以票管稅是指利用發(fā)票的特殊功能,通過(guò)加強(qiáng)發(fā)票管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，對(duì)納稅人的納稅行為實(shí)施約束、監(jiān)督和控制，以達(dá)到堵塞稅收漏洞、增加稅收收入、提高稅收征管質(zhì)量的目的。

歷來(lái)稅收工作的實(shí)踐表明。通過(guò)發(fā)票管稅.是稅收征管重要方法之一。但長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)以票管稅的重要性還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。要弄清楚這個(gè)問(wèn)題。還得正本清源，從發(fā)票的原始功能談起.發(fā)票是購(gòu)銷(xiāo)商品。提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中。開(kāi)具、收取的收付款憑證。在商品生產(chǎn)和商品交換過(guò)程中，發(fā)票是最普遍、最大量的商事憑證。按照財(cái)務(wù)制度的規(guī)定?！袕氖?a href="/wiki/%E7%94%9F%E4%BA%A7%E7%BB%8F%E8%90%A5" title="生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)">生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，反映財(cái)務(wù)收支，嚴(yán)格財(cái)務(wù)銣度.均須以發(fā)票作為法定的原始憑證，而加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度，不僅是納稅人改善自身經(jīng)營(yíng)臂理的需要，同時(shí)也是法律規(guī)定納稅人應(yīng)盡的義務(wù)收征管法實(shí)施細(xì)則》第十七條規(guī)定： 從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的納稅人應(yīng)當(dāng)依照征管法第十二條規(guī)定， 自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起l5日內(nèi)設(shè)置帳簿。”第十八條規(guī)定，確無(wú)建帳能力的個(gè)體工商業(yè)戶“報(bào)經(jīng)縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn).可以應(yīng)當(dāng)按照稅收機(jī)關(guān)的規(guī)定，建立收支憑證粘貼簿、進(jìn)贊銷(xiāo)貨登記簿等帳簿。 有了這些規(guī)定和前提。就使得發(fā)票象鏈條一樣。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的每個(gè)細(xì)胞之間建立了一種相互制約，相互監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系。

就發(fā)累與稅收的關(guān)系而言，強(qiáng)化發(fā)票管理對(duì)促進(jìn)稅收征管的意義主要體現(xiàn)在：

(一)總體上說(shuō)，沒(méi)有麓全的財(cái)務(wù)核算，也就不可能準(zhǔn)確履行納稅義務(wù)，對(duì)有建帳能力的納稅人，實(shí)行以發(fā)票管帳簿，以帳簿管稅收。對(duì)帳冊(cè)不全的納稅人直接以票控稅，查票征稅·這不僅在理論上有科學(xué)道理。而且也被長(zhǎng)期的稅收工作實(shí)踐所證明是行之有效的。

(二)具體地說(shuō)，納稅人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，除直接錆售給少數(shù)不索要發(fā)票的消費(fèi)者外.其他情況均須開(kāi)具發(fā)票，同時(shí)發(fā)生費(fèi)用支出列支成本也需取得發(fā)票作為合法憑證.這樣，通過(guò)管理發(fā)粟就可有效地控制納稅人的經(jīng)營(yíng)收入.督促其準(zhǔn)確核算經(jīng)營(yíng)成果，正確申報(bào)納稅。對(duì)無(wú)故欠稅以及抗稅者稅務(wù)機(jī)關(guān)可通過(guò)瞍繳。停供發(fā)票或?qū)嵭邢日鞫惡箝_(kāi)票，促使其全面履行納稅義務(wù)。對(duì)種種偷逃騙稅行為，稽查部門(mén)還可以從發(fā)票入手，查票查稅.掌握確鑿證據(jù)，進(jìn)行有力打擊。

(三)實(shí)施新稅制后，核心稅種增值稅實(shí)行的是憑發(fā)票注明稅教道道抵扣的運(yùn)行機(jī)制。增值稅專用發(fā)票成為兼記給銷(xiāo)貨方納稅義務(wù)和購(gòu)貨方進(jìn)項(xiàng)稅額的合法證明。稅改后的實(shí)踐表明，管住了專用發(fā)票，也就管住了銷(xiāo)項(xiàng)和進(jìn)項(xiàng)稅金，管住了出口退稅。此外通過(guò)管住管好發(fā)票，還可以有效地防止和打擊投機(jī)倒把，貪污受賄等違紀(jì)違法活動(dòng)，有助于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

