預算管理體制的定義

　　廣義包括：預算管理體制（狹義）、稅收管理體制、國有獨資公司、文教行政事業(yè)、基本建設財政管理體制。

　　狹義：是指確定中央和地方以及各地方政府之間的分配關系的根本制度。

預算管理體制的內(nèi)容

　　·確定預算管理的主體和級次

　　一級政權構成一級預算管理主體，我國共有五級。

　　·預算收支范圍的劃分

　　國家財力在中央和地方各級政府之間如何分配，是預算管理體制的核心內(nèi)容。

我國的預算管理權限劃分

　　·人大：審查批準本級草案及執(zhí)行報告

　　·人大常委會：監(jiān)督執(zhí)行，審查批準本級調(diào)整方案及決策

　　·政府：編制預決算草案、向人大匯報、匯總下一級、組織執(zhí)行、決定動用、編制調(diào)整方案、監(jiān)督各部門及下級的執(zhí)行

　　·財政部門：具體編制草案及調(diào)整，定期匯報

預算調(diào)整制度和方法

　　由財政部門提出并編制預算調(diào)整方案，經(jīng)同級人大常委審查批準后方可執(zhí)行，并報上一級政府備案來源。

統(tǒng)收統(tǒng)支體制

　　·即高度集中的預算管理體制，財力、財權高度集中于中央

　　·是1950-1952經(jīng)濟恢復時期的預算體制，在三年調(diào)整時期和文革時的一些年份也用過

統(tǒng)一領導，分級管理體制

　　·1953-1979年實行

　　·主要特征：中央統(tǒng)一制定預算政策和制度，地方分級管理；有關稅權集中于中央，由地方組織征收，分別入庫；中央確定地方預算的支出范圍；中央統(tǒng)一進行地區(qū)間的調(diào)劑；地方以支定收，結余留用；該體制不能長期穩(wěn)定

劃分收支，分級包干體制

　　·1980-1993年實行

　　·也稱"分灶吃飯"體制

在預算管理體制改革的進程中，努力方向是根據(jù)事權所確定的支出責任合理界定中央與各級財政的 支出需求，按支出與收入相匹配的原則，調(diào)整各級政府的財權劃分和轉(zhuǎn)移支付安排，并逐步明確各級政府對收入的立法權。這就需要把預算管理改革與整體的分稅分 級財政體制改革緊密結合起來，按照中央十六屆五中全會“建立和健全與事權相匹配的財稅體制”和“減少政府層級”的精神，在憲法和法律的動態(tài)完善中逐步調(diào)整 財政層級和政府層級?？稍谟袟l件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試驗，逐步形成中央、省、市縣三級財政的“扁平化”框架，進而相機把地市 級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有獨立財政地位的上級政府派出機構，在簡化層次前提下，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權一級舉債權”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付，完善以分稅制為基礎的分級財政體制（其中“一級產(chǎn)權”事關在配套改革中形成資產(chǎn)有效保值增值的地方國有資產(chǎn)管理體系）。

在預算編制和執(zhí)行方面，今后可以考慮把支出化分為基本支出和專項支出，基本支出如人員經(jīng)、公用經(jīng)費實行定額分配，專項支出通過建立項目庫的方式，按輕重緩急 項目排序，實行滾動預算，根據(jù)當年財力可能安排項目。這有利于確保基本支出和合理統(tǒng)籌兼顧項目支出。在此基礎上還要加強預算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴格 的報告制度，保證預算執(zhí)行的公開、透明。各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明材料，按照規(guī)定期限，向本級政府財政 部門報送本部門預算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明材料，各級政府要在每一預算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或者其常務理事會報告本級總預算的執(zhí)行情 況，下級政府要定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況。

城市大型建筑項目編制預算時，現(xiàn)階段要著重考慮部門預算的編制與預算外資金的處理問題。部門預算是反映政府各部門收支活動和財力狀況的綜合預算。深化部門預算改革，完善部門預算編制辦法，對于規(guī)范預算管理，加強財政監(jiān)督實現(xiàn)依法理財，具有重要意義。在實行部門預算之前，我國的預算編制是按收入類別和支出功能分類編報，比較粗略，看不出部門收支活動的完整內(nèi)容，而且制定程序復雜，要在全國人民代表大會批準總預算后，再由財政部門將預算分配給各部門，落實預算時間很長。公共財政要求深化部門預算改革，逐步實施各部門預算編制的系統(tǒng)化、綜合化，反映和協(xié)調(diào)預算內(nèi)、外各類政府財力，按照社會主義市場經(jīng)濟條件下預算管理的要求，調(diào)整預算科目，建立起完整的專項資金項目評估機制等。

