所謂行政發(fā)展，是指行政主體在特定的環(huán)境中，通過一定的方法和途徑，突破、重塑和優(yōu)化原有的行政體系，不斷完善行政功能，實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值追求和政策目標(biāo)，創(chuàng)造良好運(yùn)行狀態(tài)，達(dá)到價(jià)值和現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一，朝著更高一級形態(tài)發(fā)展的正向態(tài)勢。

20世紀(jì)50年代，美國哈佛大學(xué)教授里格斯提出了發(fā)展的行政和行政發(fā)展兩個(gè)概念，并且將這兩個(gè)概念作為發(fā)展行政學(xué)的兩個(gè)研究對象。發(fā)展的行政是指政府為了推動和配合社會變遷，為了推動和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展，實(shí)施的各種行政行為。而行政發(fā)展是為了加強(qiáng)行政能力所實(shí)施的一種改革過程。行政發(fā)展是指通過一定的方式改變既存的行政系統(tǒng)及其活動方式，使其過渡到一種新的狀態(tài)，以期行政系統(tǒng)能夠更好地與社會圈取得動態(tài)平衡，從而發(fā)揮更大的能量。顯然，發(fā)展的行政強(qiáng)調(diào)的是行政體系對于社會的推動，而行政發(fā)展則是一個(gè)強(qiáng)調(diào)行政體系在行政環(huán)境的作用下進(jìn)行變革，并與行政環(huán)境取得再次動態(tài)平衡的過程，行政發(fā)展的主要目的是提升行政能力。行政發(fā)展是為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展行政，但在發(fā)展行政的過程中，行政環(huán)境又對行政體系提出了更新的要求，行政體系又必須進(jìn)行不斷的發(fā)展，才能滿足與行政環(huán)境保持平衡這一客觀要求。從這個(gè)意義上說，行政發(fā)展并不是行政體系孤立的變化，而是同社會發(fā)展聯(lián)系在一起的，是社會發(fā)展的一個(gè)組成部分。社會發(fā)展既包括行政發(fā)展，也包括政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等，所以行政發(fā)展同政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展之間存在相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系。作為行政環(huán)境的重要組成部分，政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展必然要求和推動行政發(fā)展，行政發(fā)展也必然引起和推動其他方面的發(fā)展。

20世紀(jì)70年代以來，各國政府面臨著許多新的挑戰(zhàn)，政府必須處理的公共事務(wù)日益增多，而可資利用的公共資源卻日益減少，公眾希望政府提供更多、更好的服務(wù)，但政府卻因?yàn)闊o法獲得充足的資源以及政府本身的種種痼疾而疲于應(yīng)付。因此，為了擺脫困境、提高政府績效，各國政府都十分注意通過“政府再造”即行政改革來實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展，以此來迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)。西方國家率先啟動和實(shí)施了各種改革方案，如法國的 “革新行政管理計(jì) 劃”，日本的“關(guān)于行政改革的具體方針政策”，葡萄牙的“公共選擇計(jì)劃”，美國的“國家績效評估報(bào)告”，加拿大的“行政管理2000年 ”，英國的“效率稽核”、“財(cái)務(wù)管理改革方案”及“續(xù)階方案”等。通過這些行政改革措施，西方各國的行政體系在多方面實(shí)現(xiàn)了較大的發(fā)展，主要表現(xiàn)是：通過放權(quán)或者分權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公民參與；通過減少各種不必要的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)了從重視規(guī)章到重視結(jié)果的轉(zhuǎn)變；通過引進(jìn)企業(yè)家政府的管理理念，實(shí)現(xiàn)了從不講管理成本到注重行政管理產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變；通過打破政府對公共服務(wù)和社會事務(wù)的壟斷，實(shí)現(xiàn)了從重管理、輕服務(wù)到公共服務(wù)社會化、多樣化、標(biāo)準(zhǔn)化和長期化的轉(zhuǎn)變等。這些行政改革措施有效地提高了行政績效和公民對于政府施政的滿意度，進(jìn)一步推動了社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固了政府權(quán)威的正當(dāng)性與合法性。

(一)行政發(fā)展是一個(gè)具有積極意義的良性互動過程

行政發(fā)展是行政體系由低級形態(tài)向高級形態(tài)轉(zhuǎn)變，行政績效由較低水平向較高水平轉(zhuǎn)變的過程，所以行政發(fā)展本身是行政體系不斷完善、不斷進(jìn)取的運(yùn)動過程。行政發(fā)展的動因一方面來自于社會其他方面的發(fā)展，如政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等，另一方面來自于行政體系內(nèi)部為了提高生存能力和行政績效所提出的訴求。社會其他方面的發(fā)展促進(jìn)了行政發(fā)展，行政發(fā)展也可以推動社會其他方面的發(fā)展。不可能出現(xiàn)僅有行政發(fā)展而不影響和促動社會其他方面發(fā)展的情況，也不可能出現(xiàn)僅有社會其他方面的發(fā)展而不影響和促動行政發(fā)展的情況。如果改革對路，則行政發(fā)展無論是對行政體系本身，還是對社會其他方面，都具有十分積極的意義。

(二)行政發(fā)展是一個(gè)有利于社會穩(wěn)定和秩序化的過程

行政發(fā)展是體系與外界環(huán)境之間從不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的過程。行政發(fā)展沒有終點(diǎn)，只有不斷循環(huán)。所以，穩(wěn)健而有序的行政發(fā)展是社會穩(wěn)定和秩序化的基本保證因素之一，缺乏穩(wěn)健而有序的行政發(fā)展必然引發(fā)社會一定程度的動蕩。行政發(fā)展過程中，涉及許多利益再分配過程，必然出現(xiàn)許多不穩(wěn)定因素，這是行政發(fā)展的必然現(xiàn)象。但是，任何行政發(fā)展都應(yīng)該盡量避免或減少社會動蕩并最終導(dǎo)致現(xiàn)行社會結(jié)構(gòu)解體的現(xiàn)象。穩(wěn)定的社會環(huán)境對行政發(fā)展利大于弊，行政發(fā)展應(yīng)該在一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境中和諧發(fā)展，而由不穩(wěn)定的行政發(fā)展引發(fā)的社會其他方面的不穩(wěn)定，又會反過來影響行政發(fā)展的進(jìn)程和行政發(fā)展的方向。所以，應(yīng)該盡量追求在穩(wěn)定中推進(jìn)行政發(fā)展，在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。