發(fā)票作為強(qiáng)化稅收控管，維護(hù)稅收秩序的重要手段，對(duì)其管理工作無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，都是十分重要的.建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的發(fā)票管理工作一直都由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，換句話說(shuō)，稅務(wù)機(jī)關(guān)是管理發(fā)票的法定機(jī)關(guān)，箕目的即在正規(guī)使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠牢牢把握以票臂稅的主動(dòng)權(quán).然而，由于諸多原因.對(duì)至今Et以票管稅還遠(yuǎn)未落到實(shí)處。

從淺層次看.難點(diǎn)和矛盾集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是發(fā)票管理工作不到位，各類違章違法行為層出不窮：

• 偽造發(fā)票；
• 盜竊、冒囊、套購(gòu)發(fā)票；
• 在商品交易中開(kāi)具數(shù)額內(nèi)容與實(shí)際情況不符的虛假發(fā)票；
• 無(wú)商品交易為他人代開(kāi)發(fā)票；
• 非法使用、收受、轉(zhuǎn)讓發(fā)票。

這些問(wèn)題.特別是增值稅專用發(fā)票違法問(wèn)題的存在，直接導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)發(fā)票控稅、計(jì)稅、征稅、查稅失去基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也為不法分子隱晴應(yīng)稅收入，亂攤成本費(fèi)用、偷逃國(guó)家稅收，騙取出口退稅打開(kāi)了方便之門(mén)。二是發(fā)票管理與稅收管理之間缺乏強(qiáng)有力的相互監(jiān)控制約機(jī)制。按帳征稅，查帳查稅，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)沿用多年的傳統(tǒng)方法，相比較而言，查票征稅則顯得工作量大，手續(xù)繁瑣。然而征管工作的實(shí)際情況是納稅人多頭開(kāi)戶、隱瞞收入設(shè)置兩套帳蒙騙稅收機(jī)關(guān)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，票與帳的制約關(guān)系在這里已體現(xiàn)得不太緊密，帳簿的真實(shí)性也難以保證 管票不管稅，查票不查帳，查稅不查票，票稅管理難以有機(jī)結(jié)合，已成為以票管稅的又一個(gè)誤區(qū)。

