環(huán)境管理從20世紀(jì)70年代初開始形成，并逐步發(fā)展成為一門新興學(xué)科。國內(nèi)外學(xué)者對環(huán)境管理的概念與內(nèi)涵認(rèn)識日益深化。“環(huán)境管理”概念1974年在墨西哥召開的“資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針”專題研討會上首次被正式提出，此次會議形成了三點共識：①全人類的一切基本需要應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足；②要進(jìn)行發(fā)展以滿足基本需要，但不能超出生物圈的容許極限；③協(xié)調(diào)這兩個目標(biāo)的方法是環(huán)境管理。

1975年休埃爾在其《環(huán)境管理》一書中對環(huán)境管理做了專門闡述，指出“環(huán)境管理是對損害人類自然環(huán)境質(zhì)量的人為活動(特別是損害大氣、水和陸地外貌質(zhì)量的人為活動)施加影響”。他特別說明，所謂“施加影響”是指“多人協(xié)同的活動，以求創(chuàng)造一種美學(xué)上會令人愉快、經(jīng)濟(jì)上可以生存發(fā)展、身體上有益于健康的環(huán)境所作出的自覺的、系統(tǒng)的努力?！蔽覈鴮W(xué)者劉天齊主編的《環(huán)境技術(shù)與管理工程概論》一書中，對環(huán)境管理的含義作出了如下論述“通過全面規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，運用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的行為，達(dá)到既滿足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限的目的?！?

根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的闡述，環(huán)境管理的含義主要應(yīng)涵蓋以下四個方面。

(1)協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系、社會體系和保持與之相適應(yīng)的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎(chǔ)，是環(huán)境管理的根本目標(biāo)。

(2)運用各種手段限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的行為。人在管理活動中扮演著管理者和被管理者的雙重角色，具有決定性的作用，因此環(huán)境管理的核心是對人的管理。

(3)環(huán)境管理是一個動態(tài)過程。它必須適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展，并及時調(diào)整政策措施，使人類的經(jīng)濟(jì)活動不超過環(huán)境的承載能力和自凈能力。

(4)環(huán)境保護(hù)作為國際社會共同關(guān)注的問題，環(huán)境管理需要超越文化和意識形態(tài)等方面的差異，采取協(xié)調(diào)合作的行動。

綜上所述，可以認(rèn)為，環(huán)境管理是指依據(jù)國家的環(huán)境政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，堅持宏觀綜合決策與微觀執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合，從環(huán)境與發(fā)展綜合決策人手，運用各種有效管理手段，調(diào)控人類的各種行為，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動以維護(hù)區(qū)域正常的環(huán)境秩序和環(huán)境安全，實現(xiàn)區(qū)域社會可持續(xù)發(fā)展的行為總體。其中，管理手段包括法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和教育五個手段，人類行為包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會三種基本行為。

環(huán)境管理的性質(zhì)決定了環(huán)境管理具有行政管理的權(quán)威性和強制性特征，除此之外還具有區(qū)別于一般行政管理的區(qū)域性、綜合性、社會性和決策的非程序化特點。

1.權(quán)威性

環(huán)境管理的權(quán)威性表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門代表國家和政府開展環(huán)境管理工作，行使環(huán)境保護(hù)的權(quán)力，政府其他部門要在環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理之下履行國家法律所賦予的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。

2.強制性

環(huán)境管理的強制性表現(xiàn)為在國家法律和政策允許的范圍內(nèi)為實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所采取的強制性對策和措施。例如，關(guān)閉“十五小”、污染限期治理等，就是根據(jù)國家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保行業(yè)政策、環(huán)保技術(shù)政策，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變所采取的強制性措施。

3.區(qū)域性

作為一個工作領(lǐng)域，環(huán)境管理存在很強的區(qū)域性特點。這個特點是由環(huán)境問題的區(qū)域性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性、資源配置的區(qū)域性、科技發(fā)展的區(qū)域性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)域性等特點所決定的。

中國的地域廣闊，各地情況差異很大。從地理位置上看是“西高東低”，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們的環(huán)境意識上看卻是“東高西低”。環(huán)境管理的區(qū)域性特點告訴我們，開展環(huán)境管理要從國情、省情、地情出發(fā)，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一化管理，又要考慮區(qū)域發(fā)展的不平衡性，防止簡單化，不搞“一刀切”。我們既不能盲目照搬國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，又不能盲目推廣國內(nèi)個別地區(qū)的管理做法；既不能按照東部沿海地區(qū)的發(fā)展模式來發(fā)展中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，又不能完全按照東部沿海地區(qū)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求來推進(jìn)中、西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作。開展環(huán)境管理工作，要從實際情況出發(fā)，制定有針對性的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境管理的對策與措施。

4.綜合性

環(huán)境管理的綜合性是由環(huán)境問題的綜合性、管理手段的綜合性、管理領(lǐng)域的綜合性和應(yīng)用知識的綜合性等特點所決定的。因此說，開展環(huán)境管理必須從環(huán)境與發(fā)展綜合決策人手，建立地方政府負(fù)總責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門分工負(fù)責(zé)的管理體制，走區(qū)域環(huán)境綜合治理的道路。

環(huán)境管理的綜合性是區(qū)別于一般行政管理的主要特點之一。在實際環(huán)境管理工作中，既要充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的職能和作用，又要動員全社會的力量，極大地調(diào)動社會各階層及政府各部門的環(huán)境保護(hù)積極性，實施分工合作、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理。

5.社會性

保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)人的環(huán)境權(quán)和生存權(quán)。因此，環(huán)境保護(hù)是全社會的責(zé)任與義務(wù)，涉及每個人的切身利益，開展環(huán)境管理除了專業(yè)力量和專門機(jī)構(gòu)外，還需要社會公眾的廣泛參與。這意味著一方面要加強環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，提高公眾的環(huán)境意識和參與能力；另一方面要建立、健全環(huán)境保護(hù)的社會公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，這是強化環(huán)境管理的兩個重要條件。

培養(yǎng)公眾具有較強的環(huán)境意識和參與能力是做好環(huán)境保護(hù)工作的社會基礎(chǔ)。離開了這個社會基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)事業(yè)將一事無成。有了這個社會基礎(chǔ)，才能更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法監(jiān)督的職能。

實踐證明，環(huán)境管理離不開強有力的監(jiān)督。而來自于社會公眾的這種“自下而上”的監(jiān)督力度遠(yuǎn)大于來自于政府的“自上而下”的監(jiān)督。為做到這一點，提高社會公眾的環(huán)境意識及建立、健全環(huán)境保護(hù)的社會公眾參與和監(jiān)督機(jī)制是非常重要的，也是推進(jìn)國家環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一項緊迫任務(wù)。

6.環(huán)境決策的非程序化特點

決策可分為程序化決策和非程序化決策兩種，它是針對組織活動所存在的例行和非例行兩種活動而分類的。程序化決策是針對諸如材料管理、財務(wù)管理、工商稅務(wù)管理、交通管理等一類例行活動而言的。這類決策可以程序化到呈現(xiàn)出重復(fù)和例行狀態(tài)，可以程序化到制訂出一套處理這些決策的固定程序，以致每當(dāng)它出現(xiàn)時，不需要再重復(fù)處理它們。非程序化決策是指那種從未出現(xiàn)過的，或者其確切的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)還不很清楚或者相當(dāng)復(fù)雜的決策，如新產(chǎn)品的研究和開發(fā)、企業(yè)的多樣化經(jīng)營、新工廠的擴(kuò)建、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等一類非例行狀態(tài)的決策。

