行政管理學(xué)又稱行政學(xué)，也稱公共行政學(xué)或公共管理學(xué)。它是一門研究政府對社會(huì)進(jìn)行有效管理規(guī)律的科學(xué)，是國家公務(wù)員和其他公共部門工作人員必備的知識(shí)。行政管理學(xué)，作為一門科學(xué)，在20世紀(jì)初成立以來，得到了長足的發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家，行政管理（公共行政）已成為一個(gè)獨(dú)立的，具有眾多理論流派，多學(xué)科交叉的，理論聯(lián)系實(shí)際的一門科學(xué)。改革開放以來，我國行政管理學(xué)的研究也蓬勃發(fā)展。

“科技與管理是車之兩輪，鳥之兩翼”。行政管理在各種管理中起領(lǐng)導(dǎo)、主管作用，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科學(xué)、有效，直接影響著國家、社會(huì)的發(fā)展。

行政管理學(xué)是由“行政”、“管理”和“學(xué)”所組成的一個(gè)復(fù)合詞組。該復(fù)合詞組相應(yīng)表述的亦是一個(gè)復(fù)合概念：

其中“行政”通常指政府執(zhí)行國家意志、推行政務(wù)、管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。這一活動(dòng)的主體主要是國家行政機(jī)關(guān)，客體是社會(huì)公共事務(wù)。

社會(huì)公共事務(wù)的管理需要具有公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代社會(huì)中這一機(jī)構(gòu)主要是政府。行政活動(dòng)以社會(huì)公共事務(wù)為客體，也就限定了政府活動(dòng)的范圍，即政府的權(quán)威和作用體現(xiàn)在公共事務(wù)領(lǐng)域。

“管理”通常指協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目的的活動(dòng)。行政管理學(xué)中的“管理”一詞強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)中的操作和技術(shù)層面，涵蓋計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算、監(jiān)督等功能領(lǐng)域，關(guān)注的焦點(diǎn)是機(jī)制、程序、標(biāo)準(zhǔn)、手段和方法等。

“學(xué)”則是與前面兩個(gè)方面相一致的比較系統(tǒng)化和有著獨(dú)特領(lǐng)域的理論、方法和知識(shí)的體系。因此，行政管理學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和方法的體系。

(一)“行政”是行政管理學(xué)的基本概念

廣義上，把國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至私人組織中的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動(dòng)，稱為行政；狹義上，認(rèn)為行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)。本課程主要是基于對后者的認(rèn)識(shí)而作如下界說：行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。

（二）政治與行政

政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。自是以后，“政治是國家意志的表達(dá)”和“行政是國家意志的執(zhí)行”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點(diǎn)。政治和行政分離的理論是對19世紀(jì)80年代美國政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。

從馬克思主義的觀點(diǎn)看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。

(三)管理與行政

管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。國家產(chǎn)生以后，國家政務(wù)逐漸從混沌的社會(huì)事務(wù)中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)和集團(tuán)。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關(guān)系。

行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由在任何社會(huì)中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織——政府來承擔(dān)和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。

廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。

(四)立法、司法和行政

西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。

行政管理學(xué)的學(xué)科目的主要表現(xiàn)在以下方面：

研究國家行政制度的理念和理論，確保國家行政制度和體制的構(gòu)建、改革和完善既具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)，又適應(yīng)國家的根本政治制度和國情，確保政府及其官員積極有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。

研究探討政府管理社會(huì)公共事務(wù)的模式、理論、途徑和方式，提升公共政策的科學(xué)性和質(zhì)量，提升政府和公共部門的執(zhí)法和政策執(zhí)行能力，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)功能，確保政府對社會(huì)公共事務(wù)管理的科學(xué)性和有效性，使政府行政管理活動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的有效推動(dòng)力量。

研究政府行政機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式改革的理論、模式、途徑、方法和技術(shù)，推動(dòng)“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的建立，確保行政機(jī)構(gòu)“精干、廉潔、高效、充滿活力”，以較低的行政成本高效率地履行行政管理職能。

研究國家公務(wù)員制度的改革和完善，利用綜合性的學(xué)科優(yōu)勢強(qiáng)化公務(wù)員培訓(xùn)，為建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍貢獻(xiàn)力量。

作為一個(gè)跨學(xué)科的研究領(lǐng)域，行政管理學(xué)的研究范圍很廣，其研究范疇可以根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。比如，可以在總論的基礎(chǔ)上，把行政管理學(xué)研究范疇分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)過程。也可以把行政管理研究范疇分為行政原理、行政主體、行政過程、行政行為和行政發(fā)展等。