至于深層次原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

• 民眾的發(fā)票意識(shí)淡漠，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全。由于對(duì)發(fā)票知識(shí)的宣傳不夠，許多人還不懂得發(fā)票對(duì)經(jīng)濟(jì)管理和稅收管理的重要性，缺乏基本的防偽識(shí)假知識(shí).也不知道索要發(fā)票作為保護(hù)自己合法權(quán)益和擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的憑據(jù)的重要性，對(duì)種種發(fā)票違章行為視而不見(jiàn)，見(jiàn)而不怪.
• 部分納稅人的“散帳散制”形成了票稅管理的漏洞。目前，大部分個(gè)體戶和個(gè)人承包企業(yè)不建立帳冊(cè)，甚至連基本的收支憑證粘貼制度，進(jìn)銷(xiāo)貨登記制度都沒(méi)有。稅收實(shí)行定額征收，他們進(jìn)貨可不索要發(fā)票。但銷(xiāo)貨卻單獨(dú)購(gòu)領(lǐng)使用發(fā)票。眾多商業(yè)企業(yè)實(shí)行的是“以存軋銷(xiāo)”核算方{擊，其開(kāi)具發(fā)票的記帳聯(lián)不作為收入的原始憑證，在這類企業(yè)中借開(kāi)、代開(kāi)、虛開(kāi)發(fā)票輕而易舉。這兩種情況的存在，使發(fā)票監(jiān)控稅收的鏈條作用被大大沖淡，形成管理的盲區(qū)。
• 懲戒發(fā)票違法行為的法律偏松，不足以形成震懾力。首先是立j去層次偏低。發(fā)票滲透到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)其管理僅有一個(gè)《發(fā)票管理辦法》，對(duì)發(fā)票犯罪適用刑法問(wèn)題僅有高院的一個(gè)司法解釋。1995年第十五次人大常委會(huì)審議的《關(guān)于懲治偽造、虛開(kāi)、代開(kāi)增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》雖有突破，但也僅限于專用發(fā)票，查處大量的普通發(fā)票違法案件仍無(wú)有力的法律作為后盾。其次，處罰力度不夠。按照龜發(fā)票管理辦祛》的規(guī)定，對(duì)發(fā)票違章行為，最高僅處以五萬(wàn)元的罰款， 因發(fā)票違章導(dǎo)致其他納稅人未繳、少繳稅款或騸稅的僅處一倍以下的罰款。這與不法分子利用發(fā)票可能謀取的非法收益比，顯得太輕。加之，有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法對(duì)受各種因素影響。以樸代罰，以罰代刑。打擊不力，這樣便誘使許多利欲熏J 的不法之徒不斷鋌而走險(xiǎn)
• 管理辦法不統(tǒng)一，組織機(jī)構(gòu)不健全，票種結(jié)構(gòu)不合理，極易弓f起管理混亂。機(jī)構(gòu)分設(shè)后，發(fā)票管理按流轉(zhuǎn)稅的征管權(quán)劃分，增值稅發(fā)票由國(guó)稅管，營(yíng)業(yè)稅發(fā)票由地稅管，兩套機(jī)構(gòu)制定的具體管理辦法和處罰尺度不一致，帶來(lái)了不少矛盾和問(wèn)題，有些票種在管理上還有交叉，如交通運(yùn)輸發(fā)票，開(kāi)具單位交3% 營(yíng)業(yè)稅， 接收單位系增值稅一般納稅人的卻可抵扣7%的增值稅， 而運(yùn)輸發(fā)票采用普通發(fā)票的管理辦法。給不法分子虛開(kāi)、代開(kāi)帶來(lái)了可乘2.0%,。同時(shí) 各地在管理發(fā)票的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上做法不一。有的局設(shè)置了發(fā)票管理所(處、科)。但大部分稅務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理工作仍掛靠在征臂部門(mén)。致使發(fā)票臂理的重點(diǎn)和精力難以集中。此外。發(fā)票各類繁多、品種結(jié)構(gòu)不臺(tái)理，也給管理增加了難度。目前。國(guó)稅、地稅管理的普通發(fā)票均有十幾種乃至幾十種。牽扯了不少精力。而增值稅專用發(fā)票卻品種稀少，面額過(guò)大。通用性太強(qiáng)，不法分子虛開(kāi)，相互轉(zhuǎn)借，代開(kāi)十分容易
• 管理制度不完善，管理手段落后 具體操作不嚴(yán)密，跟不上不斷變化的新情況，特別是如何在發(fā)票臂理與稅收管理之間建立簡(jiǎn)明有效的相互制約關(guān)系，還沒(méi)有形成規(guī)范，在管理手段上，目前大部分地區(qū)仍管理為主，運(yùn)用微機(jī)管理監(jiān)控和交叉稽核的面比較窄。手續(xù)繁雜，效率低下.同時(shí)，在常操作上，干部業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)也導(dǎo)致了許多問(wèn)題，從而造成管稅輕管票，查帳不查票，人為導(dǎo)致票、稅管理脫節(jié)，削弱了以票管稅的功能

強(qiáng)化發(fā)票管理，推行以票管稅，是一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶的系統(tǒng)工程。要做好這項(xiàng)工作。必須全社會(huì)共同努力， 自上而下，分層次全面推進(jìn)，對(duì)此，擬提出以下建議：

