社會保障預(yù)算是指國家為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補給，以便實現(xiàn)國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預(yù)算。

國際上的社會保障預(yù)算大概有四種模式：

一是美國等國家以基金形式反映，放在政府公共預(yù)算之外；

二是英國、瑞典等福利國家將社保資金納入公共預(yù)算，同政府其他收支融為一體，國家全面負(fù)擔(dān)起社保的財政責(zé)任；

三是編制一攬子社會保障預(yù)算，把來自政府公共預(yù)算時，將社保資金收支單獨劃出，編制子預(yù)算。我國的學(xué)者，大體上有兩種觀點：一是將社會保障預(yù)算作為政府公共預(yù)算的一個子預(yù)算存在，與公共預(yù)算之下的經(jīng)常預(yù)算和公共投資相并列，即作為政府公共預(yù)算下的二級預(yù)算；另一種是將社會保險預(yù)算與政府公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相并列，從而構(gòu)成平等結(jié)構(gòu)的復(fù)式預(yù)算，即一攬子社會保障預(yù)算。

1．有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力。多年來，我國社會保障資金收支完全處于分散狀態(tài)，一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業(yè)費的有關(guān)科目中，沒有單獨和明確的反映。社會保障基金的收支未納入預(yù)算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時也不利于全面、準(zhǔn)確地反映社會保障收支的總體情況，難以體現(xiàn)政府在社會保障方面的職能作用，不利于加強監(jiān)督管理。建立社會保障預(yù)算，將社會保障資金收支及各項基金結(jié)余的投資運營活動納入預(yù)算管理，政府財政可以準(zhǔn)確掌握各項社會保障資金支出的管理情況，進(jìn)而嚴(yán)格控制社會保障支出水平，使之與國民經(jīng)濟發(fā)展水平及財政、企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，真正做到將各項社會保障資金統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排。這樣，大大增強了政府宏觀調(diào)控能力。同時，通過編制社會保障預(yù)算，更便于弄清各類社會保障資金的來龍去脈，掌握各類社會保障資金的收支規(guī)模，徹底摸清家底，有利于更加科學(xué)、合理地安排社會保障工作、推進(jìn)社會保障資金歸口管理，真正發(fā)揮社會保障制度所具有的“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。

2．有利于強化財政預(yù)算的約束力。實行社會保障預(yù)算要求將現(xiàn)行的一些由財政負(fù)擔(dān)的社會保障支出，從政府一般預(yù)算中劃出，納入社會保障預(yù)算支出；將長期游離于財政預(yù)算之外的社會保障基金納入社會保障預(yù)算管理。由于社會保障預(yù)算不得搞赤字預(yù)算，因而可從根本上確保社會保障支出的需要。同時，也有利于維護(hù)國家預(yù)算的完整性。實行社會保障預(yù)算后，社會保障預(yù)算、決算都要經(jīng)過人大審查、批準(zhǔn)，預(yù)決算執(zhí)行隋況要接受人民代表大會的監(jiān)督，具有較強的法律效力，強化了預(yù)算的約束力，可使社會保障事業(yè)的法律強制性特色更鮮明。同時，也提高了社會保障預(yù)算工作的透明度，按規(guī)定應(yīng)由財政部門負(fù)擔(dān)的資金應(yīng)該編入預(yù)算，讓勞動、民政、衛(wèi)生等社會保障預(yù)算單位做到心中有數(shù)，以便合理安排和使用資金，使得各社保預(yù)算單位切實感受到社保預(yù)算的法律約束力和社保預(yù)算的保障作用，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。

(一)社會保障預(yù)算收入管理

社會保障預(yù)算收入是實現(xiàn)社會保障政策目標(biāo)的前提，沒有合理而穩(wěn)定的資金籌集渠道，社會保障便成為“無米之炊”。從世界各國的實踐經(jīng)驗看，社會救濟和社會福利資金一般由國家各級財政負(fù)擔(dān)，而社會保險籌資形式主要有三種：