為了加強對預算外資金的管理，應結合部門預算改革，實施“收支兩條線”改革，將各部門預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，與執(zhí)收部門、單位的支出脫鉤。部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內(nèi)外資金收支狀況，財政部門合理核定支出標準，并按標準供給經(jīng)費，還要根據(jù)新情況完善有關法規(guī)、規(guī)章，實現(xiàn)“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規(guī)范化。這些都要求進一步完善各級人大的監(jiān)督職能。地方各級人代會對各級預算的審批，是預算編制過程的最后一道關口，同時也是國家宏觀經(jīng)濟政策得以體現(xiàn)的重要保障。為了充分行使人大對政府預算的審批和監(jiān)督權力，建議適當增加人大審批政府預算的時間。各級政府應在同級人民代表大會舉行的前幾個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案應細化到款項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質(zhì)詢。

同時，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證上級政府匯編預算所需時間，提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預算和本級總決算，從根本上解決“代編預算“的問題。國庫集中收付制度改革的目的，是統(tǒng)一控制和調(diào)度國庫資金，是加強預算執(zhí)行的監(jiān)督控制，對財政資金使用中不規(guī) 范的行為予以防范，以提高財政資金運行的安全性、規(guī)范性和有效性，為高效實施財政政策和管理提供資金保障和制度保證。今后要在中央各部門深化實施此項改革的預算單位級次，逐步向各部門二、三級預算單位延伸，地方各級財政也要實施國庫集中收付制度改革，并積極推進和規(guī)范縣級改革，在不斷深化和完善國庫集中收付制度的基礎上，擴大國庫集中支付資金范圍，逐步將所有預算外資金納入改革范圍，建立規(guī)范的支付管理工作程序，實行中央對地方專項 轉(zhuǎn)移支付的直接支付改革試點，減少財政授權支付，逐步將供貨商信息納入財政國庫管理信息系統(tǒng)，建立規(guī)范的收繳管理工作程序。對中央部門和單位全面實行非稅 收入收繳管理制度改革，地方也將按照這一要求跟進，并逐步擴大到稅收收入，實現(xiàn)財政部門對收入的全過程監(jiān)控和即時信息共享。

在政府采購制度改革方面，要進一步在全國各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織中全面推行規(guī)范的政府采購制度，將工程、專業(yè)服務、會議以及中央補助地方?？畹氖褂?（采購）納入政府采購范圍。加快推進政府采購管理機構和執(zhí)行機構的完全分離，進一步發(fā)揮財政預算和支付對依法采購的促進作用，沒有預算不得采購，未依法采 購不予撥款。要健全政府采購的法規(guī)制度，完善公開招標、競標等方式，加強規(guī)范化管理，努力杜絕扭曲與作弊，提高政府采購質(zhì)量和效率，注重政府采購的政策功 能，制定政府采購貨物、工程和服務的國貨認定標準，并分行業(yè)或產(chǎn)品制定出具體認定辦法，為采購活動提供依據(jù)，充分發(fā)揮政府采購在購買國貨、支持中小企業(yè)、 促進環(huán)境保護等方面的政策導向和調(diào)控作用。

在轉(zhuǎn)移支付的方面，要繼續(xù)完善和規(guī)范中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度.增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結構，建立激勵約束機制。新增財力中要安排一定比例用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，進一步提高各地區(qū)之間基本公共服務均等化水平，促進地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過整合專項轉(zhuǎn)移支付，完善專項轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績效評價全過程的監(jiān)管制 度，遏制擠占、挪用、低效等違規(guī)行為，確保專項轉(zhuǎn)移支付所體現(xiàn)的政策導向目標得到切實貫徹，提高中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。在省以下財政體制和轉(zhuǎn)移 支付制度改革方面，中央要建立激勵約束機制，調(diào)動地方自我發(fā)展和強化收入征管的積極性，引導省級政府主動承擔調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向財力分布的責任，加大對 基層財政的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理性和公正性，積極推動省直管縣的財政管理改革試點，省級財政在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移 支付、財政結算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，減少財政管理層次，提高行政效率與財政資金使用效益。轉(zhuǎn)移支付制度的改進完善與縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財 政體制改革有內(nèi)在的關聯(lián)，對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，中西部一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消農(nóng)業(yè)稅的收入來源也已不 大，可實行"鄉(xiāng)財縣管" 方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權、財務審批權不變的情況下，采取"預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管"的管理模式?？傮w而言，實行自 上而下的轉(zhuǎn)移支付將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務運轉(zhuǎn)更為重要的支撐財力。

最后，財政監(jiān)督作為整個預算管理新機制的重要組成部分，需大力加強?，F(xiàn)在財政內(nèi)部監(jiān)督機構對預算還沒有起到應有的監(jiān)督作用，甚至一些地方財政內(nèi)部監(jiān)督機構形同虛設。需要進一步賦予財政內(nèi)部監(jiān)督機構相應的權力和職責。同時，要進一步完善財政法規(guī)執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，努力構建事前、事中、事后監(jiān)督結合，日常監(jiān)督與重點檢查相結合，行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合的多層次、全過程 的財政監(jiān)督檢查新機制，切實維護正常的財政管理秩序，此外，應制定一套科學合理的財政監(jiān)督工作程序，嚴格規(guī)范財政監(jiān)督檢查行為，不斷提高財政監(jiān)督工作的效 率。這也要求積極推進預算管理的法制化建設以及嚴格行政執(zhí)法。