(一)就國(guó)家和社會(huì)而言,要盡快形成兩個(gè)機(jī)制。

①以法管票機(jī)制a對(duì)發(fā)票管理這樣一個(gè)涉及國(guó)計(jì)民生的大事。國(guó)家要努力在短期內(nèi)制訂一都《發(fā)票管理法》。除詳細(xì)規(guī)范發(fā)票管理的每個(gè)環(huán)節(jié)外 要在法律上明確規(guī)定，所有納稅人對(duì)外結(jié)算均須開(kāi)具發(fā)票。使用私印的票據(jù)均為非法。消費(fèi)者也必須索取發(fā)票作為享有財(cái)物所有權(quán)或享受某種服務(wù)的合法憑據(jù)。凡不按規(guī)定建帳的企業(yè)納稅人和雖經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可暫不建帳。但未按規(guī)定設(shè)置收支憑證粘阽簿、進(jìn)貨銷(xiāo)登記簿的個(gè)體工商業(yè)戶均無(wú)權(quán)購(gòu)領(lǐng)使用發(fā)票。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重加大各類發(fā)票違章違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰力度。提高發(fā)票刑事犯罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，作為配套的法律制度，國(guó)家還應(yīng)完善金融立法，取締大宗現(xiàn)金交易，推行銀行轉(zhuǎn)帳結(jié)算和信用證結(jié)算，并規(guī)定納稅人開(kāi)設(shè)銀行帳戶必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從而在發(fā)票使用與資金流動(dòng)之間形成一種相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督機(jī)制.更好地發(fā)揮其以票管稅的功能。

②齊抓共管機(jī)制 要廣泛宣傳發(fā)票對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家稅收管理的重要意義，普及發(fā)票填開(kāi)使用和防偽識(shí)假的常識(shí)。鍘訂舉報(bào)和用發(fā)票偷逃稅收的重獎(jiǎng)?wù)摺ね瑫r(shí)，公安、法院、檢察院、工商、交通等有關(guān)部門(mén)要積極協(xié)同稅務(wù)機(jī)關(guān)從重、從嚴(yán)查處發(fā)票違法案件，努力在社會(huì)形成遵章用票的大氣候。使違章違法用票者無(wú)立足之地。

(二)就上級(jí)稅務(wù)管理機(jī)關(guān)而言，要切實(shí)抓好五個(gè)重點(diǎn)。

推行以票管稅。 首先必須管住管好發(fā)票。作為最高稅務(wù)管理機(jī)關(guān)的國(guó)家稅務(wù)總局以及告正、地級(jí)稅務(wù)局，須著重協(xié)力解決以下問(wèn)題：

• 規(guī)范兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理權(quán)限·國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)加快稅制改革的步伐，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)全面實(shí)行增值稅-取消營(yíng)業(yè)稅，發(fā)票由國(guó)稅系統(tǒng)統(tǒng)管。在近階段應(yīng)抓緊在交通運(yùn)輸和建筑安裝行業(yè)實(shí)行增值稅。具體的發(fā)票管理辦法應(yīng)由國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一 睫.國(guó)稅、地稅共同執(zhí)行。
• 健全發(fā)票管理機(jī)構(gòu)?？偩謶?yīng)設(shè)置發(fā)票管理司、省、地級(jí)稅務(wù)局設(shè)備發(fā)票管理處(科)，縣(市)局(分局)設(shè)置發(fā)票管理科(股)，基層所和納稅單位設(shè)置專職發(fā)票管理員，并明確各級(jí)發(fā)票管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限.確保發(fā)票管理工作有組織保障
• 完善發(fā)票管理和票款結(jié)報(bào)制度.要根據(jù)《稅收征管{去》和《發(fā)票管理辦法》及有關(guān)細(xì)剛，分級(jí)翻定具體的發(fā)票臂理和票稅銜接管理操作規(guī)范，特別是要制訂一套發(fā)票結(jié)報(bào)資料與稅款申報(bào)資料主要指標(biāo)形成勾稽關(guān)系.同步報(bào)驗(yàn)審核的制度。如要求企業(yè)按月報(bào)送“發(fā)票領(lǐng)、用、存月報(bào)表 和”銷(xiāo)項(xiàng)、進(jìn)項(xiàng)發(fā)票清單”等.平時(shí)要加強(qiáng)調(diào)查研究，針對(duì)票稅管理中的新情況、新問(wèn)題，不斷提出新措施、新對(duì)策，使各項(xiàng)管理規(guī)定更針對(duì)性和適用性。
• 改進(jìn)發(fā)票種類結(jié)構(gòu)。地稅系統(tǒng)的普通發(fā)票要精簡(jiǎn)。國(guó)稅系統(tǒng)的普通發(fā)票要取稍?？茖W(xué)設(shè)置增值稅發(fā)票體系。大體上增值稅發(fā)票和小規(guī)模納稅人專用發(fā)票，兩者的區(qū)別僅在于前者有抵扣聯(lián)-后者無(wú)抵扣聯(lián)，其他均相同。在票面上可分為手寫(xiě)千元、萬(wàn)元、十萬(wàn)元版和電腦版四種版面。同時(shí)。提高發(fā)票印l刷的防偽技術(shù)，實(shí)行集中印制和不定期換版制度。如是，將為集中精力管好重點(diǎn)票種，提高以票管稅效率創(chuàng)造條件。
• 在全國(guó)或全省范圍內(nèi)適時(shí)統(tǒng)一部署，精心組織開(kāi)展對(duì)發(fā)票的全面清理檢查或專項(xiàng)檢查，通過(guò)各級(jí)國(guó)稅、地稅聯(lián)合行動(dòng)。取得各級(jí)政府的重視、支持、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，密切與公安、工商、檢察等有關(guān)部門(mén)的配合，有計(jì)劃、有針對(duì)性、有重點(diǎn)地打擊利用發(fā)票進(jìn)行違法犯罪行為。使發(fā)票管理步入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，提高發(fā)票管理水平，確保以票管稅順利開(kāi)展。