(三)行政發(fā)展是一種制度支撐下的行政動態(tài)過程

行政發(fā)展的目標(biāo)之一就是把非正規(guī)化和低組織化的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨日?guī)化和高度組織化的行政行為。在這個(gè)目標(biāo)的制約下，行政體系的運(yùn)作和結(jié)構(gòu)都應(yīng)該盡量制度化。換言之，行政發(fā)展需要一種連續(xù)的制度支持來保證。非制度化的行政行為往往會帶來行政組織的無序化，進(jìn)而會帶來社會結(jié)構(gòu)和秩序的無序化。為了保證行政組織的有序化，必須堅(jiān)持行政發(fā)展的制度化。這就要求行政發(fā)展必須按照一定的發(fā)展目標(biāo)，有計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行。在穩(wěn)步推進(jìn)的前提下，盡量保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。制度本身所體現(xiàn)出的穩(wěn)定、規(guī)范和有序應(yīng)該成為行政發(fā)展的價(jià)值取向和成功保證。

(四)行政發(fā)展是一個(gè)整體性的系統(tǒng)變化發(fā)展過程

行政體系是社會大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，行政體系中的任何部分又是行政體系的子系統(tǒng)。行政體系子系統(tǒng)的任何發(fā)展和變化都會引發(fā)整個(gè)行政系統(tǒng)的發(fā)展和變化，也會引發(fā)社會大系統(tǒng)的變化。社會大系統(tǒng)的發(fā)展和變化也會引發(fā)行政系統(tǒng)的發(fā)展和變化，如政府職能轉(zhuǎn)變會引起政府職能的調(diào)整，人事制度的改革會促進(jìn)政府職能和機(jī)構(gòu)的完善。所以，行政發(fā)展具有整體性和相關(guān)性等系統(tǒng)所具有的所有特征。行政系統(tǒng)的發(fā)展是靠各個(gè)部分的發(fā)展形成的，所以應(yīng)該注意保持行政體系內(nèi)部各個(gè)部分的協(xié)調(diào)發(fā)展和適度發(fā)展。對于發(fā)展的時(shí)間、性質(zhì)、程度、速度等，應(yīng)該具有一定的整體安排，應(yīng)該注意它們的相關(guān)性，不能某個(gè)部分過度發(fā)展而其他部分滯后發(fā)展或不發(fā)展。多年來我國機(jī)構(gòu)改革只靠機(jī)構(gòu)本身的增減來進(jìn)行，忽視了政府職能的改革，于是陷入了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。其原因就在于沒有注意到行政發(fā)展具有整體性這一特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，正是利用了行政發(fā)展的整體性這一特點(diǎn)，通過轉(zhuǎn)變政府職能來精簡政府機(jī)構(gòu)，結(jié)果取得了較大的成功。

行政發(fā)展是一種全球性的現(xiàn)象。在行政發(fā)展的過程中，世界許多國家都進(jìn)行了適合自己國情的探索，也都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，形成了幾種有代表性的行政發(fā)展模式。所謂行政發(fā)展模式，是指行政發(fā)展的特點(diǎn)、方式、途徑與過程的總稱。如果按照地區(qū)特點(diǎn)來分，行政發(fā)展模式主要包括英美模式、法德模式、希臘模式、內(nèi)源式發(fā)展模式和外源式發(fā)展模式五種。如果按照行政發(fā)展的內(nèi)容來分，行政發(fā)展主要包括以解除政府管制的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以實(shí)行企業(yè)家政府的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以進(jìn)行授權(quán)改革來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以實(shí)行靈活政府的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式。

(一)按照地區(qū)特點(diǎn)來劃分

1.英美模式

英美模式的基本特點(diǎn)是利用私營部門的管理理念來重塑政府，其核心在于大力推進(jìn)政府職能的市場化，以帶動行政功能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和行為方式的全面改革。改革方式包括以權(quán)力分散和放松規(guī)制為主要內(nèi)容的公共行政的民主化；以國有企業(yè)和事業(yè)單位等公共部門的民營化為主要內(nèi)容的公共部門民營化；以把市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共服務(wù)市場化；以將企業(yè)文化有條件地移植到公共行政當(dāng)中，從而改善政府工作效率為主要內(nèi)容的公共管理企業(yè)化；以推行電子政務(wù)為主要內(nèi)容的公共運(yùn)營信息化等。英美模式的主要特征是：以調(diào)控代替直接提供公共服務(wù)；以行政程序的簡化與靈活化代替繁文縟節(jié)，節(jié)約資金以開展革新實(shí)踐；行政決策與行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，并建立自治執(zhí)行局；由競爭帶來的私有化政策得到了更加廣泛的應(yīng)用；領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格與人事管理程序(錄用、解聘、動員等)更加靈活；決策權(quán)放寬使得公務(wù)員責(zé)任制更加明確；以客觀事實(shí)、既定結(jié)果和顧客為導(dǎo)向的行政運(yùn)作模式。英美模式的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)公共行政向新公共管理的變化，其主要特征是公共管理方式的根本性變革。

2.法德模式

法德模式是以法國和德國的行政發(fā)展為代表的一種行政發(fā)展模式。這種類型的行政發(fā)展主要發(fā)生在行政文化崇尚科層制傳統(tǒng)的國家。這種模式的特點(diǎn)是不打亂各個(gè)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，而只是對行政機(jī)構(gòu)實(shí)行更嚴(yán)格的管理監(jiān)控，在行政發(fā)展的步驟上，崇尚非連續(xù)性的漸進(jìn)主義。這種行政發(fā)展模式的主要手段為：調(diào)整公共事業(yè)，壓縮人事開支，轉(zhuǎn)變組織機(jī)構(gòu)。這種發(fā)展模式從目的上看，也是行政管理走向現(xiàn)代化的進(jìn)程，但從發(fā)展的時(shí)空上看，卻反映出行政改革的一種長期進(jìn)程。

3.希臘模式

除了希臘外，具有這一類型行政發(fā)展模式的國家還有意大利、西班牙等。這些國家的公共機(jī)構(gòu)要么組織不完善，要么剛剛脫離前韋伯制狀態(tài)。這就決定了行政發(fā)展必然以行政合法性和制度化作為改革與發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。這些國家零星地引進(jìn)了一些管理主義的改革措施，有的則把韋伯制作為更現(xiàn)實(shí)的改革目標(biāo)。