一般說來，行政管理學(xué)的基本研究范疇主要有以下各個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率、機(jī)關(guān)管理、財(cái)務(wù)行政、物材行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。

行政管理學(xué)與其他學(xué)科相區(qū)別正在于它特殊的研究對象--行政。行政管理學(xué)研究國家行政機(jī)關(guān)及其官員依法管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律。具體來說，行政管理學(xué)研究的主體對象是行政機(jī)關(guān)，在我國即國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府；行政管理學(xué)研究的客體對象是國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)；行政管理學(xué)的根本目的在于探討行政管理的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化。

行政管理學(xué)是研究國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它包括如下的要點(diǎn)：

1、行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。在我國，行政管理主體是國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。

2、行政管理的客體是國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

3、行政管理活動(dòng)的根本原則是依法管理。

4、國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。

行政管理學(xué)的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務(wù)等方面表現(xiàn)其矛盾的特殊性，這是行政管理學(xué)與其他學(xué)科相區(qū)別的重要根據(jù)。

行政管理學(xué)是綜合性的學(xué)科。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。

我國行政管理學(xué)以馬克思主義為指導(dǎo)，研究社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國家行政管理的規(guī)律性和方法。該學(xué)科密切關(guān)注理論發(fā)展和我國行政發(fā)展的實(shí)踐，堅(jiān)持以建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，根據(jù)我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化的情況，分析研究我國行政管理，特別是中國行政改革所面臨的一些重要理論問題。注意學(xué)習(xí)和借鑒國外行政理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但不套用西方的理論模式和價(jià)值觀念，努力反映行政學(xué)的發(fā)展，廣泛吸收最新研究成果，建構(gòu)中國行政管理學(xué)的理論體系。

行政管理學(xué)是由行政管理的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨行政管理實(shí)踐的發(fā)展而不斷地補(bǔ)充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨行政管理實(shí)踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴(kuò)展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善?；趯π姓芾韺W(xué)研究對象的理解，行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容包括：

1、行政管理學(xué)是一門科學(xué)。

2、行政管理是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。

3、行政管理是由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理。

4、行政管理是一個(gè)管理公共事務(wù)、提高公共服務(wù)的活動(dòng)過程。

5、行政管理過程的順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。

6、行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和富有效率。

7、行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。

8、現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運(yùn)用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。

作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，行政管理學(xué)的學(xué)科特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．綜合性和獨(dú)立性的統(tǒng)一。

行政管理學(xué)的綜合性主要體現(xiàn)在研究范圍的廣泛性和跨學(xué)科特性，這是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。由于政府公共行政管理涉及的對象和事務(wù)幾乎無所不包，行政管理學(xué)也就必須要研究涉及各個(gè)方面的管理問題。因此，研究行政管理現(xiàn)象必須具備許多相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，并為此發(fā)展出了許多專業(yè)行政理論，如司法行政、公安行政、工商行政等。

但是，行政管理又是一門獨(dú)立學(xué)科和獨(dú)立的研究領(lǐng)域，有著相對獨(dú)立的研究對象、獨(dú)立的范疇和體系，并發(fā)展出一些體現(xiàn)學(xué)科特色的研究途徑和方法。這種獨(dú)立性是由研究對象即行政管理主體、客體和行政管理過程的獨(dú)特性所決定的。

2．理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。

行政管理實(shí)踐必然以一定的理論為基礎(chǔ)并接受理論的指導(dǎo)，因此，研究這一實(shí)踐的學(xué)科必然具有理論性。行政管理學(xué)的理論性即體現(xiàn)在研究中依據(jù)和借鑒其他學(xué)科如政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等理論，又要?jiǎng)?chuàng)立行政管理獨(dú)有的理論和原理。

行政管理學(xué)同時(shí)又是一門應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科。應(yīng)用性、實(shí)踐性和操作性既是行政管理學(xué)的主要特征之一，又是學(xué)科生命力和效用性的基礎(chǔ)。政府公共行政管理是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的過程，行政管理學(xué)就是要使這一過程合法、合情、合理、行之有效。因此必須從這一過程中尋找、覺察和發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)過客觀的分析和周密的論證，提出有助于解決問題的對策和方法。如果不能從實(shí)踐中發(fā)掘問題和研究解決問題，行政管理學(xué)就失去了存在的意義。