一般行政管理具有決策的程序化特點，對于重復(fù)出現(xiàn)的問題可采用固定的程序來決策、來解決。而環(huán)境管理中的決策大多數(shù)表現(xiàn)為新穎、無結(jié)構(gòu)、具有非尋常的、非重復(fù)的例行狀態(tài)和不尋常的影響。這是因為每一個環(huán)境問題的產(chǎn)生具有非例行、非尋常狀態(tài)，每一個環(huán)境問題的處理和解決的程序與方案無法預(yù)先設(shè)定。因此，環(huán)境決策具有明顯的非程序化特點，這是環(huán)境管理與一般行政管理的一個重要區(qū)別。

(一)從環(huán)境管理的范圍劃分

1.流域環(huán)境管理

流域環(huán)境管理是以特定流域為管理對象，以解決流域環(huán)境問題為內(nèi)容的一種環(huán)境管理。根據(jù)流域的大小不同，流域環(huán)境管理可分為跨省域、跨市域、跨縣域、跨鄉(xiāng)域的流域環(huán)境管理。例如，中國針對淮河流域、太湖流域、遼河流域、長江流域、黃河流域、珠江流域和松花江流域開展的環(huán)境管理就是典型的跨省域的流域環(huán)境管理，而滇池流域和巢湖流域的環(huán)境管理就是省域內(nèi)的跨市域、跨縣域的流域環(huán)境管理。

2.區(qū)域環(huán)境管理

區(qū)域環(huán)境管理是以行政區(qū)劃為歸屬邊界，以特定區(qū)域為管理對象，以解決該區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題為內(nèi)容的一種環(huán)境管理。根據(jù)行政區(qū)劃的范圍大小，可分為省域環(huán)境管理、市域環(huán)境管理、縣域環(huán)境管理等。同時，還可分為城市環(huán)境管理、農(nóng)村環(huán)境管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境管理、自然保護(hù)區(qū)環(huán)境管理等。

3.行業(yè)環(huán)境管理

行業(yè)環(huán)境管理是一種以特定行業(yè)為管理對象，以解決該行業(yè)內(nèi)環(huán)境問題為內(nèi)容的環(huán)境管理。由于行業(yè)不同，行業(yè)環(huán)境管理可分為幾十種類型，如鋼鐵行業(yè)環(huán)境管理、電力行業(yè)環(huán)境管理、冶金工業(yè)環(huán)境管理、化工行業(yè)環(huán)境管理、建材行業(yè)環(huán)境管理、醫(yī)藥行業(yè)環(huán)境管理、造紙行業(yè)環(huán)境管理、釀造行業(yè)環(huán)境管理、印染行業(yè)環(huán)境管理、交通部門環(huán)境管理、服務(wù)行業(yè)環(huán)境管理等。

4.部門環(huán)境管理

部門環(huán)境管理是以具體的單位和部門為管理對象，以解決該單位或部門內(nèi)的環(huán)境問題為內(nèi)容的一種環(huán)境管理。例如，企業(yè)環(huán)境管理就是一種部門環(huán)境管理。

(二)從環(huán)境管理的屬性劃分

1.資源環(huán)境管理

資源環(huán)境管理是指依據(jù)國家資源政策，以資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用為目的，以實現(xiàn)可再生資源的恢復(fù)與擴(kuò)大再生產(chǎn)、不可再生資源的節(jié)約使用和替代資源的開發(fā)為內(nèi)容的環(huán)境管理。例如，流域環(huán)境管理就是一種典型的資源環(huán)境管理。這是因為，可以把一個流域的水環(huán)境容量根據(jù)發(fā)展的公平性原則看成是面對整個流域可以重新進(jìn)行優(yōu)化分配的一種“資源”。同樣，污染物總量控制也是一種資源環(huán)境管理。這是由于一個區(qū)域的污染物總量控制目標(biāo)可看成是一種“資源”——可以根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢在該區(qū)域內(nèi)通過排污交易市場進(jìn)行再分配的“資源”。對總量目標(biāo)分解的實質(zhì)就是對這種“資源”的再分配。

2.質(zhì)量環(huán)境管理

質(zhì)量環(huán)境管理是一種以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以環(huán)境質(zhì)量評價和環(huán)境監(jiān)測為內(nèi)容的環(huán)境管理。這種管理是一種標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境管理。開展質(zhì)量環(huán)境管理，意味著不考慮經(jīng)濟(jì)行為主體的生產(chǎn)技術(shù)水平和污染防治技術(shù)水平，也不考慮資源開發(fā)技術(shù)能力怎樣，管理者只關(guān)心環(huán)境質(zhì)量問題。達(dá)到區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就允許繼續(xù)保持生產(chǎn)行為或資源開發(fā)行為，達(dá)不到區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就要依法終止生產(chǎn)行為或資源開發(fā)行為。所以，開展這種類型的環(huán)境管理在完全法制化國度里容易實施，而在發(fā)展中國家由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平等因素的制約和影響，實踐性較差。

3.技術(shù)環(huán)境管理

技術(shù)環(huán)境管理是一種通過制定環(huán)境技術(shù)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為、促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)改革與創(chuàng)新為內(nèi)容，以協(xié)調(diào)技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系為目的的環(huán)境管理。從廣義上講，環(huán)境保護(hù)技術(shù)可分為環(huán)境工程技術(shù)(具體包括污染治理技術(shù)、生態(tài)保護(hù)技術(shù))、清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)境預(yù)測與評價技術(shù)、環(huán)境決策技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等方面。技術(shù)環(huán)境管理要求有比較強的程序性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。

(三)從環(huán)保部門的工作領(lǐng)域劃分

1.規(guī)劃環(huán)境管理

規(guī)劃環(huán)境管理是依據(jù)規(guī)劃或計劃而開展的環(huán)境管理。這是一種超前的主動管理，也稱為環(huán)境規(guī)劃管理。其主要內(nèi)容包括：制定環(huán)境規(guī)劃；將環(huán)境規(guī)劃分解為環(huán)境保護(hù)年度計劃；對環(huán)境規(guī)劃的實施情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督；根據(jù)實際情況修正和調(diào)整環(huán)境保護(hù)年度計劃方案；改進(jìn)環(huán)境管理對策和措施。

2.建設(shè)項目環(huán)境

管理建設(shè)項目環(huán)境管理是一種依據(jù)國家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、技術(shù)政策、規(guī)劃布局和清潔生產(chǎn)工藝要求，以管理制度為實施載體，以建設(shè)項目為管理內(nèi)容的一類環(huán)境管理。建設(shè)項目包括新建、擴(kuò)建、改建和技術(shù)改造項目四類。

3.環(huán)境監(jiān)督管理

環(huán)境監(jiān)督管理是從環(huán)境管理的基本職能出發(fā)，依據(jù)國家和地方政府的環(huán)境政策、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)規(guī)定對一切生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為以及對依法負(fù)’有環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)的其他行業(yè)和領(lǐng)域的行政主管部門的環(huán)境保護(hù)行為依法實施的監(jiān)督管理。