4.內(nèi)源式發(fā)展模式

這種發(fā)展模式是指新興的工業(yè)化國家的行政發(fā)展模式。這種發(fā)展模式是在行政發(fā)展進(jìn)程中將本國、本地區(qū)的文化傳統(tǒng)同市場經(jīng)濟(jì)的特殊要求有機(jī)地結(jié)合起來，充分調(diào)動社會各方面的積極性和創(chuàng)造性的過程。內(nèi)源式發(fā)展模式以韓國等國為代表。在這種模式下，行政發(fā)展的主要動因來自于政府內(nèi)部的生存需要。這種模式在實(shí)施行政發(fā)展時(shí)，十分重視本國的社會、文化環(huán)境對行政發(fā)展的制約和影響，對于行政發(fā)展目標(biāo)的確定、步驟和措施的設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)立足于本國的文化特性，盡量縮小從國外引進(jìn)的價(jià)值觀念和本國價(jià)值觀念的距離。在借鑒國外的行政發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也比較注意其所處的歷史條件和本國歷史條件之間的差異。這一模式具有以下四個(gè)基本特點(diǎn)：第一，政府始終把自身的改革同自身的生存結(jié)合起來，危機(jī)意識比較強(qiáng)。第二，強(qiáng)調(diào)公共部門的民營化，以這種措施來為政府的職能和機(jī)構(gòu)“瘦身”。另一方面，政府同民間特別是私人企業(yè)保持著良好的關(guān)系，以此來發(fā)揮其管理經(jīng)濟(jì)的職能。第三，將傳統(tǒng)行政文化和現(xiàn)代文官制度有機(jī)地結(jié)合起來，使得公務(wù)員制度始終保持較強(qiáng)的生命力。其四，行政改革與發(fā)展大多是在一黨執(zhí)政的情況下推行的，這有利于保持行政發(fā)展的連續(xù)性，不至于由于政黨的更替而導(dǎo)致行政發(fā)展出現(xiàn)斷層。

5.外源式發(fā)展模式

外源式發(fā)展模式是被為數(shù)不少的發(fā)展中國家所實(shí)踐的行政發(fā)展模式。這種模式是指以發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法為基礎(chǔ)，在不考慮本國歷史、文化、社會現(xiàn)實(shí)的情況下，完全輸入發(fā)達(dá)國家的制度、文化、技術(shù)、思想方式和行為方式等，來實(shí)現(xiàn)本國的行政發(fā)展。這種模式的特點(diǎn)是，第一，行政改革與行政發(fā)展是以相對落后的社會經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)的，所以起點(diǎn)比較低。第二，行政改革是在外力強(qiáng)迫下的“自我手術(shù)”，缺乏改革與發(fā)展的內(nèi)源性和自發(fā)性。由于忽視本國的國情，主要套用其他國家的行政發(fā)展模式，改革不對路，這就導(dǎo)致了行政發(fā)展的結(jié)果往往適得其反，甚至加劇了專制與腐敗。第三，政府權(quán)力高度集中，嚴(yán)重缺乏社會中介組織或中介組織發(fā)育不良。第四，動蕩不安的社會局面造成了行政改革與行政發(fā)展的極大障礙，導(dǎo)致政府缺乏權(quán)威，體制不健全，機(jī)構(gòu)渙散，效率低下。外源式發(fā)展模式在第三世界經(jīng)歷了一系列失敗后，許多發(fā)展中國家的學(xué)者認(rèn)為，行政發(fā)展應(yīng)該走內(nèi)源式發(fā)展的道路，特別是發(fā)展中國家的行政發(fā)展更應(yīng)該如此。

(二)按照行政發(fā)展的內(nèi)容來劃分

1.以解除政府管制的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

解除政府管制的改革方式，又稱“放松政府管制模式”或者“規(guī)制緩和”。通過這種改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展，其主要內(nèi)容包括：在組織規(guī)章方面，廢除公共部門不必要的規(guī)章制度，依靠公務(wù)員的責(zé)任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，提高辦事效率，增進(jìn)社會的整體利益；在管理決策方面，強(qiáng)化行政官員的決策作用，弱化政治家的決策作用，讓行政官員做出更多的決策，在執(zhí)行規(guī)章制度時(shí)賦予行政官員更多的靈活性，在理論上突破傳統(tǒng)的科層官僚制把決策視為政治家特權(quán)的理念；在組織結(jié)構(gòu)方面，淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化有效行動的能力；在公共利益方面，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)社會整體福利水平的提高。

2.以實(shí)行企業(yè)家政府的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

在組織結(jié)構(gòu)上，這種行政發(fā)展模式首先把政府機(jī)構(gòu)市場化，引入競爭機(jī)制，主張下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，把過于龐大的政府公共部門分解為若干可以相互競爭的運(yùn)作部門，把大量的服務(wù)職能下放給低層機(jī)構(gòu)，甚至于讓民營部門來承擔(dān)，打破公共部門的壟斷性控制，降低管理成本，減少服務(wù)費(fèi)用，提高服務(wù)質(zhì)量和效率；其次是減少政府的機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次少的扁平結(jié)構(gòu)。

在政府官員管理上，這種行政發(fā)展模式實(shí)行合同聘用制和建立以功績制為原則的個(gè)性化績效工資制度。對政府官員的管理，一是打破終身雇傭制，主張仿效企業(yè)雇用經(jīng)理的做法聘用政府部門主管人員，并在雇傭合同中明確官員的績效標(biāo)準(zhǔn)；二是徹底改變傳統(tǒng)的做法，打破“大鍋飯”式的工資分配制度，建立個(gè)性化績效工資制度，以此來作為調(diào)動公務(wù)員工作積極性的有效手段。

