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財(cái)政投融資

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1.什么是財(cái)政投融資

財(cái)政投融資是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策財(cái)政政策目標(biāo),通過國家信用方式把各種閑散資金,特別是民間的閑散資金集中起來,統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理,根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,在不以盈利為直接目的的前提下,采用直接或間接貸款方式,支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)。財(cái)政投融資是一種政策性投融資,它不同于一般的財(cái)政投資,也不同于一般的商業(yè)性投資,而是介于這兩者之間的一種新型的政府投資方式。

財(cái)政投融資作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實(shí)現(xiàn)途徑,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)、調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨(dú)特的功效。我國財(cái)政投融資起源于上世紀(jì)50年代,進(jìn)入80年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日漸完善和公共財(cái)政框架的逐步確立,原有財(cái)政投融資體制的問題日益突出,使得對(duì)其進(jìn)行改革的必要性和緊迫性大大增強(qiáng)。

2.財(cái)政投融資的特點(diǎn)

第一,常規(guī)財(cái)政信用,是為彌補(bǔ)國家預(yù)算赤字而實(shí)施的,為國家預(yù)算籌集資金,并同國家預(yù)算資金一道被無償用掉,過后要靠增加稅收來歸還,而政策性投融資與預(yù)算是否有赤字無關(guān),它是出于實(shí)施財(cái)政政策需要而進(jìn)行的信用活動(dòng),所籌集的資金是以有償形式來運(yùn)用的,無須用未來時(shí)期稅收歸還。因此,財(cái)政籌集起來的這筆信用資金,并不是常規(guī)的國家預(yù)算資金,而是國家財(cái)政資金的特殊補(bǔ)充。

第二,它一手以有償方式借來資金,一手又以有償方式使用這些資金,與社會(huì)一般融資活動(dòng)相同,但它的運(yùn)用目的并不是為了盈利,因此,它與一般社會(huì)金融活動(dòng)又有根本性區(qū)別,它的使用具有鮮明的公共性。

第三,它融金融性與財(cái)政性為一體,從而在宏觀調(diào)控中,有著貨幣政策與財(cái)政政策雙重功能,又比財(cái)政政策與貨幣政策實(shí)施安全得多,加大投融資力度,擴(kuò)張信用,可以起到與擴(kuò)張性貨幣政策相同作用,但又與一般信用擴(kuò)張不同,不會(huì)帶來在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)同時(shí),有引發(fā)通貨膨脹之虞,也不會(huì)有引起財(cái)政債務(wù)依存度過高,帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一種安全性大的特種信用活動(dòng)。

3.財(cái)政投融資的作用與目的

財(cái)政投融資的根本作用在于充實(shí)社會(huì)先行資本,填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財(cái)政投融資的特點(diǎn)在于既體現(xiàn)政府政策取向,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這類產(chǎn)品若完全依賴財(cái)政無償投資,因財(cái)力有限勢(shì)必出現(xiàn)“瓶頸”制約 ,供給不足;若完全依靠企業(yè)籌資,銀行融資,因準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點(diǎn),供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品財(cái)政無償投資大體對(duì)應(yīng)平衡的情況下,財(cái)政投融資介于二者之間 ,填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。

財(cái)政投融資的目標(biāo)是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策,建立對(duì)企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機(jī)制,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變財(cái)政投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”,更表現(xiàn)為長(zhǎng)期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1996年我國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后,總需求與總供給的矛盾基本解決,結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題更加突出。我國預(yù)算內(nèi)財(cái)力貧乏,而財(cái)政投融資作為一個(gè)投融資體系,直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域,形成一種“財(cái)政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應(yīng)機(jī)制。