一是統(tǒng)籌繳費，即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保險基金；

二是開征社會保障稅，這是世界多數(shù)國家普遍采用的一種籌資形式；三是強制儲蓄，建立個人賬戶。我國目前所采用的是第一種籌資形式，社會保險基金屬于地方規(guī)費范疇，征繳手段軟化，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，難以滿足社會保障的需求，必須進(jìn)行改革。

首先，將社會保險費改為社會保險稅。開征社會保險稅，可以保證基金的順利籌集，防止漏、偷、欠、抗繳現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延；可以將社會保障的責(zé)任通過稅收形式轉(zhuǎn)由政府來承擔(dān)，真正減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；還可以實現(xiàn)社會公平，由政府公務(wù)員、企事業(yè)職工、個體經(jīng)營人員等所有收入者共同繳納社會保險稅，體現(xiàn)不同層次勞動者之間的公平。社會保險稅可設(shè)為地方稅，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳。稅務(wù)部門征收社會保障資金有利于擴大社會保險覆蓋面，有利于提高社會保險收繳率，有利于規(guī)范社會保險征繳辦法，有利于規(guī)范社會保險基金管理，有利于提高社會保險的社會化服務(wù)水平，有利于盡快建立社會保障預(yù)算制度。

其次，尋求多種渠道籌集社會保障資金。通過多渠道籌集社會保障資金，以解決當(dāng)前社會保障基金的供求矛盾。具體辦法有：開征一些新稅種，如遺產(chǎn)和贈與稅、特種消費稅等；改進(jìn)彩票發(fā)行機制，適當(dāng)擴大彩票發(fā)行規(guī)模；通過股票市場回購、配售等方式減持一部分國有股權(quán)；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐年增加財政社會保障支出預(yù)算，逐步提高社會保障支出在財政支出中的比重，為社會保障制度提供必要的財力支持；等等。

最后，加強社會保障預(yù)算收入管理。社會保障預(yù)算收入管理涉及多個部門，財政部門是綜合管理部門，處于主導(dǎo)地位，既要提供社會救濟、社會福利等資金，又要承擔(dān)社會保險的最后“兜底”責(zé)任；稅務(wù)部門是社會保險基金的征收機構(gòu)，地方稅務(wù)局征收的各項社會保險稅直接進(jìn)入國庫，再按月劃轉(zhuǎn)到財政社保專戶；社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是專門負(fù)責(zé)辦理社會保險事務(wù)的部門；各繳費單位及銀行系統(tǒng)是社會保障預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)，各繳費單位有義務(wù)為其雇員代為扣繳社會保險稅，銀行系統(tǒng)通過轉(zhuǎn)賬方式將稅務(wù)部門征繳的社會保險稅納入國庫。

(二)社會保障預(yù)算支出管理

社會保障預(yù)算支出包括社會保險支出、社會救濟支出和社會福利支出三大類。社會保險支出是社會保障預(yù)算中最主要的支出項目。社會救濟支出主要包括兩項支出：一項是貧困救濟支出，另一項是自然災(zāi)害救濟支出。社會福利支出包括：老年福利支出、住房福利支出、教育福利支出、殘疾福利支出等。當(dāng)前我國社會保障預(yù)算支出需要解決的問題：

一是，社會保險的覆蓋面有待進(jìn)一步擴大，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)有待逐步統(tǒng)一；

二是，社會救濟標(biāo)準(zhǔn)不能隨物價上漲而提高，以致貧困戶、災(zāi)民的生活水平?jīng)]有提高，甚至出現(xiàn)下降現(xiàn)象；