環(huán)境問題的產(chǎn)生并且日益嚴(yán)重的根源在于人們自然觀上的錯誤，以及在此基礎(chǔ)上形成的基本思想觀念上的扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致人類社會行為的失當(dāng)，最終使自然環(huán)境受到干擾和破壞。也就是說，環(huán)境問題的產(chǎn)生有兩個層次上的原因：一是思想觀念層次上的；二是社會行為層次上的?；谶@種思考，人們終于認(rèn)識到必須改變自身一系列的基本思想觀念，必須從宏觀到微觀對人類自身的行為進(jìn)行管理，以盡可能快的速度逐步恢復(fù)被損害了的環(huán)境，并減少甚至消除新的發(fā)展活動對環(huán)境的結(jié)構(gòu)、狀態(tài)、功能造成新的損害，保證人類與環(huán)境能夠持久地、和諧地協(xié)同發(fā)展下去。這就是環(huán)境管理的根本目的。具體來說，環(huán)境管理的目的就是通過對可持續(xù)發(fā)展思想的傳播，使人類社會的組織形式、運行機(jī)制以及管理部門和生產(chǎn)部門的決策、計劃和個人的日常生活等各種活動，符合人與自然和諧相處的要求，并以法律法規(guī)、規(guī)章制度、社會體制和思想觀念的形式體現(xiàn)出來。具體來說就是創(chuàng)建一種新的生產(chǎn)方式、新的消費方式、新的社會行為規(guī)則和新的發(fā)展方式，來保護(hù)和改善環(huán)境。

環(huán)境管理的基本任務(wù)是：轉(zhuǎn)變?nèi)祟惿鐣囊幌盗谢居^念和調(diào)整人類社會的行為。

觀念的轉(zhuǎn)變是根本。觀念的轉(zhuǎn)變包括消費觀、倫理觀、價值觀、科技觀和發(fā)展觀直到整個世界觀的轉(zhuǎn)變。這種觀念的轉(zhuǎn)變將是根本的、深刻的，它將帶動整個人類文明的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，要從根本上扭轉(zhuǎn)人類既成的基本思想觀念，顯然不能單純通過環(huán)境管理就能達(dá)到目的，但是環(huán)境管理卻可以通過建設(shè)一種環(huán)境文化來為整個人類文明的轉(zhuǎn)變服務(wù)。環(huán)境文化是以人與自然和諧為核心和信念的文化，環(huán)境管理的任務(wù)之一就是要指導(dǎo)和培育這樣一種文化，以取代工業(yè)文明時代形成的以人為中心、以人的需要為中心、以自然環(huán)境為征服對象的文化，并將這種環(huán)境文化滲透到人們的思想意識中去，使人們在Et常的生活和工作中能夠自覺地調(diào)整自身的行為，以達(dá)到與自然環(huán)境和諧的境界。

文化決定著人類的行為，只有轉(zhuǎn)變了過去那種視環(huán)境為征服對象的文化，才能從根本上去解決環(huán)境問題。所以，從這個意義上來講，環(huán)境文化建設(shè)是環(huán)境管理的一項長期的根本任務(wù)。

相對于思想觀念的轉(zhuǎn)變而言，行為的調(diào)整是較低層次上的調(diào)整，然而卻是更具體、更直接的調(diào)整。人類的社會行為可以分為行為主體、行為對象和行為本身三大部分。從行為主體來說，還可以分為政府行為、市場行為和公眾行為三種。政府行為是總的國家的管理行為，諸如制定政策、法律、法規(guī)、發(fā)展計劃并組織實施等。市場行為是指各種市場主體包括企業(yè)和生產(chǎn)者個人在市場規(guī)律的支配下，進(jìn)行商品生產(chǎn)和交換的行為。公眾行為則是指公眾在日常生活中諸如消費、居家休閑、旅游等方面的行為。這三種行為都可能會對環(huán)境產(chǎn)生不同程度的影響。

另外，在這三種行為中，政府的決策和規(guī)劃行為，特別是涉及資源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的行為，往往會對環(huán)境產(chǎn)生深刻而長遠(yuǎn)的影響，其負(fù)面影響一般很難或無法糾正。市場行為的主體一般是企業(yè)，而企業(yè)的生產(chǎn)活動一直是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的直接制造者。公眾行為對環(huán)境的影響在過去并不是很明顯，但隨著人口的增長尤其是消費水平的增長，公眾行為對環(huán)境的影響在環(huán)境問題中所占的比重將會越來越大。由于消費方式的原因，大量的產(chǎn)品在未得到充分利用或仍可以作為資源回收再利用的情況下，就被公眾當(dāng)成了廢物丟棄，這不僅加劇了固體廢物對環(huán)境的污染，而且也對資源的可持續(xù)利用造成影響。由以上的分析可見，環(huán)境管理的兩項任務(wù)是相互補充、互為一體的。其中，環(huán)境文化的建設(shè)是根本性的，但是文化的建設(shè)是一項長期的任務(wù)，短期內(nèi)對環(huán)境問題的解決效用不是很明顯，而行為的調(diào)整則可以比較快地見效。同時，行為的調(diào)整也可以促進(jìn)文化的建設(shè)。所以對于環(huán)境管理來講，這兩項任務(wù)不可偏廢。

環(huán)境管理的主體是指“誰來管理”和“管理誰”的問題。其廣義的理解，是指環(huán)境管理活動中的參與者或相關(guān)方，而不一定是狹義的所謂的“管理者”。在現(xiàn)實生活中，人類社會的行為主體可以分為政府、企業(yè)和公眾三大類。在環(huán)境管理中，政府、企業(yè)和公眾都是環(huán)境管理的主體。

1.政府

政府作為社會公共事務(wù)的管理主體，包括中央和地方各級的行政機(jī)關(guān)。在理論上它應(yīng)該還包括立法、司法等機(jī)關(guān)。政府依法對整個社會進(jìn)行公共管理，而環(huán)境管理則是政府公共管理中的一個分支。在三大行為主體中，政府是整個社會行為的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，同時它還是各地政府間沖突、協(xié)調(diào)的處理者和發(fā)言人。政府能否妥善處理政府、企業(yè)和公眾之間的利益關(guān)系，促進(jìn)保護(hù)環(huán)境的行動，對環(huán)境管理起著決定性的作用。所以，政府是環(huán)境管理中的主導(dǎo)性力量。

政府作為環(huán)境管理主體的具體工作包括：制定適當(dāng)?shù)沫h(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)置必要的專門環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，制定環(huán)境管理的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制定具體的環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策制度，提供公共環(huán)境信息和服務(wù)，開展環(huán)境教育等。

另外，在全球性環(huán)境問題管理方面，政府作為環(huán)境管理主體的管理內(nèi)容是對以國家為基本單位的國際社會作用于地球環(huán)境的行為進(jìn)行管理，如國際合作、全球環(huán)境條約協(xié)議的簽署和執(zhí)行等。

2.企業(yè)