在公共政策的制定方面，這種行政發(fā)展模式主張按照市場游戲規(guī)則制定公共政策。因?yàn)樵撃Ｊ街鲝垖⒐倭艡C(jī)構(gòu)的諸多職能轉(zhuǎn)移給具有企業(yè)家理念的公共部門來履行，這樣，公共政策也必然要以市場信息為導(dǎo)向，并由具有企業(yè)家理念的公共部門根據(jù)自己的價(jià)值判斷來制定。但在具體的運(yùn)作過程中，存在著政治家意志和企業(yè)家理念的價(jià)值沖突。政治家難以放棄政治控制，希望具有企業(yè)家理念的公共部門與自己的意志保持一致，但具有企業(yè)家理念的公共部門的價(jià)值判斷與政治家的意志未必完全一致，這就難免出現(xiàn)矛盾沖突。同時(shí)，在維護(hù)社會公平與公正等方面，企業(yè)家政府的行政發(fā)展模式仍然有許多力不從心之處。這些理論和實(shí)踐的矛盾表明這種行政發(fā)展模式雖然具有可取的一面，但也具有過于理想化的一面，在實(shí)踐中如何協(xié)調(diào)政治家意志和企業(yè)家理念、如何維護(hù)社會的公平與公正，依然是這種行政發(fā)展模式值得研究的一個(gè)較大問題。

在政府與公眾的關(guān)系上，企業(yè)家政府主張以公眾為中心，政府圍繞公眾的需求提供服務(wù)。而傳統(tǒng)官僚體制則是以政府為中心，由政府來規(guī)范公眾行為。企業(yè)家政府模式視公眾為“消費(fèi)者”，由公眾來規(guī)范政府的行為。企業(yè)要根據(jù)消費(fèi)者的需求來生產(chǎn)產(chǎn)品，政府也要根據(jù)公眾的要求來提供公共服務(wù)。

3.以進(jìn)行授權(quán)改革來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

授權(quán)模式是在對傳統(tǒng)官僚制模式進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上所推出的一種行政發(fā)展模式。該模式十分重視公民的參政權(quán)力和基層公務(wù)員的決策權(quán)力。該模式認(rèn)為，傳統(tǒng)科層官僚制固有的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率提高的主要障礙。因?yàn)閭鹘y(tǒng)科層官僚制認(rèn)為，行政只是執(zhí)行政治決策，這樣，行政體系的主要工作內(nèi)容就是以執(zhí)行為特征的運(yùn)作過程。于是，在行政體系內(nèi)部，行政執(zhí)行必然按照層級逐級下達(dá)指令，這樣不利于調(diào)動各個(gè)層級公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。這是導(dǎo)致行政效率低下并因此而引起社會公眾不滿的主要原因。因此該模式主張：分權(quán)于基層，吸收原來被排斥在決策過程以外的社會團(tuán)體和政治力量參與政府管理活動，讓長期處于被動執(zhí)行地位的管理者具有參與權(quán)和決策權(quán)；放權(quán)于服務(wù)對象，給服務(wù)對象更多的權(quán)利；實(shí)行共同協(xié)商，吸收社會團(tuán)體、各階層公眾進(jìn)行參政議政。授權(quán)模式反映了政府重視公民參與行政管理的價(jià)值理念。

在決策上，授權(quán)模式主張通過自下而上的分權(quán)方式進(jìn)行決策，充分發(fā)揮低層機(jī)構(gòu)和人員的積極性和創(chuàng)造性，不贊成利用自上而下的集權(quán)方式進(jìn)行決策。

在體制結(jié)構(gòu)上，授權(quán)模式極力反對傳統(tǒng)金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，主張減少中間層次，盡可能地縮短組織高層與低層的溝通路徑，給低層組織更多的靈活決策的權(quán)力。

在管理上，授權(quán)模式推崇內(nèi)部參與管理，尤其強(qiáng)調(diào)給低層公務(wù)員更多的參與權(quán)力分配的機(jī)會；在業(yè)務(wù)管理上，提倡全面質(zhì)量管理并強(qiáng)調(diào)以組織內(nèi)的小組或其他小集體為單位進(jìn)行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可以增強(qiáng)團(tuán)體協(xié)作意識。

4.以實(shí)行靈活政府的改革方式來實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

靈活政府的改革方式主要是為革除傳統(tǒng)科層官僚制帶來的政府僵化弊端設(shè)置的。這種行政發(fā)展模式認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和公務(wù)員的終身雇傭制是政府僵化的主要原因之一。因此，這種行政發(fā)展模式主張?jiān)诮M織上建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，完成一些日常事務(wù)和專門性的特別任務(wù)，如一些一般和特別(專門)工作委員會、工作小組或項(xiàng)目小組等。在人事上搞短期的或臨時(shí)雇(聘)傭制，任務(wù)完成后即解雇(聘)。在權(quán)力上根據(jù)地緣管理原則下放權(quán)力，使權(quán)力也具有靈活性和多樣性。這一模式特別強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部應(yīng)該不斷創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，取消過時(shí)、僵化的部分機(jī)構(gòu)，建立臨時(shí)性的充滿活力的機(jī)構(gòu)，通過這種方式來不斷整合、創(chuàng)新政府的組織機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)。這種行政發(fā)展模式的要旨是強(qiáng)調(diào)基層公務(wù)員和社會公眾在政府決策中發(fā)揮作用。這實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)政府公共決策民主化。

兩方行政發(fā)展在實(shí)踐中取得了明顯的成功，以英美、法德、希臘為代表的西方行政發(fā)展模式已經(jīng)得到了許多國家的關(guān)注或借鑒。作為在比較完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下和在比較穩(wěn)定的社會條件下進(jìn)行的行政發(fā)展模式，西方行政發(fā)展模式在公共領(lǐng)域的選擇中，始終貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)公共行政與代表行政現(xiàn)代化的“新公共管理”這兩種基本取向的比較及爭論。西方行政發(fā)展模式共同的特征是；第一，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會中介組織成熟，產(chǎn)權(quán)裁度明確，政府與企業(yè)、政府與市場之間的界限明晰，市場機(jī)制逐漸被引入到行政系統(tǒng)中來。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)是西方行政發(fā)展得以成立的根本基礎(chǔ)。第二，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)，不僅改變了傳統(tǒng)的行政價(jià)值與觀念，而且為行政發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。第三，制度創(chuàng)新能力強(qiáng)。西方的每一次行政發(fā)展都是一次制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新不僅有利于鞏固改革成果，而且有助于推動下一輪行政改革，實(shí)現(xiàn)下一輪行政發(fā)展。任何國家都有自己的國情，也都有自己行政發(fā)展的條件和原因，在借鑒他國的行政發(fā)展模式進(jìn)行行政發(fā)展時(shí)，最主要的還是立足本國，將他國的經(jīng)驗(yàn)和本國的國情進(jìn)行整合，不斷開拓創(chuàng)新，最終形成具有本國特色的、適合本國國情的行政發(fā)展模式，以此來推動行政體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