(三)就基層稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，要牢牢把住六道關(guān)口。

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)是以票管稅的最終落腳點(diǎn)，也是以票管稅取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在具體操作上，就嚴(yán)把“六關(guān)” ：

• 嚴(yán)把開(kāi)戶關(guān)口.控制主體稅源。嚴(yán)格一般納稅人認(rèn)定和購(gòu)票資格審查，凡不符合條件或不能正常納稅的均不予開(kāi)戶或取消開(kāi)戶資格。
• 嚴(yán)把發(fā)售關(guān)口.管好中心環(huán)節(jié)。凡手續(xù)不齊全，票未查驗(yàn).稅款未按期準(zhǔn)確結(jié)報(bào)的，均不予售票。購(gòu)票后未按要求當(dāng)場(chǎng)加蓋發(fā)票專用章或其它規(guī)定章戳?xí)r，不：督攜票離開(kāi)發(fā)售點(diǎn)。
• 嚴(yán)把代開(kāi)關(guān)口，防止欠稅漏征。對(duì)不符合開(kāi)戶購(gòu)票條件的，一律由稅務(wù)機(jī)關(guān)集中代開(kāi)發(fā)票，不規(guī)模的納稅人先完稅后開(kāi)票。開(kāi)票點(diǎn)建立開(kāi)票征稅登記簿，定期核對(duì)，防止疏精。
• 嚴(yán)把抵扣關(guān)口。謹(jǐn)防多抵少繳。嚴(yán)格審核增值稅一般納稅人進(jìn)項(xiàng)抵扣憑證，鑒別發(fā)票真?zhèn)危瑢徍似泵嫣铋_(kāi)是否正確，核查相關(guān)會(huì)計(jì)資料是否齊全、準(zhǔn)確 發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，及時(shí)交叉稽核。
• 嚴(yán)把檢查關(guān)13，堵塞管理漏洞。在驗(yàn)舊環(huán)節(jié)，檢查發(fā)票填開(kāi)使用是否符合規(guī)定，在報(bào)繳稽核和日常檢壹中注重壹票查稅，重點(diǎn)核壹發(fā)票結(jié)報(bào)資料是否真實(shí).發(fā)票開(kāi)具金額與申報(bào)縮稅金額是否異常。及時(shí)對(duì)停歇業(yè)戶、注銷(xiāo)戶進(jìn)行檢查，收繳未使用發(fā)票，按規(guī)定結(jié)滑稅款。定期核對(duì)分戶明繃帳.防止出現(xiàn)重復(fù)開(kāi)戶.帳實(shí)不符，短缺毀損，遺失不報(bào)等可能存在問(wèn)題.
• 嚴(yán)把內(nèi)部管理，強(qiáng)化制約機(jī)制。發(fā)票發(fā)售點(diǎn)實(shí)行“雙人雙崗” ，明確總倉(cāng)、零倉(cāng)職責(zé)，嚴(yán)格考核，改進(jìn)管理手段，推行微機(jī)臂票t健全發(fā)票頒銷(xiāo)存手續(xù)和帳目，落實(shí)各項(xiàng)安全保衛(wèi)措薤 確保不出偏差.