預(yù)算管理體制
1.預(yù)算管理體制概述
預(yù)算管理體制的定義
廣義包括:預(yù)算管理體制(狹義)、稅收管理體制、國有獨(dú)資公司、文教行政事業(yè)、基本建設(shè)財(cái)政管理體制。
狹義:是指確定中央和地方以及各地方政府之間的分配關(guān)系的根本制度。
預(yù)算管理體制的內(nèi)容
·確定預(yù)算管理的主體和級次
一級政權(quán)構(gòu)成一級預(yù)算管理主體,我國共有五級。
·預(yù)算收支范圍的劃分
國家財(cái)力在中央和地方各級政府之間如何分配,是預(yù)算管理體制的核心內(nèi)容。
我國的預(yù)算管理權(quán)限劃分
·人大:審查批準(zhǔn)本級草案及執(zhí)行報(bào)告
·人大常委會:監(jiān)督執(zhí)行,審查批準(zhǔn)本級調(diào)整方案及決策
·政府:編制預(yù)決算草案、向人大匯報(bào)、匯總下一級、組織執(zhí)行、決定動用、編制調(diào)整方案、監(jiān)督各部門及下級的執(zhí)行
·財(cái)政部門:具體編制草案及調(diào)整,定期匯報(bào)
預(yù)算調(diào)整制度和方法
由財(cái)政部門提出并編制預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)同級人大常委審查批準(zhǔn)后方可執(zhí)行,并報(bào)上一級政府備案來源。
2.我國預(yù)算管理體制的演變
統(tǒng)收統(tǒng)支體制
·即高度集中的預(yù)算管理體制,財(cái)力、財(cái)權(quán)高度集中于中央
·是1950-1952經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期的預(yù)算體制,在三年調(diào)整時期和文革時的一些年份也用過
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理體制
·1953-1979年實(shí)行
·主要特征:中央統(tǒng)一制定預(yù)算政策和制度,地方分級管理;有關(guān)稅權(quán)集中于中央,由地方組織征收,分別入庫;中央確定地方預(yù)算的支出范圍;中央統(tǒng)一進(jìn)行地區(qū)間的調(diào)劑;地方以支定收,結(jié)余留用;該體制不能長期穩(wěn)定
劃分收支,分級包干體制
·1980-1993年實(shí)行
·也稱"分灶吃飯"體制
3.關(guān)于我國完善預(yù)算管理體制改革的構(gòu)想
在預(yù)算管理體制改革的進(jìn)程中,努力方向是根據(jù)事權(quán)所確定的支出責(zé)任合理界定中央與各級財(cái)政的 支出需求,按支出與收入相匹配的原則,調(diào)整各級政府的財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付安排,并逐步明確各級政府對收入的立法權(quán)。這就需要把預(yù)算管理改革與整體的分稅分 級財(cái)政體制改革緊密結(jié)合起來,按照中央十六屆五中全會“建立和健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”和“減少政府層級”的精神,在憲法和法律的動態(tài)完善中逐步調(diào)整 財(cái)政層級和政府層級。可在有條件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試驗(yàn),逐步形成中央、省、市縣三級財(cái)政的“扁平化”框架,進(jìn)而相機(jī)把地市 級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有獨(dú)立財(cái)政地位的上級政府派出機(jī)構(gòu),在簡化層次前提下,按“一級政權(quán),一級事權(quán),一級財(cái)權(quán),一級稅基,一級預(yù)算,一級產(chǎn)權(quán)一級舉債權(quán)”的思路推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革,同時健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付,完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制(其中“一級產(chǎn)權(quán)”事關(guān)在配套改革中形成資產(chǎn)有效保值增值的地方國有資產(chǎn)管理體系)。
在預(yù)算編制和執(zhí)行方面,今后可以考慮把支出化分為基本支出和專項(xiàng)支出,基本支出如人員經(jīng)、公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額分配,專項(xiàng)支出通過建立項(xiàng)目庫的方式,按輕重緩急 項(xiàng)目排序,實(shí)行滾動預(yù)算,根據(jù)當(dāng)年財(cái)力可能安排項(xiàng)目。這有利于確保基本支出和合理統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目支出。在此基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋,建立嚴(yán)格 的報(bào)告制度,保證預(yù)算執(zhí)行的公開、透明。各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料,按照規(guī)定期限,向本級政府財(cái)政 部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料,各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或者其常務(wù)理事會報(bào)告本級總預(yù)算的執(zhí)行情 況,下級政府要定期向上一級政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。
城市大型建筑項(xiàng)目編制預(yù)算時,現(xiàn)階段要著重考慮部門預(yù)算的編制與預(yù)算外資金的處理問題。部門預(yù)算是反映政府各部門收支活動和財(cái)力狀況的綜合預(yù)算。深化部門預(yù)算改革,完善部門預(yù)算編制辦法,對于規(guī)范預(yù)算管理,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)依法理財(cái),具有重要意義。在實(shí)行部門預(yù)算之前,我國的預(yù)算編制是按收入類別和支出功能分類編報(bào),比較粗略,看不出部門收支活動的完整內(nèi)容,而且制定程序復(fù)雜,要在全國人民代表大會批準(zhǔn)總預(yù)算后,再由財(cái)政部門將預(yù)算分配給各部門,落實(shí)預(yù)算時間很長。公共財(cái)政要求深化部門預(yù)算改革,逐步實(shí)施各部門預(yù)算編制的系統(tǒng)化、綜合化,反映和協(xié)調(diào)預(yù)算內(nèi)、外各類政府財(cái)力,按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算管理的要求,調(diào)整預(yù)算科目,建立起完整的專項(xiàng)資金項(xiàng)目評估機(jī)制等。
為了加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理,應(yīng)結(jié)合部門預(yù)算改革,實(shí)施“收支兩條線”改革,將各部門預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理,有條件的納入預(yù)算管理,與執(zhí)收部門、單位的支出脫鉤。部門預(yù)算要全面反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況,財(cái)政部門合理核定支出標(biāo)準(zhǔn),并按標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi),還要根據(jù)新情況完善有關(guān)法規(guī)、規(guī)章,實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規(guī)范化。這些都要求進(jìn)一步完善各級人大的監(jiān)督職能。地方各級人代會對各級預(yù)算的審批,是預(yù)算編制過程的最后一道關(guān)口,同時也是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策得以體現(xiàn)的重要保障。為了充分行使人大對政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力,建議適當(dāng)增加人大審批政府預(yù)算的時間。各級政府應(yīng)在同級人民代表大會舉行的前幾個月向人大常委會有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況,而且提交的預(yù)算草案應(yīng)細(xì)化到款項(xiàng),以保證人大有足夠的時間對提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。