3．具體性和系統(tǒng)性的統(tǒng)一。

行政現(xiàn)象和行政管理活動(dòng)是客觀的、具體的，與之相適應(yīng)，行政管理學(xué)研究也具有具體性特征。這種具體性既體現(xiàn)為分支研究領(lǐng)域（如行政組織、公務(wù)員制度、公共政策、行政領(lǐng)導(dǎo)等），又體現(xiàn)在獨(dú)立研究課題（如部門政策、部門管理和管理技術(shù)等）。這種具體性保證了研究的深入。

行政管理學(xué)的系統(tǒng)性表現(xiàn)在，各具體領(lǐng)域是有序的和相互關(guān)聯(lián)的，因此研究必須具有整體性和系統(tǒng)觀念。政府是具有一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和活動(dòng)是按照一定法則相互聯(lián)系開展的，進(jìn)而產(chǎn)生整體效應(yīng)。這要求行政管理學(xué)具有同樣的特點(diǎn)。只有用系統(tǒng)的觀點(diǎn)和方法看待、研究各種行政現(xiàn)象及其相互關(guān)系，才能提出解決各種復(fù)雜的行政問題的正確之道。

4．規(guī)范性和發(fā)展性的統(tǒng)一。

行政管理學(xué)致力于揭示行政管理活動(dòng)的客觀規(guī)律，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出行之有效的管理原則、機(jī)制、程序、方法和技術(shù)，用以指導(dǎo)行政管理實(shí)踐，提高行政管理的效率和效能。從這點(diǎn)上看，行政管理學(xué)具有規(guī)范性。

行政管理學(xué)同時(shí)又具有發(fā)展性，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)性、進(jìn)步和創(chuàng)新。它否認(rèn)特定行政管理原則、機(jī)制和方法“放之四海而皆準(zhǔn)”，具有超越時(shí)空的適用性，承認(rèn)影響行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化的因素是多元的，強(qiáng)調(diào)因地制宜。同時(shí)，根據(jù)環(huán)境和行政管理實(shí)踐的日新月異的發(fā)展變化，行政管理學(xué)致力于理論、原則和方法的不斷創(chuàng)新，使之經(jīng)受現(xiàn)實(shí)生活的檢驗(yàn)和撞擊，適應(yīng)動(dòng)態(tài)變化著的行政管理活動(dòng)的需要，在我國行政管理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮指導(dǎo)和促進(jìn)作用。

行政管理學(xué)使用的研究方法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的方法，這些方法可以根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類別和層次的劃分。層次上看有哲學(xué)方法、社會(huì)科學(xué)的一般方法、學(xué)科研究方法和低層次的具體分析技術(shù)。類別上看可以有以下幾種：

1．規(guī)范研究方法。

規(guī)范研究方法的第一個(gè)特點(diǎn)是關(guān)注高層次的理念和價(jià)值，運(yùn)用高度抽象的理論推理，旨在發(fā)現(xiàn)或構(gòu)建適當(dāng)?shù)睦砟?、價(jià)值、道德標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，用以指導(dǎo)行政管理實(shí)踐。規(guī)范方法的第二個(gè)特點(diǎn)是“應(yīng)然性”即“應(yīng)該是什么”，追求的是理想狀態(tài)。具體而言，規(guī)范方法首先構(gòu)建理念和價(jià)值，論證這些理念和價(jià)值的合理性和正當(dāng)性，然后用它們審視和評價(jià)現(xiàn)存制度的理論基礎(chǔ)。這是評估性規(guī)范分析。此外，規(guī)范方法常常用于替代方案的理論論證，即從理念和價(jià)值角度論證新的制度安排的優(yōu)越性，推動(dòng)改革和創(chuàng)新。規(guī)范方法的主要價(jià)值在于：它不僅促使人們從哲學(xué)和價(jià)值角度思考問題，而且提供一種嚴(yán)格而又精致的方法，幫助人類思考并處理所面臨的各種選擇。

2．經(jīng)驗(yàn)研究方法。

經(jīng)驗(yàn)研究方法又稱實(shí)證研究方法，其主要特點(diǎn)是關(guān)注“是什么”而非“應(yīng)該是什么”，強(qiáng)調(diào)對事實(shí)和狀況的客觀描述，反對在對客觀情況缺少充分了解的情況下構(gòu)建理想狀態(tài)，開解決問題的靈丹妙藥。經(jīng)驗(yàn)研究方法的研究對象集中于可觀察的行為而非抽象的理念和價(jià)值，它強(qiáng)調(diào)獲取第一手資料，強(qiáng)調(diào)研究過程中的價(jià)值中立，避免研究者的價(jià)值觀、情感等介入研究過程，從而影響研究結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。