企業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)活動中是以追求利潤為中心的獨立的經(jīng)濟(jì)單位。企業(yè)是各種產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者和供應(yīng)者，是各種自然資源的主要消耗者，同時也是社會物質(zhì)財富積累的主要貢獻(xiàn)者。因此，企業(yè)作為環(huán)境管理的主體，其行為對一個區(qū)域、一個國家乃至全人類的環(huán)境保護(hù)和管理有著重大的影響。

企業(yè)對自身的環(huán)境管理的內(nèi)容包括：企業(yè)制訂自身的環(huán)境目標(biāo)、規(guī)劃，開展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，通過和執(zhí)行IS014000環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)，實行綠色營銷、發(fā)展企業(yè)綠色安全和健康文化等。另外，企業(yè)作為人類社會產(chǎn)業(yè)活動的主體，其環(huán)境管理行為對政府和公眾的環(huán)境保護(hù)行為有很大影響。只有企業(yè)設(shè)計和生產(chǎn)出綠色產(chǎn)品，公眾才能使用；只有大量的企業(yè)不斷開發(fā)綠色環(huán)保的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)營方式，才能推動政府在完善環(huán)保法律、嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面加強環(huán)境管理，從而推動整個社會的進(jìn)步。從這個意義上講，企業(yè)環(huán)境管理既與政府、公眾的環(huán)境管理行為互動，又發(fā)揮著重要和實質(zhì)性的推動作用。

3.公眾和非政府組織

公眾包括個人與各種社會群體。他們是環(huán)境管理的最終推動者和直接受益者。公眾在人類社會生活的各個領(lǐng)域和方面發(fā)揮著最終的決定作用。公眾能否有效地約束自己的行為，推動和監(jiān)督政府和企業(yè)的行為，是公眾主體作用體現(xiàn)與否的關(guān)鍵。

公眾環(huán)境管理是公眾參與的環(huán)境管理，實際上，公眾作為環(huán)境管理的主體作用并不是以一個整體的形式出現(xiàn)在環(huán)境事務(wù)中，而主要是以散布在社會各行各業(yè)、各種崗位上的公眾個體以及以某個具體目標(biāo)組織起來的社會群體的行為來體現(xiàn)的。在某些情況下，一些在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域做出突出成績的公眾個體，通過自己的行為可以起到監(jiān)督企業(yè)行為和政府行為的作用，促進(jìn)企業(yè)和政府環(huán)境管理的效果。但在更多的情況下，公眾通過自愿組建各種社會團(tuán)體和非政府組織來參與環(huán)境管理工作。參與，是公眾作為環(huán)境管理主體的主要“管理”形式。公眾環(huán)境管理的機(jī)構(gòu)可以是非政府組織(如各種民間環(huán)保組織)、非營利性機(jī)構(gòu)(如環(huán)境教育、科研部f1)，其具體內(nèi)容很多，根據(jù)這些組織和機(jī)構(gòu)的目的而定。

環(huán)境管理的對象是指“管理什么”的問題。環(huán)境管理是人類社會管理人類作用于環(huán)境的行為，環(huán)境管理本身也是一種人類的社會行為。人類社會行為的主體可分為政府、企業(yè)和公眾，因此他們都是環(huán)境管理中的管理者，而管理對象具體可分為政府行為、企業(yè)行為和公眾行為。

1.政府行為

政府行為是人類社會最重要的行為之一，根據(jù)其性質(zhì)，可以分三大類：一是各級政府之間以及政府與其職能部門之間的“內(nèi)部”行為，主要是政府內(nèi)部權(quán)力職能分工協(xié)作的問題；二是相對于其他行為主體(如企業(yè)、公眾、社會團(tuán)體等)的國內(nèi)行為，政府整體作為一個主體的行為，包括各項法律法規(guī)和政策的制定、發(fā)布、實施和監(jiān)督以及社會活動的組織和管理；三是政府作為國家和社會意志的代表，與其他政府之間的行為，諸如國際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技文化交流等各方面的行為。

政府行為的主要內(nèi)容有：作為投資者為社會提供公共消費品和服務(wù)，如政府控制軍隊、警察等國家機(jī)器，提供供水、供電、鐵路、郵政、教育、文化等公共事業(yè)服務(wù)；作為投資者為社會提供一般的商品和服務(wù)，以國有企業(yè)的形式控制國家經(jīng)濟(jì)命脈；掌握國有資產(chǎn)和自然資源的所有權(quán)及相應(yīng)的經(jīng)營和管理權(quán)；政府對國民經(jīng)濟(jì)實行宏觀調(diào)控和對市場進(jìn)行政策干預(yù)。

由上可見，政府行為的內(nèi)容和方式包容極廣。無論是提供公共事業(yè)和服務(wù)，在重要行業(yè)實行國家壟斷，還是對市場進(jìn)行調(diào)控，政府行為對環(huán)境所產(chǎn)生的影響具有極大的特殊性，它涉及面廣、影響深遠(yuǎn)又不易察覺，既有直接的一面，又有間接的一面，既可以有重大的正面影響，又可能有巨大的難以估計的負(fù)面影響。

要防止和減輕政府行為造成和引發(fā)環(huán)境問題，應(yīng)以科學(xué)觀為指導(dǎo)，主要應(yīng)考慮以下幾個方面：

(1)政府決策的科學(xué)化。要建立科學(xué)的決策方法和決策程序，中國提出的科學(xué)發(fā)展觀是一個很好的開端。

(2)政府決策的民主化。公眾(包括各種非政府組織或社會團(tuán)體)能否通過各種途徑對政府的決策和操作進(jìn)行有效的監(jiān)督，是最根本和最具有決定性意義的方法。

(3)政府施政的法制化。特別是要遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的要求，如按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，有關(guān)政府部門在編制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。

2.企業(yè)行為

企業(yè)是人類社會經(jīng)濟(jì)活動的主體，是創(chuàng)造物質(zhì)財富的基本單位，因此企業(yè)行為是環(huán)境管理重點關(guān)注的對象。企業(yè)和企業(yè)行為多種多樣，但總起來說，企業(yè)行為可以概括為：從事生產(chǎn)、交換、分配、投資、包括再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動；通過向社會提供物質(zhì)性產(chǎn)品或服務(wù)獲得利潤的活動；以追求利潤為中心，對外部變化作出自主反應(yīng)的活動。

企業(yè)行為對資源環(huán)境問題有非常重要的影響，主要表現(xiàn)在：企業(yè)是資源、能源的主要消耗者；企業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)是污染物的主要產(chǎn)生者、排放者，也是主要的治理者；企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動的主體，因此也是保護(hù)環(huán)境工作的具體承擔(dān)者，絕大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)行動都需要企業(yè)的參與才能落實。因此，要防止企業(yè)行為造成和引發(fā)環(huán)境問題，主要應(yīng)考慮以下幾個方面：

(1)從企業(yè)調(diào)控自身行為的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過各種途徑加強環(huán)境保護(hù)工作，推行清潔生產(chǎn)，使用清潔的原材料和能源，盡可能地使用由廢棄物轉(zhuǎn)化出的資源，提供綠色產(chǎn)品和服務(wù)等。