在相當(dāng)長的時(shí)間里，我國行政發(fā)展一般以機(jī)構(gòu)改革為主要表現(xiàn)形式而向前推進(jìn)。建國初期至20世紀(jì)80年代中期，我國行政改革的主體框架主要是調(diào)整政府規(guī)模和中央與地方關(guān)系，主要內(nèi)容是下放權(quán)力及精簡政府機(jī)構(gòu)和人員。下放權(quán)力是政府內(nèi)部上下權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，精簡機(jī)構(gòu)是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一種規(guī)模變化。所以，在此期間所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革基本上是圍繞政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開的，既沒有涉及經(jīng)濟(jì)體制的改革，也沒有涉及政府職能的改革。以往歷次政府機(jī)構(gòu)精簡和人員裁減，都沒有取得持續(xù)性的效果，原因就在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒有變動，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛著行政改革，使得行政改革難以觸及管理體制本身，難以同時(shí)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，這樣，機(jī)構(gòu)改革就跳不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”和“分開-合并-再分開-再合并”的“怪圈”。但不可否認(rèn)的是，這些改革都是在當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)踐需求下進(jìn)行的，起到了相應(yīng)的歷史作用，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

自20世紀(jì)80年代中期以后，我國的行政改革無論是內(nèi)涵、模式、深度、力度和外延都發(fā)生了很大的變化，并且以層層推進(jìn)的方式向縱深發(fā)展。這一階段的行政改革注重轉(zhuǎn)變政府職能，加快制度創(chuàng)新，擴(kuò)大對外開放，堅(jiān)持政府改革與多項(xiàng)改革互動。在行政理念、行政組織、行政體制、行政管理方式方面進(jìn)行了系統(tǒng)改革，逐步實(shí)現(xiàn)了行政改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會管理體制改革的緊密互動。

縱觀我國行政發(fā)展的歷程，雖然有曲折和教訓(xùn)，但仍然取得了很大的成功。我國行政發(fā)展主要有以下幾項(xiàng)特征。

(一)始終堅(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心

中國的行政改革始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，從根本上規(guī)定了我國政府與市場、社會的關(guān)系模式，并進(jìn)一步規(guī)定了我國政府改革的方向。無論是人員的精簡，還是人員的調(diào)整，都服從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。例如，實(shí)現(xiàn)了政府與市場的功能性分離，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)由小到大、由弱變強(qiáng)，有效防止了公共權(quán)力直接介入市場活動。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政企分開，努力使企業(yè)擁有真正的自主權(quán)。防止和反對政府權(quán)能越位、缺位，支持和保護(hù)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的主體地位。并隨著改革的進(jìn)程而不斷深化這一改革方向，“在經(jīng)由了政府控制經(jīng)濟(jì)(計(jì)劃經(jīng)濟(jì))、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)(雙軌制)的歷史階段之后，加速走向政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)(市場經(jīng)濟(jì))，回歸凌駕于社會之上的公共權(quán)力主體的地位”。

(二)正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系

各國的行政發(fā)展實(shí)踐表明，一個(gè)國家的行政發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，與其能否保持一個(gè)穩(wěn)定的社會秩序密切相關(guān)。沒有社會的穩(wěn)定，就不可能實(shí)現(xiàn)有序的行政改革，缺乏有序的行政改革，也難以實(shí)現(xiàn)健康的行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從總體上看，行政發(fā)展是行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的過程。其價(jià)值取向就是追求行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的平衡。社會穩(wěn)定是行政環(huán)境穩(wěn)定的一個(gè)重要組成部分，沒有社會環(huán)境的穩(wěn)定，就沒有行政環(huán)境的穩(wěn)定，也就難以實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展的價(jià)值取向?！爸袊膯栴}，壓倒一切的是需要穩(wěn)定，沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！睆膶?shí)現(xiàn)行政發(fā)展的過程來看，中國政府在推進(jìn)行政改革的過程中，十分注意從整體上把握改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的辯證關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，把懲治腐敗、加強(qiáng)行政監(jiān)督作為改革的重要內(nèi)容，把依法行政、建設(shè)法制政府、強(qiáng)化政府的服務(wù)意識等作為調(diào)整行政理念的重要指導(dǎo)思想，把人民滿意、高興、擁護(hù)和贊成當(dāng)成自己的最高原則，各方面相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。尤其是在機(jī)構(gòu)精簡、人員分流等涉及人們切身利益的敏感問題上，始終注意采取積極穩(wěn)妥的方針，堅(jiān)持以人為本，既堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，又妥善安置富余人員，在保持社會穩(wěn)定和政府工作連續(xù)性的前提下，使改革達(dá)到預(yù)期的目的，成功地實(shí)現(xiàn)了階段性的行政發(fā)展目標(biāo)。

(三)借鑒國外行政改革經(jīng)驗(yàn)與吸收我國傳統(tǒng)行政精華并舉

西方發(fā)達(dá)國家在行政改革方面取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是全人類的精神財(cái)富，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。所以，堅(jiān)持對外開放就成為中國的一項(xiàng)既定國策。同時(shí)，中國是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國，中國古代的行政管理有它獨(dú)特的優(yōu)勢和魅力，其體系完善嚴(yán)密，內(nèi)涵博大精深，是一個(gè)極其豐富的文化寶庫。中國古代統(tǒng)治者們歷來都很重視治國安邦之策，幾千年的行政歷史為當(dāng)今中國的行政改革提供了豐富的營養(yǎng)。因此，我國在行政改革中，一方面堅(jiān)持對外開放，借鑒和吸收世界各國行政改革成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家科學(xué)管理的方式、方法，以豐富我國行政改革的內(nèi)容。如在政務(wù)公開、電子政府、發(fā)展和培育社會中介組織等方面，我國就借鑒了不少西方國家行政改革的做法。另一方面，也十分注意弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化的精華，古為今用，促進(jìn)中國特色的行政管理體制的建立和完善。如科舉制是我國古代在選拔官吏方面的一次制度創(chuàng)新，對后來的西方文官制度產(chǎn)生了重大影響，成為中國古代對世界行政管理所做的獨(dú)特貢獻(xiàn)。我國在行政改革中建立的公務(wù)員制度，就從科舉制和西方文官制度中借鑒了一定的形式和思想。