作為研究方法的一個(gè)類別，經(jīng)驗(yàn)研究方法包括許多具體的研究方法和工具，如觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、情境模擬等獲取信息的方法，也包括分析資料和信息的工具如回歸分析、因子分析、定量分析模型等。

3．案例研究方法。

案例研究方法又稱個(gè)案研究法，其特點(diǎn)是選擇真實(shí)而又具有代表性的行政事件作為研究的對象，在廣泛收集各種有關(guān)的資料和信息的基礎(chǔ)上，以公正的觀察者身份，從不同的角度進(jìn)行分析，對事件的過程和因果關(guān)系作出合理的解釋，總結(jié)出規(guī)則、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。個(gè)案研究法可以用于行政事件的客觀描述，行政管理學(xué)的教育和培訓(xùn)，同時(shí)在行政管理實(shí)踐和理論構(gòu)建中能發(fā)揮一定的作用：案例的積累有助于區(qū)分某些類型的不同事件，以便采取相應(yīng)的方法加以解決；案例方法的思路雖然不同于一般理論和原則的思路，但這并不妨礙在多項(xiàng)案例研究的基礎(chǔ)上得出一些具有普遍性的理論。

4．比較法。

比較法是公共行政學(xué)中常用的一種方法，通過對不同行政制度、行政模式、管理體制、公共政策、管理機(jī)制、管理手段和方式等方面的比較研究，不僅有助于總結(jié)出行政管理的一般理論和原則，而且有助于吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國的行政管理現(xiàn)代化。比較研究可以是歷時(shí)性比較（同一國家不同歷史時(shí)期行政管理實(shí)踐的縱向比較），也可以是共時(shí)性比較（特定時(shí)間段不同國家行政管理實(shí)踐的橫向比較）；比較研究的組織形式可以是國別比較，也可以是主題比較；比較的范圍可以是整個(gè)行政體制，也可以僅涉及某個(gè)主體（如公務(wù)員）或某個(gè)職能領(lǐng)域（如社會(huì)保障制度）。比較研究中一個(gè)引起爭議的問題是可比性，但這一爭議并不影響比較方法所具有的價(jià)值，因?yàn)楸容^提供的是一種參照，它并非要求對可參照的東西刻意模仿或照搬照抄。

一、公共行政學(xué)學(xué)科的誕生

1.產(chǎn)生的歷史背景

一般認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的公共行政學(xué)（行政管理學(xué)）是以美國學(xué)者威爾遜1887年發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文為誕生標(biāo)志的。從該文發(fā)表到20世紀(jì)30年代，公共行政學(xué)形成了較完整的學(xué)科體系。

行政管理學(xué)發(fā)端于這一時(shí)期是有其歷史必然性的。首先它是社會(huì)生活和政府管理實(shí)踐的必然要求和產(chǎn)物。在這一時(shí)期里，歐美各主要國家早已完成了產(chǎn)業(yè)革命。隨著各國工業(yè)化的迅猛進(jìn)程，不僅在工商、金融界形成了一批對國民經(jīng)濟(jì)和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織，而且在社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了都市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的復(fù)雜的社會(huì)問題。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預(yù)來有效地減少、緩和和解決矛盾，保證社會(huì)的穩(wěn)定和均衡發(fā)展。在這種情況下，政府地位的增強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展、責(zé)任的加重、管理方式的科學(xué)化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負(fù)責(zé)任、貪污腐化、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象并不鮮見。這就促使人們進(jìn)一步關(guān)注政府，研究有關(guān)公共行政的問題，以求解決現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，在這個(gè)時(shí)期提出公共行政問題、產(chǎn)生公共行政學(xué)是合乎邏輯的，它是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種表現(xiàn)。

2.理論淵源

客觀實(shí)踐的需要并不足以導(dǎo)致一個(gè)新學(xué)科的誕生，它還要具備一定的知識(shí)和理論基礎(chǔ)。以下理論被認(rèn)為是行政管理學(xué)的理論淵源：

• 西方近代政治學(xué)說尤其是國家學(xué)說。它們?yōu)樾姓芾韺W(xué)提供了有關(guān)國家權(quán)力（行政權(quán)）、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辨的研究方法。