三是，社會福利支出結(jié)構(gòu)安排不合理，“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。社會保障預(yù)算支出管理涉及財政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、民政部門、街道社區(qū)等部門。財政部門既是社會保障資金的支付部門，又是社會保障資金的監(jiān)督部門；社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)辦理社會保險的具體支出事務(wù)；民政部門負(fù)責(zé)支付社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫以及部分離退休費用；街道社區(qū)是社會保障支出的基層單位，負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障對象、標(biāo)準(zhǔn)的審查、核實，以及對符合條件的低保戶按月發(fā)放低保金，等等。

(三)社會保障預(yù)算收支結(jié)余管理

一是，社會保障各個項目應(yīng)單獨編制預(yù)算。養(yǎng)老保險屬長期項目，如不與其他項目分開單獨編制預(yù)算，很可能造成養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目之間資金混流，養(yǎng)老保險基金被失業(yè)、醫(yī)療等收不抵支的項目侵蝕，而無法積累起儲備基金。我國可以參考拉美國家的做法，在財政社會保險專戶中，每個險種基金分開記賬、分開核算，相互之間資金不可混用。

二是，各項社會保險基金的結(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年度以彌補資金的不足；可以按照國家政策規(guī)定購買國債；也可以單獨存人財政社保專戶，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)結(jié)余資金的營運，以達(dá)到保值增值的目的。三是，中央和省可以分別建立社會保障調(diào)劑金，資金從各地區(qū)按一定比例集中，通過社會保障轉(zhuǎn)移支付以維持地區(qū)間社會保障資金的平衡。但是，社會保障結(jié)余資金不能用于平衡財政預(yù)算，也不能用于政府預(yù)算外資金的調(diào)劑使用。

(一)存在重編制，輕運用的問題。

特別是市縣，大家對社保預(yù)算的編制都很重視，各項指標(biāo)也相對較；隹確，但如何運用社保預(yù)算來實現(xiàn)加強管理目標(biāo)研究不夠。分析出現(xiàn)這個問題的原因主要是兩個方面：第一，運用社保預(yù)算是社會保障預(yù)算管理制度的更高層次問題，對人的素質(zhì)要求更高，日常工作量更大，再加各級財政社保部門的工作人員較少，應(yīng)付日常工作都困難，在這種情況下，如果不是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在運用社保預(yù)算上很難有所突破。第二，社保預(yù)算本身的約束性還不強，各項社保預(yù)算指標(biāo)與政府公共預(yù)算指標(biāo)比，相對要軟，不確定性更大，這在客觀上造成大家更注重實際資金收支，忽視運用社保預(yù)算提升管理水平。

(二)存在與社保管理部門編制的社保基金預(yù)算銜接不夠問題。

實際上也就是如何處理與社保主管部門的關(guān)系問題，一些社保主管部門認(rèn)為其編制的預(yù)算編制體系，既增加了工作量，又沖擊了其為主體編制的基金預(yù)算。因此，如何使兩個預(yù)算更好銜接確實是一個問題，同時，如何與社保主管部門搞好配合，爭取部門的大力支持也需要很好地研究。

(三)存在社保預(yù)算如何定位問題。

實際上也就是如何處理社保預(yù)算與政府公共預(yù)算關(guān)系問題，從理論上講，社保預(yù)算是政府預(yù)算的組成部分，是與政府公共預(yù)算并行的預(yù)算，應(yīng)該經(jīng)人大批準(zhǔn)，成為有法律約束力的文本。但在我們的實際工作中，將這套社保預(yù)算，定位于加強社保資金管理的手段，從屬于政府公共預(yù)算。之所以這樣定位，主要是目前試編社保預(yù)算還缺乏法律上的依據(jù)。

(四)存在上下級財政之間管理權(quán)限還不太清晰問題。

由于社保資金的種類太多，各項資金的管理體制又不盡一致，有的社會保險費實行省級統(tǒng)籌，有的實行市、縣級統(tǒng)籌，有的資金由財政社保部門管，有的由財政的其他處室管，在這種情況下，將所有社保資金納入統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，建立社保預(yù)算管理制度，就會存在財政部門之間管理權(quán)限如何界定問題。