(2)從政府對企業(yè)行為調(diào)控的角度出發(fā)，第一，形成有利于企業(yè)加強環(huán)境保護(hù)的市場競爭環(huán)境，在宏觀上加強對企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的引導(dǎo)和監(jiān)督；第二，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，制定恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實行各種有利于提高企業(yè)環(huán)境保護(hù)積極性的政策，創(chuàng)造有利于企業(yè)環(huán)境保護(hù)的法治環(huán)境；第三，加強對有優(yōu)異環(huán)境表現(xiàn)的企業(yè)的嘉獎，與企業(yè)攜手共創(chuàng)環(huán)境友好型的社會。

(3)從公眾對企業(yè)行為調(diào)控的角度出發(fā)，第一，站在消費者的角度積極購買和消費綠色產(chǎn)品和服務(wù)；第二，公眾作為個體或通過社會團(tuán)體對企業(yè)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督；第三，公眾個體作為政府的公務(wù)員或企業(yè)的員工，通過自身的工作促進(jìn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)。

3.公眾行為

通常理解，公眾是大量離散的個人，而公眾行為則是與政府行為、企業(yè)行為相并列的重要行為。這體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)公眾和公眾行為是社會的基石，是政府行為和企業(yè)行為的對象。公眾是政府的服務(wù)對象，政府希望能得到公眾的擁護(hù)和支持，希望公眾能夠在政府法律、政策的框架下選擇和安排自己的行為；公眾是企業(yè)的服務(wù)和產(chǎn)品的消費者，企業(yè)希望自己的產(chǎn)品和服務(wù)能被公眾所接受和喜愛，從而獲得利潤，還希望公眾能成為為企業(yè)工作的勞動者(發(fā)明人、設(shè)計人、生產(chǎn)加工者和銷售者等)。

(2)公眾和公眾行為涵蓋和滲透了社會生活的各個方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能被政府行為和企業(yè)行為所替代或包含，比如公眾的社會心理活動，公眾的個人興趣追求、感情抒發(fā)及公眾風(fēng)俗習(xí)慣等，這些公眾行為所反映的是社會文化。在很大程度上，這種文化對社會發(fā)展具有更深層次的影響。

公眾行為對資源環(huán)境問題有非常重要的影響，主要表現(xiàn)在：公眾中的每個個體為了滿足自身生存發(fā)展，需要消費物品和服務(wù)，這是造成資源消耗和廢棄物產(chǎn)生的根源；公眾的生活方式對環(huán)境問題的影響重大。例如，農(nóng)民和城市居民的生活和消費方式所產(chǎn)生的廢棄物就有很大區(qū)別，造成的環(huán)境問題也大不相同；公眾通過各種途徑影響政府和企業(yè)行為，對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生間接的影響，由于認(rèn)識和看法的差異，這種間接的影響雖非常難以把握，但往往具有決定性。

要解決公眾行為可能造成和引發(fā)的環(huán)境問題，主要應(yīng)考慮以下幾個方面：

(1)從公眾調(diào)控自身行為的角度，公眾應(yīng)提高環(huán)境意識，購買和消費綠色環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)，養(yǎng)成保護(hù)環(huán)境的習(xí)慣，如垃圾分類、廢物利用等，積極參與有利于環(huán)境保護(hù)的活動，如成為環(huán)保志愿者、參加環(huán)保社團(tuán)等。

(2)從政府對公眾行為調(diào)控的角度，應(yīng)當(dāng)加強對公眾環(huán)境意識的教育和培養(yǎng)；通過制定法律法規(guī)規(guī)范公眾的生活和消費行為，以利于環(huán)境保護(hù)；規(guī)范和引導(dǎo)非政府公眾組織的環(huán)境保護(hù)工作。

(3)從企業(yè)對公眾行為調(diào)控的角度，應(yīng)當(dāng)提供綠色的時尚環(huán)保產(chǎn)品引導(dǎo)公眾的消費潮流，盡可能滿足公眾對綠色消費的需求；對企業(yè)員工不利于環(huán)境的行為進(jìn)行約束和控制；通過支持公眾環(huán)保組織影響和引導(dǎo)公眾行為。

由于環(huán)境管理是國家管理的重要組成部分，這就決定了環(huán)境管理的性質(zhì)是國家意志的體現(xiàn)，是政府行為。作為各級地方政府的組成機(jī)構(gòu)，各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國家的環(huán)境政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，代表國家行使政府職能，對人們的自然行為、經(jīng)濟(jì)行為、社會行為進(jìn)行綜合管理，以維護(hù)區(qū)域正常的環(huán)境秩序。

環(huán)境管理模式是指在特定的環(huán)境管理組織模式中所確定的環(huán)境管理系統(tǒng)的運行模式。到目前為止，環(huán)境管理的模式共有三種類型：一是區(qū)域管理模式，二是行業(yè)管理模式，三是區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式。

(一)區(qū)域管理模式

區(qū)域管理模式也稱為“塊塊管理”模式。它是將同一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，不分行業(yè)、不分領(lǐng)域、不分類別均納入該區(qū)域環(huán)境管理范圍的管理模式。這種模式是世界各國最早普遍采用的，以行政區(qū)劃為特征的管理模式。該模式的確立，主要源于國家的區(qū)域行政管理體制和模式，源于環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)的“塊塊管理”的人事制度和體制?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于“地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的法律規(guī)定就是區(qū)域管理模式的表征。

區(qū)域管理模式是環(huán)境管理模式中的主要模式，是其他管理模式的基礎(chǔ)。在我國的長期環(huán)境管理實踐中，諸如資源環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)環(huán)境管理、城市環(huán)境管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境管理和自然保護(hù)區(qū)環(huán)境管理等都是采用區(qū)域管理模式。

(二)行業(yè)管理模式

行業(yè)管理模式也稱為“垂直管理”或“條條管理”模式。這是跨越行政區(qū)域范圍，以行業(yè)作為管理對象，以行業(yè)環(huán)境問題作為管理內(nèi)容的一種管理模式，是對區(qū)域管理模式的補充。這種管理模式出現(xiàn)的時間較短，最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制比較完備的西方國家。在我國，這種管理模式還不很成熟，只是作為一個補充和輔助的模式而存在。在環(huán)境管理實踐中，到目前為止，還沒有一個非常成熟的行業(yè)管理模式和經(jīng)驗以供借鑒。

以“塊塊管理”為主的區(qū)域管理模式是造成地區(qū)問環(huán)境保護(hù)工作不平衡的重要原因之一。這是因為，如果僅僅采取區(qū)域管理模式，那么，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，必然造成區(qū)域之間環(huán)境管理力度的不均衡。因而必然造成不同地區(qū)的同一行業(yè)企業(yè)在環(huán)保投入上存在很大的差異，進(jìn)而必然影響到企業(yè)的生產(chǎn)成本和經(jīng)濟(jì)效益。這樣，不同地區(qū)、同一行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入物質(zhì)流通領(lǐng)域以后必然形成了不公平的市場競爭環(huán)境。其結(jié)果是，一方面，破壞了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的原則，阻礙了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，加大了區(qū)域問經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以追求最大經(jīng)濟(jì)效益為目的’的各種經(jīng)濟(jì)行為主體必然采取消極、觀望和等待的態(tài)度，想方設(shè)法減少環(huán)境保護(hù)的投入以降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)濟(jì)效益。這樣的結(jié)果在客觀上勢必給環(huán)境管理工作造成巨大的阻力和難度，影響到國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實施。