4.財(cái)政投融資的意義

1.它是填補(bǔ)財(cái)政宏觀調(diào)控能力不足的有效手段。在我國財(cái)政宏觀規(guī)模過低的條件下,面對(duì)大量的市場(chǎng)配置失效領(lǐng)域的存在,所導(dǎo)致的各個(gè)瓶頸產(chǎn)業(yè)急需投資的情況,通過健全的財(cái)政政策性投融資體系,就可以借助社會(huì)資金來補(bǔ)充財(cái)政資金之不足,用以加快瓶頸產(chǎn)業(yè)建設(shè),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)能迅速恢復(fù)和發(fā)展,是與財(cái)政政策性投融資分不開的。

二次大戰(zhàn)后,日本財(cái)政十分困難,經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展所需的社會(huì)資本十分緊缺,財(cái)政政策性投融資起了非常重要的補(bǔ)充作用。日本財(cái)政政策性投融資體系動(dòng)員的資金規(guī)模是十分龐大的,截止1998年,其融資總額已達(dá)國民生產(chǎn)總值的11.3%。韓國在經(jīng)濟(jì)起飛中,財(cái)政政策性投融資在補(bǔ)充政府財(cái)政資金方面的作用,也是十分突出的,在“一五”計(jì)劃時(shí)期,財(cái)政投融資貸款,占政府農(nóng)林水利投資的 25.8%,社會(huì)公共資本中占53.2%,70年代在公共基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資中占60 %, 1989年有90%財(cái)政投融資用于高速公路、地鐵、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.誘導(dǎo)社會(huì)投資沿政府意圖方向發(fā)展之必要。用日本人的話說,財(cái)政政策性投融資,可以對(duì)企業(yè)和銀行起到帶頭羊作用,財(cái)政政策性投融資體現(xiàn)著政府意志,反映政府扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的意圖,凡能得到政府投融資支持的產(chǎn)業(yè),表明這些產(chǎn)業(yè)很有發(fā)展前途,因此,財(cái)政投融資重點(diǎn)投入的產(chǎn)業(yè),就會(huì)引起商業(yè)銀行和私人資本關(guān)注,跟隨其后進(jìn)行投資,從而拉動(dòng)社會(huì)資本投向與政府資源配置意圖相一致,起到宏觀調(diào)控作用。我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將起飛階段,加快財(cái)政政策性投融資體系建設(shè),以誘導(dǎo)社會(huì)財(cái)力投向,保持社會(huì)資源配置沿著優(yōu)化方向發(fā)展,就更是必要的。

3.加大財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)力度之必要。財(cái)政政策主要運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼和預(yù)算支出等手段進(jìn)行調(diào)節(jié),它偏重于調(diào)整資金結(jié)構(gòu);貨幣政策主要運(yùn)用存款準(zhǔn)備金、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)、公開市場(chǎng)操作等手段進(jìn)行調(diào)節(jié),它偏重于控制貨幣供應(yīng)總量,財(cái)政投融資卻既有調(diào)節(jié)社會(huì)總需求的能力,又有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的能力,在宏觀調(diào)控中,只有財(cái)政政策與貨幣政策,兩者協(xié)調(diào)配合,方能發(fā)揮其最大作用。財(cái)政政策性投融資具有財(cái)政政策與貨幣政策雙重功能,因此,在財(cái)政政策與貨幣政策之間插入一個(gè)政策投融資體系,就可以更好地使兩大政策協(xié)調(diào)配合,當(dāng)需要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,更需財(cái)政政策多出力時(shí),通過財(cái)政投融資體系,可以更多地把社會(huì)儲(chǔ)蓄吸引到結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來,從而將貨幣政策轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)調(diào)整手段,配合財(cái)政政策調(diào)節(jié);當(dāng)需要加大總量調(diào)節(jié)、擴(kuò)大需求或供給時(shí),更需要加大貨幣政策的總量調(diào)節(jié)作用時(shí),通過財(cái)政投融資體系加大投融資規(guī)模,又可以有效的配合貨幣政策,提高拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)力度。

總之,無論從增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)來說,還是從更有效地發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策的調(diào)控能力及更好協(xié)調(diào)兩者作用來看,在我國盡快建立完善的財(cái)政投融資體系,是十分必要的。