(四)堅(jiān)持漸進(jìn)式改革

中國的行政改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各種利益關(guān)系和權(quán)力格局的調(diào)整，必然會遇到許多矛盾和問題。同時(shí)由中國的特殊國情所決定，我們只能借鑒而不可能完全照搬其他國家行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)，這就決定了中國的行政改革具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性、艱巨性和長期性，決定了中國的行政改革必然具有探索性的特征。在不可能一步到位的條件下，只能采取漸進(jìn)的方式。因此，我國在推進(jìn)行政改革的過程中，走的是一條不斷積累、不斷創(chuàng)新、漸進(jìn)發(fā)展的道路，采取從點(diǎn)到面、從局部到整體、從表層到深層分步實(shí)施的做法，“摸著石頭過河”，自上而下地逐步推行，使改革取得了明顯的成效。我國的行政改革在與市場良性互動的過程中，從逐步調(diào)整或修正行政權(quán)力關(guān)系，不斷強(qiáng)化市場的競爭規(guī)則，進(jìn)而建立必要的市場秩序，又發(fā)展到現(xiàn)在的建立以公民參政議政權(quán)為基礎(chǔ)的政務(wù)公開制度、建立以行政責(zé)任為核心的政府自律制度、建立以公正的司法審判為保證的司法制度、建立以媒體報(bào)道為主要形式的社會輿論監(jiān)督制度以及建立這些制度的有效運(yùn)行機(jī)制，就充分體現(xiàn)了我國漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。

(五)立足于中國國情

由于各國經(jīng)濟(jì)水平、政治體系、歷史發(fā)展和文化觀念的差異，各國政府所面臨的問題和任務(wù)也具有很大的不同，這就決定了每個(gè)國家都應(yīng)該從國情出發(fā)，實(shí)施具有本國特色的行政發(fā)展，以保證行政發(fā)展符合本國實(shí)際。中國行政體制改革的指導(dǎo)思想就是建立有中國特色的行政管理體制。這一指導(dǎo)思想體現(xiàn)在行政改革的許多方面。比如，中國人口眾多，國土遼闊，占世界人口的22％，共有56個(gè)民族，在處理集權(quán)和分權(quán)、放權(quán)的關(guān)系時(shí)，一方面強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家統(tǒng)一，保證中央政府的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)；另一方面也強(qiáng)調(diào)對地方政府的適當(dāng)分權(quán)，充分保護(hù)和調(diào)動各地方政府的積極性。在行政改革的具體步驟和方法上，十分注重從各地實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切，允許各地在遵循改革的總原則和總方針的前提下，在改革的具體步驟和方法上因地制宜，靈活處理。在處理行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系時(shí)，堅(jiān)持行政改革與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并重，堅(jiān)持實(shí)行以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟(jì)制度，政府始終承擔(dān)對公有制財(cái)產(chǎn)的保值增值的責(zé)任等。

2001年12月11日，中國正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)的第l43個(gè)成員。加入WT0是中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)遇和挑戰(zhàn)的重大決策，也是我國對外開放進(jìn)入一個(gè)新階段的標(biāo)志，有利于我國在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。全球化進(jìn)程中的行政發(fā)展問題，是21世紀(jì)世界各國日益關(guān)注的問題。作為經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)組成部分，加入WT0對中國行政發(fā)展所帶來的影響是全方位和多層面的?！澳壳白顬橹苯雍屯怀龅氖菍野l(fā)展戰(zhàn)略和政府管理體制的挑戰(zhàn)?！?

這種影響主要來自于成員國的多邊協(xié)議所確定的原則，其表現(xiàn)形式則主要是運(yùn)用貿(mào)易管理授權(quán)對成員國的貿(mào)易行為進(jìn)行規(guī)范，繼而在更深的層次上，對成員國的行政管理理念、職能、體制以及管理模式等產(chǎn)生進(jìn)一步的影響。

(一)WT0規(guī)則對我國行政發(fā)展產(chǎn)生直接影響的途徑

根據(jù)WT0的有關(guān)原則，在成為WT0成員后，WT0便獲得了對成員國政府貿(mào)易行為的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。在WT0的貿(mào)易原則和游戲規(guī)則內(nèi)，蘊(yùn)含了發(fā)達(dá)國家的治理理念、政治訴求、制度原則和行為方式。其中的多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則是經(jīng)過長期博弈的結(jié)果，具有普適性和權(quán)威性，具有法律的地位。這些貿(mào)易原則和游戲規(guī)則首先對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易層面的關(guān)稅及相關(guān)貿(mào)易法律法規(guī)發(fā)生作用，然后在更深的層面上對與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有關(guān)的行政管理體制和政府運(yùn)作模式產(chǎn)生影響，并通過這些貿(mào)易原則和游戲規(guī)則，潛移默化地影響成員國的經(jīng)濟(jì)活動方式、行政行為方式、文化生活方式以及思想觀念等。加入WT0，對我國行政發(fā)展產(chǎn)生影響的途徑是多方面的，既有間接途徑也有直接途徑。間接的影響途徑如改變文化生活方式等，而產(chǎn)生直接影響的途徑則主要包括通過修訂法律法規(guī)和改革行政審批制度的途徑，通過限制政府權(quán)力的途徑，通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑等。主要包括：

1.通過修訂法律法規(guī)和改革行政審批制度的途徑產(chǎn)生影響

加入WT0對中國行政體系帶來的影響首先是在與貿(mào)易有關(guān)的法律法規(guī)和行政審批制度層面展開的。換言之，WT0將首先通過影響我國的法律法規(guī)和行政審批制度的途徑影響我國的行政體系。根據(jù)我國政府同WT0成員國的多邊協(xié)議，中國對WT0做出了“繼續(xù)法律改革”、“改革價(jià)格控制制度”、“繼續(xù)國有企業(yè)改革”等七項(xiàng)承諾。這些承諾一方面要求清理、修汀、廢除不適合WT0要求的法律法規(guī)和政府的有關(guān)規(guī)定，另一方面要求加速改革與貿(mào)易體制相關(guān)聯(lián)的行政審批制度，以此來實(shí)現(xiàn)與WTO在法律和行政審批制度上接軌。行政審批制度改革的目的在于減少行政審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變政府職能，校正政府在市場經(jīng)濟(jì)中“錯(cuò)位、缺位和越位”行為，形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理新模式；清理法律法規(guī)的目的在于更好地融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，減少改革的阻力，建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和符合WT0規(guī)則要求的公共管理體制，實(shí)現(xiàn)更高的資源配置效率和更大的社會公平度。