• 君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國家（君主）管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。官房學(xué)在改進(jìn)行政制度、積累行政經(jīng)驗(yàn)和人員培訓(xùn)等方面為后來的行政學(xué)提供了有益的啟示，它以后逐步演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。

• 普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。英國則在1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共人事行政的研究奠定了知識(shí)基礎(chǔ)，因而對行政管理學(xué)的形成具有直接的推動(dòng)作用。

• 西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，直接促進(jìn)了行政管理學(xué)的產(chǎn)生。

3.代表人物

——伍德羅·威爾遜

威爾遜曾任普林斯頓大學(xué)教授和校長，后任新澤西州長和美國第28任總統(tǒng)。1887年，他在哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。該文被認(rèn)為是現(xiàn)代行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。

在《行政學(xué)之研究》中，威爾遜認(rèn)為政治學(xué)研究主要集中在政治方面，而執(zhí)行一部憲法與制定一部憲法相比較，正在變得愈來愈困難。所以，應(yīng)當(dāng)關(guān)注行動(dòng)的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定為制定公法，制訂公共政策；公共行政被界定為詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行公法。行政管理屬于事務(wù)性領(lǐng)域，對政治而言具有相對獨(dú)立性。良好政府不僅具有良好的政治體制，而且應(yīng)具有良好的行政體制。因此，他呼吁設(shè)立一門新學(xué)科專門研究“政府的執(zhí)行政府的操作”，目的是“盡可能高的效率和最低可能的資金和精力成本”。這門新學(xué)科就是公共行政學(xué)或行政管理學(xué)。

——古德諾

古德諾曾任美國霍普金斯大學(xué)校長，美國政治學(xué)會(huì)第一任主席和塔夫脫總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問。他的最有代表性的名著是1900年發(fā)表的《政治與行政：對政府的研究》一書。

古德諾立論的基礎(chǔ)是政治/行政兩分法。他認(rèn)為傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业闹饕毮苤挥姓魏托姓煞N，司法只不過是行政的一小部分而已。政治是國家意志的表現(xiàn)，它是由議會(huì)掌握的制定法律和政策以表達(dá)國家意志的權(quán)力。行政是國家意志的執(zhí)行，是由行政部門掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力。古德諾進(jìn)一步認(rèn)為，行政學(xué)不研究政治問題，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。

雖然政治/行政兩分法后來受到很多批評，但它系統(tǒng)論證了行政管理活動(dòng)的相對獨(dú)立性，從而為行政管理獨(dú)立學(xué)科的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)，直接推動(dòng)了行政學(xué)的發(fā)展。

——懷特、魏洛比、古立克、厄威克

1．懷特。美國學(xué)者懷特于1926年出版了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書，使用傳統(tǒng)的理論研究的方法，比較全面地概括和介紹了新興行政學(xué)所面臨的各種問題，提出組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)應(yīng)是行政學(xué)的基本內(nèi)容。

2．魏洛比。美國人魏洛比于1928年發(fā)表了《行政學(xué)原理》一書，認(rèn)為財(cái)政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍。他對行政管理學(xué)的主要貢獻(xiàn)就在這里。

3．古立克和厄威克。美國人古立克和英國人厄威克合編的《行政管理科學(xué)論文集》一書，總匯和整理了當(dāng)時(shí)科學(xué)管理學(xué)派的各種理論觀點(diǎn)，因而是了解當(dāng)時(shí)行政研究情況的重要文獻(xiàn)資料。

二.傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期

1.發(fā)展概況

傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期與公共行政學(xué)誕生在時(shí)間上相重合，即1887年到20世紀(jì)30年代這一段。學(xué)科誕生的描述側(cè)重于歷史背景、理論淵源、對學(xué)科內(nèi)容體系建立作出突出貢獻(xiàn)的代表人物和代表著作，而學(xué)科發(fā)展階段的劃分主要基于學(xué)科研究的特點(diǎn)，包括研究的主要范疇和重點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)、價(jià)值取向、理論特征、主要研究途徑和方法等。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)又稱古典學(xué)派，其研究的出發(fā)點(diǎn)目標(biāo)是“效率和經(jīng)濟(jì)”，研究的重點(diǎn)是行政原理、組織結(jié)構(gòu)、行政過程、管理手段和技術(shù)。這一時(shí)期行政管理學(xué)研究的特點(diǎn)之一是與普通管理學(xué)的相互融合、借鑒與滲透，學(xué)科研究在許多方面受到以美國人泰羅為代表的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響，但在一定程度上沒有充分體現(xiàn)公共部門管理的特性。