5.我國財(cái)政投融資的現(xiàn)狀和問題

(一) 融資渠道單一,融資范圍狹窄

我國財(cái)政投融資的資金來源主要依靠財(cái)政,包括各項(xiàng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲(chǔ)存的預(yù)算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國家債券或金融債券,既缺乏市場(chǎng)性融資手段,又不能適應(yīng)市場(chǎng)的進(jìn)程,適時(shí)地吸收郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金和借助于一些社會(huì)財(cái)力,甚至一些應(yīng)納入財(cái)政投融資范圍的資金也沒有到位。

(二)財(cái)政投融資管理體系不健全

由于缺乏全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃,財(cái)政投融資管理比較散亂,不成體系。主要表現(xiàn)在:(1)財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)名目眾多,既有財(cái)政信用機(jī)構(gòu),又有財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的諸如農(nóng)財(cái)處、行政處等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),還有政策性銀行,形成條塊分割、各自為政的局面,缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。(2)財(cái)政投融資管理混亂,缺乏嚴(yán)格的計(jì)劃與法制管理。

(三)財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清,也缺乏法律上的依據(jù)

一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán),一些本應(yīng)通過市場(chǎng)融資的項(xiàng)目卻通過財(cái)政投融資籌措資金,從而扭曲了資金結(jié)構(gòu),損害了金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面商業(yè)銀行過分?jǐn)U張投資性貸款,投資資金過分依賴銀行,這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào),還會(huì)導(dǎo)致銀行不良債務(wù)急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。

(四) 財(cái)政投資不規(guī)范

目前,在許多財(cái)政投融資項(xiàng)目上,有償資金往往無償使用,資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析,工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制,項(xiàng)目結(jié)束后也不進(jìn)行評(píng)估,往往是“說投就投,一投了之”,使財(cái)政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環(huán)。

(五)企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場(chǎng)主體的地位還未確立,其自主權(quán)未能得到很好落實(shí)

當(dāng)前,投資的決策權(quán)都在各部門、各地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)手中,政府行政部門審批投資項(xiàng)目、安排投資計(jì)劃,對(duì)投資項(xiàng)目單位的管理實(shí)行以投資項(xiàng)目為中心而不是以企業(yè)法人為中心,投資過程中政企不分的狀況依然存在,致使一些國有企業(yè)缺乏面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的能力,投資的效益觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。

6.改革和完善我國財(cái)政投融資的建議

(一)拓寬融資渠道,壯大投融資規(guī)模

從當(dāng)前我國的實(shí)際情況來看,財(cái)政投融資應(yīng)從以下渠道籌集資金:一是預(yù)算撥款,但作為無償使用的資金,預(yù)算撥款在整個(gè)資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金的剩余金,從發(fā)展趨勢(shì)看,應(yīng)將其成為重要資金來源。三是政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保借款,諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長(zhǎng)期建設(shè)債券等。四是各種民間資金,應(yīng)作為資金來源的重要組成部分。五是預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”中間歇資金的一部分,但不包括那些周轉(zhuǎn)快、間歇時(shí)間短的預(yù)算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)除采用借款等融資方式外,還可發(fā)行股票、債券和其他有價(jià)證券等方式進(jìn)行直接融資。

(二)進(jìn)一步明確財(cái)政投資的原則、范圍和領(lǐng)域

財(cái)政投資的基本原則是:致力于公共福利的增進(jìn);不能對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能造成扭曲和障礙;不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好;不宜損害財(cái)政資金的公共性質(zhì),進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資。為此,應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政的投資范圍和領(lǐng)域,這主要包括市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國財(cái)政投融資的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技進(jìn)步、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等過去忽視的范圍和領(lǐng)域。