這正是行業(yè)管理模式產(chǎn)生的前提和歷史背景，行業(yè)管理模式彌補了區(qū)域管理模式的不足和局限性，是市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的產(chǎn)物，也是環(huán)境管理實踐深入發(fā)展的需要。

(三)區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式

這是以區(qū)域管理為主、區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合的管理模式。行業(yè)管理模式作為區(qū)域管理模式的補充和修正，對市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，深化環(huán)境管理的實踐將起到重要的作用。但這種管理模式也存在著一定的不足和局限性。第一，開展行業(yè)環(huán)境管理需要很好地解決縱向的“條條管理”和橫向的“塊塊管理”的機(jī)制問題。在實現(xiàn)“兩個根本性轉(zhuǎn)變”的新形勢下，如何實現(xiàn)這兩種管理機(jī)制的有效銜接和正常運轉(zhuǎn)是一個新的課題，需要在實踐中不斷地加以探索和研究。第二，行業(yè)環(huán)境管理并不能解決所有的區(qū)域環(huán)境問題。例如，資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題涉及非常廣泛的領(lǐng)域和方面，僅僅依靠行業(yè)環(huán)境管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要通過區(qū)域環(huán)境管理才能有效解決。又例如，“白色污染”問題的解決也超出了行業(yè)管理的范疇，需要采取綜合性的區(qū)域?qū)Σ吆痛胧?

不論是區(qū)域管理模式還是行業(yè)管理模式自身都存在著各種不足，實現(xiàn)由單獨的區(qū)域管理模式或者行業(yè)管理模式向區(qū)域與行業(yè)相結(jié)合管理模式的轉(zhuǎn)變既是新形勢下環(huán)境管理戰(zhàn)略研究的重要內(nèi)容，又是深化我國環(huán)境管理實踐的客觀需求。實施這種管理模式，一方面有利于推進(jìn)國家的環(huán)境管理實踐；另一方面又有利于保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平、效益原則，加快經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，推進(jìn)國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還有學(xué)者將管理模式分為以行政管理手段為主的基于末端控制的傳統(tǒng)環(huán)境管理模式和以多種管理方式綜合運用為主的基于污染預(yù)防的現(xiàn)代環(huán)境管理模式。

(一)可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境管理的根本性原則，其他原則都是圍繞著這一原則展開的?？沙掷m(xù)發(fā)展首先強調(diào)的是發(fā)展，其次才是發(fā)展的可持續(xù)性。環(huán)境資源是支持人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。人類以前的發(fā)展是靠無節(jié)制地開發(fā)利用環(huán)境資源來維持的，但在實現(xiàn)發(fā)展的同時也引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題，如環(huán)境污染、資源破壞、生態(tài)退化等，這些環(huán)境問題反過來制約了人類的發(fā)展，這種發(fā)展被世界公認(rèn)為是不可持續(xù)的。人類需要的是可持續(xù)的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人需要，又不損害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展。因此，要實現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展，必須首先實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)利用。而要實現(xiàn)環(huán)境資源的持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡是前提。目前，生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴(yán)重，土地沙漠化、水土流失、生物多樣性減少等已經(jīng)成為全球性的生態(tài)環(huán)境問題，且呈現(xiàn)出逐年加劇的趨勢，人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴(yán)重危害。但是我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，動搖人類生存和發(fā)展基礎(chǔ)的根本原因是人類將自己異化于自然環(huán)境之外的思想和與之相應(yīng)的行為活動。而改變?nèi)祟惖倪@一思想和調(diào)整人類自身行為，正是環(huán)境管理的基本任務(wù)。因此，可持續(xù)發(fā)展的原則也是貫徹環(huán)境管理過程的基本原則。

(二)全過程控制原則

環(huán)境管理是人類針對環(huán)境問題而對自身行為進(jìn)行的調(diào)節(jié)，環(huán)境管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有對環(huán)境產(chǎn)生影響的人類社會經(jīng)濟(jì)活動，全過程控制就是指對人類社會活動的全過程進(jìn)行管理控制。因此，無論是人類社會的組織行為、生產(chǎn)行為還是人群的生活行為，其全過程均應(yīng)受到環(huán)境管理的監(jiān)督控制。

目前環(huán)境管理主要針對的是人類的開發(fā)建設(shè)行為和生產(chǎn)加工行為對環(huán)境的污染和破壞。顯然，這是不能從根本上解決問題的。產(chǎn)品是聯(lián)系人類生產(chǎn)和生活行為的紐帶，也是人與環(huán)境系統(tǒng)中物質(zhì)循環(huán)的載體，因此，對產(chǎn)品的生命全過程進(jìn)行監(jiān)控，是對人類社會行為進(jìn)行環(huán)境管理的一個極為重要的方面。

產(chǎn)品的生命全過程包括：原材料開采一生產(chǎn)加工一運輸分配一使用消費一廢棄處置。目前的環(huán)境管理大多只注重于產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，而對于產(chǎn)品在發(fā)揮完使用功能后對環(huán)境造成的污染危害則缺乏相應(yīng)的管理。因此，以生命周期管理思想為指導(dǎo)，實施以產(chǎn)品為龍頭，面向全過程的環(huán)境管理是當(dāng)務(wù)之急和大勢所趨。

(三)“雙贏”原則

“雙贏”原則是指在制定處理利益沖突的雙方(也可以是多方)關(guān)系的方案時，必須注意使雙方都得利，而不是犧牲一方的利益去保障另一方利益。在處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的沖突時，就必須去追求既能保護(hù)環(huán)境，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方案。這就是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的“雙贏”，也是可持續(xù)發(fā)展的要求，“雙贏”既是一種策略，也是一種結(jié)果。一般情況下，在環(huán)境管理的實際工作中，往往處理的是多方面的關(guān)系，因此，不僅要“雙贏”，而且要“多贏”?！半p贏”是個比較廣泛的概念，實際生活中，環(huán)境問題的發(fā)生往往涉及多個部門，而跨行政區(qū)域的環(huán)境問題則更是非某一個行政區(qū)所能單獨解決的。因此在處理與多個部門、多個地區(qū)有關(guān)的環(huán)境管理問題時，就必須遵循“雙贏”原則。

規(guī)則是通過環(huán)境管理協(xié)調(diào)人類活動與環(huán)境保護(hù)沖突、實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的基本保障。環(huán)境管理的“雙贏”規(guī)則，實際上指的是法律、標(biāo)準(zhǔn)、政策和制度?！半p贏”并不是沖突雙方都會得到最大限度的好處，而是彼此在遵守規(guī)則的前提下的一定程度的妥協(xié)。例如，在排污工廠和附近農(nóng)民發(fā)生糾紛的情況下，如果要協(xié)調(diào)工廠和農(nóng)民的矛盾，就必須依賴污染排放標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)的法律規(guī)定，才能順利解決問題。