2.通過限制政府權(quán)力的途徑產(chǎn)生影響

WT0對行政體系的影響還表現(xiàn)在另一方面，即各級政府公布的法規(guī)規(guī)章，將受到WT0規(guī)則確立的審查制度的檢驗(yàn)。根據(jù)這種審查制度，中國司法機(jī)關(guān)將改變過去不受理針對政府抽象行政行為所提起的行政訴訟這一做法，而按照WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，把政府做出的與市場有關(guān)的抽象行政行為和部分終局行政裁決行為，納入到法院司法審查的范圍。，同時(shí)，WT0要求所有成員國必須建立獨(dú)立的司法審判制度，由法院負(fù)責(zé)審理個(gè)人或企業(yè)對政府違反WT0規(guī)則的行為提起訴訟。WT0也有自己的爭端解決機(jī)制，有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的爭端解決程序。一圈政府的違法行為導(dǎo)致的國際爭端會受到WT0的審查，并要承擔(dān)由此造成的后果。也就是說，在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為都必須納入法院的司法審查范圍內(nèi)，而司法市查縣有全局性、普遍性和持久性。這種變化從表層來看是作用于行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，但從潛層次來看，其實(shí)質(zhì)就是用WT0的規(guī)則對政府權(quán)力進(jìn)行限制，防止政府濫用權(quán)力。

3.通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑產(chǎn)生影響

政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國家行政權(quán)力的分配模式。WT0可以通過改變政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑對我網(wǎng)行政改革產(chǎn)生影響。新中國成立后，長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。與此相對應(yīng)的是政治上實(shí)行高度中央集權(quán)。改革開放以來，中央政府向地方和企業(yè)下放了一部分財(cái)政權(quán)和管理權(quán)。這種做法反映了行政改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的一種革新理念，與WT0原則的主要精神在方向上有吻合之處。但是，WT0的總原則所訴求的并不是簡單的部分放權(quán)或分權(quán)，而是完全意義上的行政權(quán)力非集權(quán)化。表面上，WT0的總原則并沒有對成員國行政權(quán)力的分配模式提出特殊訴求，但由于該原則的要旨是在全球建立全面、徹底的市場機(jī)制，要求經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制全面市場化，因此，其最終訴求是全球范圍的非集權(quán)化過程。，我國行政改革中的下放行政權(quán)力，雖然取得了很大的成功，但也在一定程度上引發(fā)了地方主義分權(quán)化的趨勢。這種地方主義分權(quán)化并不是市場經(jīng)濟(jì)范式訴求的非集權(quán)化。地方主義分權(quán)化以地方壟斷、部門壟斷和分割市場為特征，并以此取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央集權(quán)壟斷。市場經(jīng)濟(jì)范式訴求的非集權(quán)化反對各種形式的國家干預(yù)所導(dǎo)致的壟斷，自然包括地方政府干預(yù)所導(dǎo)致的壟斷。所以，中國加入WT0后，WT0給中國行政改革帶來的最大影響，是通過長期的對于市場經(jīng)濟(jì)模式的追求，改變政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，加大非集權(quán)化的程度，加快非集權(quán)化的進(jìn)程。

(二)加入WT0后我國行政發(fā)展的趨勢

在加入WT0以后，我國的經(jīng)濟(jì)、社會已經(jīng)并將發(fā)生重要的變化，行政管理也不能置身于這種變化之外。從目前的情況來看，我國的行政管理主要呈現(xiàn)出以下幾種發(fā)展趨勢：

1.加快從全能行政向有限行政轉(zhuǎn)變的步伐

我國是一個(gè)長期實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的國家，這就決定了加入WT0之后，我國政府職能的轉(zhuǎn)變將是最為突出的問題之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國一直實(shí)行全能政府的模式，政府全面控制著資源和生產(chǎn)經(jīng)營資料乃至生活資料。這種“

全能”的基礎(chǔ)并不在于政府能力的突出以及公民能力的匱乏，所以極大地抑制了社會主體的積極性和創(chuàng)造精神，是導(dǎo)致行政效率低下的主要原因之一，“權(quán)力有限的政府原則意味著政府的權(quán)力要受被管理者的權(quán)利和自由所限制?！?

在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于種種利益關(guān)系的存在，這種全能政府模式依然有一定的存在空間和一定的影響力，對于社會發(fā)展和進(jìn)步存在一定程度的阻礙作用。但是，有限政府是人類進(jìn)入近代社會以來對政府角色的基本定位，實(shí)踐有限政府的理念有利于發(fā)展生產(chǎn)力。加入WT0之后，隨著非集權(quán)化進(jìn)程的加快，必然要求加快政府體制創(chuàng)新的步伐，徹底打破權(quán)力過分集中的傳統(tǒng)政府管理體制，打破政府壟斷公共物品供給的局面。促進(jìn)政府將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會和企業(yè)，實(shí)現(xiàn)其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會團(tuán)體和企業(yè)參與公共物品及服務(wù)提供的轉(zhuǎn)換過程。在此基礎(chǔ)上，必將加快政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由單一的行政手段向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段并用轉(zhuǎn)變的過程，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全球化條件下政府職能的根本轉(zhuǎn)變?？梢哉J(rèn)為，作為行政環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，加入WT0為改革政府體制、轉(zhuǎn)變政府職能提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、可供選擇的途徑。