(三)加強(qiáng)管理,提高財(cái)政投融資效益

1.建立財(cái)政投融資計(jì)劃編制制度。通過編制財(cái)政投融資信貸資金綜合計(jì)劃、財(cái)政投融資資金來源計(jì)劃和財(cái)政投融資資金運(yùn)用計(jì)劃,全面反映其資金來源、資金運(yùn)用和投資預(yù)期收益等情況,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,財(cái)政投融資計(jì)劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”,由同級(jí)人大或人民政府審批,并列入國家綜合信貸計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃,以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。

2.制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法,并切實(shí)按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng),保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。

3.建立合理、高效的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu),并實(shí)行現(xiàn)代化管理。中央一級(jí)可考慮在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)置專門管理財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu),統(tǒng)管全國的財(cái)政投融資工作,制定全國的財(cái)政投融資政策,同時(shí)負(fù)責(zé)中央財(cái)政投融資資金的籌集與使用。

4.從國際經(jīng)驗(yàn)來看,凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的國家,其法制都很健全。因此,應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政投融資法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等,使財(cái)政投融資活動(dòng)努力做到有法可依、有法必依。

(四)創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制

1.按照市場(chǎng)機(jī)制的要求,建立和嘗試多種財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營模式

對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目,可以采取政府投資、政府經(jīng)營的模式,授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對(duì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,國外運(yùn)用得比較成功且適合我國實(shí)際的模式主要有:政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式;建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式(BOT);建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式(BTO);購買建設(shè)經(jīng)營模式(BBO);此外,還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項(xiàng)目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等。

2.建立財(cái)政投融資和市場(chǎng)投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制

主要包括三個(gè)層面:一是財(cái)政投融資活動(dòng)要嚴(yán)格遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用原則,對(duì)財(cái)政投融資資金進(jìn)行流動(dòng)性、安全性管理。財(cái)政投融資不能唯成分論,而要以社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益高低來決定投融資領(lǐng)域。二是雖然財(cái)政投融資體制強(qiáng)調(diào)自上而下一致的政策導(dǎo)向機(jī)制,但必須借助市場(chǎng)投融資體制,實(shí)施市場(chǎng)化的投融資活動(dòng)。同時(shí),財(cái)政投融資的政策性導(dǎo)向,要對(duì)市場(chǎng)投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng),使市場(chǎng)投融資逐步納入到國民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的軌道上來,最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項(xiàng)目選擇上,市場(chǎng)投融資活動(dòng)要優(yōu)先參與競(jìng)爭(zhēng),凡是適合從其他來源獲得資金的項(xiàng)目,財(cái)政投融資活動(dòng)不應(yīng)向其提供資金,而且,在必須通過財(cái)政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域,財(cái)政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略,注重宏觀平衡和結(jié)構(gòu)均衡。

3.建立多層次的財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

財(cái)政投融資最大的風(fēng)險(xiǎn)源自財(cái)政投融資的產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊。財(cái)政投融資成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投融資主體,是來源于政府的政權(quán)行使者和國有經(jīng)濟(jì)的代表者雙元身份和政府的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的雙重職能,這雙元身份和雙重職能在具體實(shí)施中,容易被簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政手段所混淆,致使財(cái)政投融資活動(dòng)與行政權(quán)力結(jié)合在一起,產(chǎn)生低效率和腐敗。因此,為減小財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn),要通過委托和代理關(guān)系,明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,落實(shí)各個(gè)投資主體的責(zé)、權(quán)、利。

4.確立以企業(yè)為主體的投資決策機(jī)制

在投融資體制改革中,應(yīng)全面落實(shí)企業(yè)的投資自主權(quán),項(xiàng)目立項(xiàng)、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術(shù)改造的選擇等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)由企業(yè)自主決策。對(duì)于新建的經(jīng)營性項(xiàng)目都要按照《公司法》要求,先確立企業(yè)法人,再進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。政府應(yīng)進(jìn)一步減少對(duì)企業(yè)投資融資的直接干預(yù),而應(yīng)在加強(qiáng)政策引導(dǎo),增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能和完善經(jīng)濟(jì)管理功能方面多下功夫。

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