立健全土地法律法規(guī)體系，把土地工作納入法制軌道。完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。另外，加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)法律確立執(zhí)法權(quán)威，強(qiáng)化對(duì)土地的監(jiān)管職能；進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，確?！坝蟹ū匾?、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，嚴(yán)禁以罰代刑、以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替法律責(zé)任。

(二)設(shè)立國(guó)有土地有償使用收入管理專帳，由政府統(tǒng)籌安排。

為了更好地管理國(guó)有上地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，建議對(duì)國(guó)有土地有償使用收入實(shí)行專賬管理，由各級(jí)地方財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)中設(shè)立“國(guó)有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收支情況。每年國(guó)有土地有償使用收入及支出情況，要單獨(dú)向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。同時(shí)，取消現(xiàn)行按國(guó)有土地有償使用收入2％計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)用的做法，將有關(guān)部門征收國(guó)有土地有償使用收入的相關(guān)費(fèi)用列入部門預(yù)算，由財(cái)政部門通過(guò)一般預(yù)算予以安排。

(三)加大土地管理法律法規(guī)政策的宣傳，規(guī)范土地利用市場(chǎng)

首先，由政府引導(dǎo)，利用各種形式進(jìn)行土地管理的法律法規(guī)宣傳，特別要加強(qiáng)土地所有權(quán)方面的權(quán)利教育，增強(qiáng)廣大群眾在土地管理方面的國(guó)家集體意識(shí)，增強(qiáng)義務(wù)觀念，使形成土地是國(guó)家、集體所有的共識(shí)。其次，用地要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地資源開發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時(shí)間和空間作出的戰(zhàn)略安排，必須確立土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。再次，建議政府部門、企事業(yè)單位的土地要一級(jí)壟斷，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村后的原鄉(xiāng)政府辦公機(jī)構(gòu)所在房地產(chǎn)，還有企事業(yè)單位的一些存量土地都要納入收儲(chǔ)范圍。最后，對(duì)土地違法行為的查處要區(qū)別對(duì)待，突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。應(yīng)對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)倒賣土地、違犯規(guī)劃用地和占用基本農(nóng)田用地問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)打擊。對(duì)個(gè)人和企事業(yè)單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價(jià)高，讓違法者無(wú)利可圖。

(四)加強(qiáng)土地征用監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)民合法利益

首先，在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地。其次，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。再次，賦于農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)力，建立公開、公正的征地程序。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定詳細(xì)具休的征用程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最后，在土地管理方面，杜絕各類違法用地是保證征地補(bǔ)償安置的一項(xiàng)首要措施。在資金監(jiān)管方面，成立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)督，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資和保險(xiǎn)金的發(fā)放，以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性和科學(xué)性。