2.重塑政府與社會的關(guān)系

西方各國政府在20世紀(jì)70年代以前，其行政管理更多地體現(xiàn)出管制行政的特點(diǎn)。“管制”主要是指政府為了糾正市場失靈，依據(jù)一定的規(guī)則對企業(yè)活動進(jìn)行限制的行為。但從20世紀(jì)70年代開始，西方各國的政府管理普遍陷入危機(jī)和困境，引發(fā)了席卷全球的公共管理改革浪潮。經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，西方各國政府最終選擇了服務(wù)職能：改變過去以政府為中心，重視行政，輕視管理、輕視治理、輕視服務(wù)的傾向；開始注重公共服務(wù)，提倡顧客導(dǎo)向，提倡政府提供回應(yīng)性服務(wù)，重視滿足公眾的要求和愿望，提高政府服務(wù)質(zhì)量；實(shí)現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，以改善政府與社會的關(guān)系。我國政府與社會的關(guān)系是在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，公民社會不發(fā)達(dá)，社會自治能力不強(qiáng)。在一些政府工作人員的意識中，政府是凌駕于社會之上的機(jī)。構(gòu)，所以“全心全意為人民服務(wù)”的意識淡漠。官僚主義、腐敗、缺乏公共責(zé)任意識、遇事對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)、對官負(fù)責(zé)不對民負(fù)責(zé)等消極現(xiàn)象依然存在。這與一些政府機(jī)構(gòu)及其工作人員沒有處理好政府與社會的關(guān)系密切相關(guān)。加入WT0以后，市場經(jīng)濟(jì)要求政府改變干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，這必然帶來政府的職能結(jié)構(gòu)發(fā)生衍變。為了避免發(fā)生政府管理危機(jī)和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求，政府的行政管制的職能將會逐步向公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，向責(zé)任行政的方向轉(zhuǎn)變。責(zé)任行政要求政府樹立公共責(zé)任意識，切實(shí)承擔(dān)管理社會公共事務(wù)的責(zé)任，并且對自己的不良行政行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。目前我國正在興起的“行政問責(zé)制”就是這種趨勢的一種典型反映。所謂行政間責(zé)制就是對行政管理中出現(xiàn)的失誤，不僅要追究行政管理當(dāng)事人的責(zé)任，而且還要追究相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任的一種制度。責(zé)任行政使政府與社會的關(guān)系更加規(guī)范。同時(shí)，在現(xiàn)代政府與社會的關(guān)系中，還必須重塑政府對社會的誠信關(guān)系，堅(jiān)持誠信行政。所謂誠信行政就是指政府在行政管理過程中要堅(jiān)持誠實(shí)守信的原則、有諾必踐、講究信用的一種行政管理風(fēng)格。政府的信用是社會信用的基礎(chǔ)，時(shí)代呼喚誠信行政，在中國加入WT.后，這一要求將變得更加迫切。

3.由權(quán)力行政向規(guī)則行政的行政理念轉(zhuǎn)變

以權(quán)力為中心的運(yùn)作方式，實(shí)質(zhì)上具有“人治”的特征，其運(yùn)作的隨意性和無序性較大，容易導(dǎo)致違法行政和任意行政，增加行政過程中的非理性因素。加入WT0后，隨著經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的加快，政府繼續(xù)向社會提供壟斷性服務(wù)已經(jīng)不合時(shí)宜。在這種情況下，政府有必要改變權(quán)威主義公共權(quán)力體制的某些“強(qiáng)權(quán)”的特征，有效解決“行政過度”問題。為此，公共行政需要轉(zhuǎn)向一種把制定政策同提供服務(wù)分開的體制，“選擇把自己局限于政策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。其實(shí)質(zhì)是政府不再把自己陷入市場的內(nèi)部，既當(dāng)“裁判員”。又當(dāng)“運(yùn)動員”，而是居于市場的外圍，只當(dāng)“裁判員”，不當(dāng)“運(yùn)動員”，改變既是游戲規(guī)則的制定者，又是利益分配的參與者的角色。這就決定了政府必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定依法行政。從過去的運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)管理對象以求實(shí)現(xiàn)政府主觀意圖，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，向自我目標(biāo)與政府目標(biāo)和諧統(tǒng)一的方向前進(jìn)，使服務(wù)對象在實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)政府行政的目標(biāo)。這一過程的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)由權(quán)力行政向規(guī)則行政的行政理念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從以權(quán)力為中心向以規(guī)則為中心的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從過去依政策行政向依法行政的轉(zhuǎn)變，亦即由“人治”行政向“法治”行政的轉(zhuǎn)變，因?yàn)橐?guī)則行政的實(shí)質(zhì)是法治行政。

4.從暗箱行政向透明行政轉(zhuǎn)變

信息公開是貫穿于WT0規(guī)則中的一個(gè)最基本的要求。WT0的多邊貿(mào)易規(guī)則要求各成員國政府必須通過提供準(zhǔn)確的信息資料、充分的法律法規(guī)和透明的規(guī)則程序以確保競爭的公開性、公平性和公正性。政府須承擔(dān)及時(shí)通知義務(wù)，及時(shí)公布相關(guān)法律、法規(guī)及司法判決、行政決定的義務(wù)，建立信息咨詢體系的義務(wù)等等。這實(shí)質(zhì)上是對政府的行政管理提出了必須遵循透明度原則的強(qiáng)制性要求。所謂透明行政，亦稱公開行政或行政公開，是指在行政管理過程中，除涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密等不宜公開的信息外，政府的政務(wù)活動都應(yīng)向社會公開的一種行政管理方式或制度。公開行政、透明行政是我國行政管理發(fā)展的一種重要趨勢。這是加入WT0后對中國行政改革的又一個(gè)迫切要求。長期以來，中國傳統(tǒng)的政府管理方式以相對封閉為特征，很多應(yīng)當(dāng)公之于眾的信息卻往往在“內(nèi)部掌握”名義下為少數(shù)人所壟斷并進(jìn)行暗箱操作，這就為腐敗的產(chǎn)生創(chuàng)造了有利條件。這種做法顯然與WT0的要求格格不入。人民監(jiān)督政府的權(quán)利，本身就是以知情權(quán)作為先決條件的。正因如此，信息公開成為現(xiàn)代政府的基本特征。公民可以通過相關(guān)信息進(jìn)行價(jià)值判斷，從而更好地行使監(jiān)督政府的權(quán)利。信息公開也有利于形成社會的凝聚力，提高公民的參與意識和責(zé)任意識。我國政府要參與國際貿(mào)易自由化和公平競爭，必須根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，大力加強(qiáng)信息公開制度，促進(jìn)政府行為進(jìn)一步透明化。為此，政府要不斷提高信息的公開度，充分保障公民的知情權(quán)，減少暗箱操作，加快電子政府建設(shè)，廣泛聽取公民的意見，使每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益或者公共利益相關(guān)的政府政策信息，以便能夠及時(shí)有效地參與公共決策過程，并且對公共行政過程實(shí)施有效的監(jiān)督。顯然，WT0的有關(guān)規(guī)則在客觀上能夠促進(jìn)政府由暗箱行政轉(zhuǎn)向透明行政的進(jìn)程，對于促進(jìn)政府建設(shè)、推行陽光政府具有十分重大的作用，對于我們建立廉潔高效的政府也具有重要意義。