技術(shù)和資金支持對“雙贏”的實現(xiàn)也起著很關(guān)鍵的作用，如節(jié)水技術(shù)對于農(nóng)業(yè)、節(jié)能技術(shù)對于工業(yè)的作用。對于一個鋼鐵廠來講，如果提高鋼產(chǎn)量，就會增加對水的需求，但如果通過對原來工藝的改革，提高水的循環(huán)利用率來發(fā)展，就不會增加對水總量的需求，這樣既提高了鋼產(chǎn)量，發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，又節(jié)約了水資源，保護(hù)了環(huán)境。這是一個典型的例子，其中技術(shù)與資金是保障。

因此，在環(huán)境管理的過程中，要實現(xiàn)“雙贏”，必須依賴法律標(biāo)準(zhǔn)和政策制度等的保障，同時還要大力發(fā)展環(huán)保技術(shù)，積極籌措資金。

環(huán)境管理是一個具有對象性、目的性的管理過程，為了實現(xiàn)管理目標(biāo)，需要運用一定的手段對管理對象施以控制和管理。環(huán)境管理手段是指為了實現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，管理主體針對客體所采取的必需、有效的手段。按其所起的具體作用可分為：行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段、宣傳教育手段。

(一)行政手段

行政手段是指各級政府，根據(jù)國家行政法規(guī)所賦予的組織和指揮權(quán)利，以命令、指示、規(guī)定等形式作用于直接管理對象，對環(huán)境資源保護(hù)工作實施行政決策和管理的一種手段。例如，對一些環(huán)境污染嚴(yán)重的排污單位實施禁止排污或嚴(yán)格限制排污，甚至將這些排污單位關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)。又例如，對某些環(huán)境危害較大的項目不予審批，或暫緩審批。

在環(huán)境管理工作中，行政手段通常包括制定和實施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、頒布和推行環(huán)境政策。行政手段具有以下特征：

(1)權(quán)威性。行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威越高，行政手段的效力越強。因此，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)權(quán)威性的高低，對提高政府環(huán)境管理的效果有很大的影響。

(2)強制性。行政機(jī)構(gòu)發(fā)出的命令、指示、規(guī)定等將通過國家機(jī)器強制執(zhí)行，管理對象必須絕對服從，否則將受到制裁和懲罰。

(3)規(guī)范性。行政機(jī)構(gòu)發(fā)出的命令、指示、規(guī)定等必須以文件或法規(guī)的形式予以公布和下達(dá)。

同時，行政手段也具有針對性強、執(zhí)行迅速有力、事先控制性等優(yōu)勢：

(1)針對性強。行政手段能因事、因地、因時制宜地處理復(fù)雜的環(huán)境問題，可以針對性地發(fā)出行政指令。

(2)執(zhí)行迅速有力。行政管理網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件，借助政府的各級行政管理系統(tǒng)，能有效地發(fā)揮環(huán)境規(guī)劃與決策作用，依靠行政權(quán)威，形成政府的環(huán)境綜合決策機(jī)制，對各地區(qū)、各部門、各行業(yè)之間的環(huán)境管理活動實行組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，集中力量辦大事，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，從而促使環(huán)境管理目標(biāo)的有效實現(xiàn)，并充分發(fā)揮管理的整體效能。

(3)事先控制性。它可以通過對當(dāng)事人行為的直接控制，在一定程度上預(yù)防污染的發(fā)生，或?qū)⑵湎拗圃谝欢ǖ姆秶鷥?nèi)，管理效果直接、明顯。

當(dāng)然，行政手段也有其局限性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。市場經(jīng)濟(jì)的基本要求是主體之間的平等與意志自由，在遵循價值規(guī)律的基礎(chǔ)上以獲得最大利益為動機(jī)，相比較之下，強硬的行政手段無法達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)對靈活、效益的要求。

(2)受主觀因素的影響程度較大。從行政法規(guī)的制定者到具體措施的實施者，都有主觀臆斷的條件，使得行政手段的有效性取決于制定者或者實施者的個人素質(zhì)而非客觀規(guī)律。與客觀規(guī)律相符的行政管理措施將發(fā)揮很大效能，而一旦與客觀規(guī)律相悖，也將產(chǎn)生較大的危害性。

(3)容易造成行政關(guān)系混亂。行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)與管理對象相比處于強勢，兩者之間懸殊的力量對比使得權(quán)力侵犯成為可能。經(jīng)常的權(quán)力侵犯或?qū)Υ丝赡苄缘目謶謱?dǎo)致向?qū)Ψ酵讌f(xié)或者自行設(shè)法回避，或者與行政實施者相勾結(jié)，從而對國家和社會造成損害。

(二)法律手段

法律是一種行為規(guī)范，它告訴人們應(yīng)當(dāng)做什么或不應(yīng)當(dāng)做什么。與其他手段相比，法律手段的最顯著特征是強制性，即通過國家機(jī)器的保障，強制執(zhí)行，是環(huán)境管理的一種強制性措施。違反法律規(guī)范的行為，將受到相應(yīng)的制裁和懲罰。環(huán)境管理執(zhí)法需聯(lián)合司法部門，以法律的手段來制止破壞環(huán)境的違法行為，追究違反環(huán)境法律者的責(zé)任。

法律規(guī)范的構(gòu)成一般包括以下三個方面：

(1)條件。任何法律都適用于特定的范疇和情形，例如，《中華人民共和國水污染防治法》適用于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。

(2)行為規(guī)則。法律規(guī)范中明確規(guī)定，允許做什么，禁止做什么，要求做什么，這是法律規(guī)范最基本的部分。

(3)法律責(zé)任。違反法律規(guī)定的作為或不作為，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，例如，因水污染直接造成公私財產(chǎn)損害的，要負(fù)賠償責(zé)任。

我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范包括四個層次：

(1)憲法。我國憲法對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是制定其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)。

(2)環(huán)境保護(hù)基本法?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，它規(guī)定了我國環(huán)境保護(hù)的目的和任務(wù)，確立了我國環(huán)境管理體系，提出了有關(guān)個人或組織應(yīng)遵循的行為規(guī)范以及違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

(3)環(huán)境保護(hù)單行法。包括《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》以及土地管理法、水法、森林法、草原法、野生動物保護(hù)法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、煤炭法、水土保持法等，是我國針對特定環(huán)境要素保護(hù)的需要作出的具體法律規(guī)定。

(4)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)和部門規(guī)章。它們是為了貫徹落實環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)境保護(hù)單行法而由國務(wù)院及國務(wù)院各部門制定的。

法律手段的運用可以不受利益集團(tuán)的影響，并通過審判過程得到恰當(dāng)?shù)年U述。它直接對活動者行為進(jìn)行控制，在管理效果方面具有較大的確定性；利用法規(guī)的權(quán)威性和強制性可對知法犯法者起到威懾的作用，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。而且，法律手段往往成為其他各種手段有效運用的重要前提，沒有法律手段作保證，經(jīng)濟(jì)手段的靈活高效就無法充分體現(xiàn)，宣傳教育手段就會顯得軟弱無力，行政手段就會無法可依。這些都是法律手段的優(yōu)勢。

但法律手段同樣具有其局限性。法律手段往往只考慮原告、被告的法律責(zé)任關(guān)系，強調(diào)社會公平，無法兼顧裁決結(jié)果的經(jīng)濟(jì)可行性；法律手段是對已造成的污染和損害作出懲罰賠償?shù)囊环N事后補救措施，但環(huán)境損害的表現(xiàn)大多滯后，且無法彌補挽回；該方式對企業(yè)防治污染缺乏激勵作用，使企業(yè)偏重于污染的末端治理，這會影響企業(yè)防治污染的積極性和主動性。