同時,通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會會議,應(yīng)當(dāng)自下而上逐級提前召開,保證上級政府匯編預(yù)算所需時間,提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預(yù)算和本級總決算,從根本上解決“代編預(yù)算“的問題。國庫集中收付制度改革的目的,是統(tǒng)一控制和調(diào)度國庫資金,是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制,對財(cái)政資金使用中不規(guī) 范的行為予以防范,以提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性,為高效實(shí)施財(cái)政政策和管理提供資金保障和制度保證。今后要在中央各部門深化實(shí)施此項(xiàng)改革的預(yù)算單位級次,逐步向各部門二、三級預(yù)算單位延伸,地方各級財(cái)政也要實(shí)施國庫集中收付制度改革,并積極推進(jìn)和規(guī)范縣級改革,在不斷深化和完善國庫集中收付制度的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大國庫集中支付資金范圍,逐步將所有預(yù)算外資金納入改革范圍,建立規(guī)范的支付管理工作程序,實(shí)行中央對地方專項(xiàng) 轉(zhuǎn)移支付的直接支付改革試點(diǎn),減少財(cái)政授權(quán)支付,逐步將供貨商信息納入財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng),建立規(guī)范的收繳管理工作程序。對中央部門和單位全面實(shí)行非稅 收入收繳管理制度改革,地方也將按照這一要求跟進(jìn),并逐步擴(kuò)大到稅收收入,實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對收入的全過程監(jiān)控和即時信息共享。
在政府采購制度改革方面,要進(jìn)一步在全國各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織中全面推行規(guī)范的政府采購制度,將工程、專業(yè)服務(wù)、會議以及中央補(bǔ)助地方??畹氖褂?(采購)納入政府采購范圍。加快推進(jìn)政府采購管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完全分離,進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政預(yù)算和支付對依法采購的促進(jìn)作用,沒有預(yù)算不得采購,未依法采 購不予撥款。要健全政府采購的法規(guī)制度,完善公開招標(biāo)、競標(biāo)等方式,加強(qiáng)規(guī)范化管理,努力杜絕扭曲與作弊,提高政府采購質(zhì)量和效率,注重政府采購的政策功 能,制定政府采購貨物、工程和服務(wù)的國貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并分行業(yè)或產(chǎn)品制定出具體認(rèn)定辦法,為采購活動提供依據(jù),充分發(fā)揮政府采購在購買國貨、支持中小企業(yè)、 促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等方面的政策導(dǎo)向和調(diào)控作用。
在轉(zhuǎn)移支付的方面,要繼續(xù)完善和規(guī)范中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度.增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),建立激勵約束機(jī)制。新增財(cái)力中要安排一定比例用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,進(jìn)一步提高各地區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化水平,促進(jìn)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績效評價全過程的監(jiān)管制 度,遏制擠占、挪用、低效等違規(guī)行為,確保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所體現(xiàn)的政策導(dǎo)向目標(biāo)得到切實(shí)貫徹,提高中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。在省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移 支付制度改革方面,中央要建立激勵約束機(jī)制,調(diào)動地方自我發(fā)展和強(qiáng)化收入征管的積極性,引導(dǎo)省級政府主動承擔(dān)調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向財(cái)力分布的責(zé)任,加大對 基層財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付力度,提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理性和公正性,積極推動省直管縣的財(cái)政管理改革試點(diǎn),省級財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移 支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣,減少財(cái)政管理層次,提高行政效率與財(cái)政資金使用效益。轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)完善與縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái) 政體制改革有內(nèi)在的關(guān)聯(lián),對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法,中西部一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消農(nóng)業(yè)稅的收入來源也已不 大,可實(shí)行"鄉(xiāng)財(cái)縣管" 方式,在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的情況下,采取"預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管"的管理模式??傮w而言,實(shí)行自 上而下的轉(zhuǎn)移支付將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)更為重要的支撐財(cái)力。
最后,財(cái)政監(jiān)督作為整個預(yù)算管理新機(jī)制的重要組成部分,需大力加強(qiáng)?,F(xiàn)在財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對預(yù)算還沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用,甚至一些地方財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。需要進(jìn)一步賦予財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé)。同時,要進(jìn)一步完善財(cái)政法規(guī)執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督,努力構(gòu)建事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合,日常監(jiān)督與重點(diǎn)檢查相結(jié)合,行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的多層次、全過程 的財(cái)政監(jiān)督檢查新機(jī)制,切實(shí)維護(hù)正常的財(cái)政管理秩序,此外,應(yīng)制定一套科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督工作程序,嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政監(jiān)督檢查行為,不斷提高財(cái)政監(jiān)督工作的效 率。這也要求積極推進(jìn)預(yù)算管理的法制化建設(shè)以及嚴(yán)格行政執(zhí)法。