(三)經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是指運用價格、稅收、補貼、押金、補償費以及有關(guān)的金融手段，引導(dǎo)和激勵社會經(jīng)濟(jì)活動的主體主動采取有利于環(huán)境保護(hù)的措施。在市場經(jīng)濟(jì)中，由于不承認(rèn)環(huán)境和自然資源具有價值，從而促使了環(huán)境和自然資源被過度消耗，呈現(xiàn)嚴(yán)重的枯竭狀況。目前，環(huán)境和自然資源的價值雖然在認(rèn)識論上已被肯定，但一時還無法在價格上加以表示，為此，在環(huán)境管理中可以運用一些經(jīng)濟(jì)手段加以補救，以間接調(diào)整對環(huán)境與自然資源的利用。我國政府環(huán)境管理中，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)手段主要包括：

(1)排污收費制度。根據(jù)我國有關(guān)政策和法律的規(guī)定，排污單位或個人應(yīng)根據(jù)排放的污染物種類、數(shù)量和濃度，交納排污費。

(2)減免稅制度。國家規(guī)定，對自然資源綜合利用產(chǎn)品實行五年內(nèi)免征產(chǎn)品稅、對因污染搬遷另建的項目實行免征建筑稅等。

(3)補貼政策。財政部門掌握的排污費，可以通過環(huán)境保護(hù)部門定期劃撥給繳納排污費的企事業(yè)單位，用于補助企事業(yè)單位的污染治理。

(4)貸款優(yōu)惠政策。對于自然資源綜合利用項目、節(jié)能項目等，可按規(guī)定向銀行申請優(yōu)惠貸款。

與其他環(huán)境管理手段相比，經(jīng)濟(jì)手段具有自己的優(yōu)勢。該手段的運用使得環(huán)境管理行為直接與成本一效益相連，利用市場機(jī)制，以最低的成本達(dá)到所需的環(huán)境效果，并實現(xiàn)資源的最佳配置，達(dá)到市場均衡；靈活、多樣的經(jīng)濟(jì)手段還為政府和污染者提供了管理上的可選擇性，雙方均可根據(jù)具體情況，選擇有利于自身的方案，可以極大地降低雙方的管理執(zhí)行成本，提高管理效率；經(jīng)濟(jì)手段還可為企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)刺激作用，激發(fā)其進(jìn)行污染控制技術(shù)、清潔生產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)品的創(chuàng)新，并實施生態(tài)管理。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)手段同樣具有其局限性。經(jīng)濟(jì)手段的缺點主要表現(xiàn)在：由于污染物對環(huán)境的負(fù)面影響具有潛在性、長期性，加上多種污染物綜合作用產(chǎn)生的累積效果，使得污染原因具有不確定性，所以，準(zhǔn)確計量環(huán)境損失是相當(dāng)困難和復(fù)雜的；如何對不同的污染物排放確定合理的價格，并科學(xué)地規(guī)定各種污染物的允許排放量，對環(huán)境損失進(jìn)行有效的控制、合理的分配，一直是管理實踐中的難點；而且，經(jīng)濟(jì)手段刺激技術(shù)更新的作用僅限于當(dāng)這些新技術(shù)的獲得比較容易且企業(yè)可以從中獲得利益時的情況。

(四)技術(shù)手段

技術(shù)手段是要求環(huán)境管理部門采用最科學(xué)的管理技術(shù)，排污單位采用最先進(jìn)的治理技術(shù)，不斷發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境污染問題，有效預(yù)防和控制環(huán)境污染。環(huán)境管理是在環(huán)境學(xué)和管理學(xué)交叉綜合的基礎(chǔ)上發(fā)展產(chǎn)生的，它既包括了環(huán)境保護(hù)方面的自然科學(xué)領(lǐng)域，也包括了社會、管理學(xué)的范疇，環(huán)境管理的有效實施必須依賴于相應(yīng)的技術(shù)支持和保證。

國外先進(jìn)的環(huán)境管理經(jīng)驗表明，一靠法律、二靠科技是最簡潔的環(huán)境管理辦法。許多環(huán)境政策、法律、法規(guī)的制定、實施都涉及很多科學(xué)技術(shù)問題，因此環(huán)境問題解決得好壞，不僅取決于政府決策、市場因素，也取決于科學(xué)技術(shù)。環(huán)境管理的常用技術(shù)措施包括環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、環(huán)境預(yù)測技術(shù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境審計、環(huán)境信息管理技術(shù)和環(huán)境規(guī)劃等。

技術(shù)手段的應(yīng)用可以提高環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的決策科學(xué)水平，促進(jìn)人與自然的和諧；提高保障代內(nèi)與代際的人與人之間(包括國家之間、地區(qū)之間、部門之間)公平的管理科學(xué)水平；提高發(fā)展既能高度滿足人類消耗需要又與環(huán)境友好的新材料、新工藝的科學(xué)技術(shù)水平；提高整治生態(tài)環(huán)境破壞、治理環(huán)境污染、環(huán)境承載力的科學(xué)技術(shù)水平等。

(五)宣傳教育手段

宣傳教育手段是通過廣播、報紙、電視、電影、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體宣傳環(huán)境保護(hù)的知識、內(nèi)容和重要意義，激發(fā)廣大群眾保護(hù)環(huán)境的熱情和積極性，對危害環(huán)境的各種行為實行輿論監(jiān)督。

環(huán)境宣傳教育可以提高人們的環(huán)境保護(hù)意識，特別是環(huán)境道德教育。通過環(huán)境宣傳教育，不但要使全社會充分認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，而且應(yīng)當(dāng)使全社會懂得環(huán)境保護(hù)需要每一個社會成員的參與。只有全體社會成員共同參與，才能從根本上保證環(huán)境得到保護(hù)。

實施環(huán)境宣傳教育的重要作用在于兩方面。第一，每一個社會成員都是物質(zhì)產(chǎn)品的消費者，他們的消費方式和選擇將會對環(huán)境產(chǎn)生不同的影響；同時他們又分別以不同的身份和形式參與到政府、企事業(yè)單位的社會行為之中。如果每一個社會成員都能夠從我做起，在決策時充分考慮環(huán)境保護(hù)的要求，在行動中切實貫徹國家的環(huán)境保護(hù)政策和法律，那么，就會在全社會逐漸形成自覺的環(huán)境保護(hù)意識。這對于保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展無疑將會具有根本性的意義。第二，通過環(huán)境宣傳教育，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境道德水平，還有助于增強企業(yè)和公眾(另一環(huán)境管理的主體)參與環(huán)境管理的能力。在西方國家，公眾參與環(huán)境管理已經(jīng)非常普遍。例如，許多國家規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評價的形式和程序，并作為環(huán)境影響評價不可缺少的組成部分。但在我國，公眾參與環(huán)境管理還有待加強，其中原因之一就是公眾缺乏必要和足夠的環(huán)境保護(hù)意識和相應(yīng)的科學(xué)知識。