與科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)但又相獨(dú)立的是德國學(xué)者韋伯的研究，其結(jié)果是著名的“官僚制理論”，迄今仍然是行政管理學(xué)中最具有影響的理論之一。

2.泰羅的科學(xué)管理思想

科學(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括。美國人泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理的源流，因而被稱為“科學(xué)管理之父”。

泰羅通過時(shí)間動(dòng)作研究，旨在獲得人與機(jī)器的最高效能。他的科學(xué)管理思想包括以下一些內(nèi)容：

• 勞動(dòng)方法的標(biāo)準(zhǔn)化，建立科學(xué)的作業(yè)方法來取代以往憑經(jīng)驗(yàn)辦事的方法。

• 工人培訓(xùn)的科學(xué)化，即按試驗(yàn)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方法對工人進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能以最好的方法工作。

• 建立并實(shí)施一種鼓勵(lì)性的計(jì)件工資報(bào)酬制度。

• 管理職能的專業(yè)化，即把計(jì)劃職能（管理職能）與執(zhí)行職能（實(shí)際操作）分開，設(shè)立專門的計(jì)劃部門，推行職能制和直線職能制。

• 勞資雙方的合作，將勞資雙方的注意力從對現(xiàn)有利益的分配上轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大現(xiàn)有利益。

泰羅的科學(xué)管理思想開創(chuàng)了現(xiàn)代管理的新時(shí)代，他的一套理論和方法迅速在工商企業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)包括政府的廣泛重視和吸收應(yīng)用。傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究在相當(dāng)程度上受到泰羅科學(xué)管理思想的影響。

3.法約爾為代表的程序?qū)W派

法國人亨利·法約爾于1916年發(fā)表了《工業(yè)管理及一般管理》一書。書中首先指出，管理是企業(yè)的職能之一，管理包括五大功能，即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。其次，法約爾提出了著名的14項(xiàng)管理原則，分工、權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)制、秩序、公正、主動(dòng)精神、集體精神，他強(qiáng)調(diào)了集體精神在企業(yè)管理中的重要作用。再次，法約爾提出了著名的“法約爾跳板”原理：在等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)中，命令指示是按權(quán)力線從上到下一層一層地傳遞的，報(bào)告請示也一層一層地往上傳遞，這必然造成低效。解決之道在于若兩個(gè)部門有問題要解決，則先由其自行協(xié)商解決，只有在解決不了的情況下各方才向上報(bào)告，再由上級(jí)協(xié)調(diào)?！胺s爾跳板”原理旨在保持命令統(tǒng)一的情況下，迅速而及時(shí)地解決一般事務(wù)，從而使組織最上層得以從繁雜的事務(wù)中擺脫出來，專注于一些重大問題。

法約爾為代表的理論屬于科學(xué)管理理論的一個(gè)分支。由于關(guān)注管理功能和程序，這一學(xué)派被稱為程序?qū)W派。

4韋伯的官僚制理論

德國人馬克斯·韋伯的“官僚”概念，指的是一種以管理為目標(biāo)的社會(huì)組織的特定形式。韋伯的官僚理論與他的權(quán)威理論聯(lián)系在一起。他認(rèn)為權(quán)威的形式有三種。一是魅力權(quán)威，即權(quán)威者靠一般人不及的一些特征、天賦或能力對追隨者產(chǎn)生影響。二是傳統(tǒng)權(quán)威，即權(quán)威的行使依賴的是傳統(tǒng)、習(xí)俗、習(xí)慣以及公認(rèn)的準(zhǔn)則。三是合理合法的權(quán)威，也稱理性權(quán)威，其行使依賴的是組織的規(guī)章制度、法律法令等。以理性權(quán)威為基礎(chǔ)的組織才與工業(yè)社會(huì)相吻合。這一理性官僚制的組織特征表現(xiàn)在：

• 層級(jí)結(jié)構(gòu)中的每一個(gè)職位都是構(gòu)成一個(gè)完整的組織形態(tài)的不可缺少的因素；

• 在此結(jié)構(gòu)中有明確的分工，每一個(gè)職位都有相應(yīng)的法定權(quán)力；

• 各種工作決定有完整的記錄；

• 行政權(quán)和立法權(quán)分離，行政人員只是具有管理專長的管理者，而非立法者；

• 每一層級(jí)的行政人員必須具有特殊的才能和經(jīng)過特殊的訓(xùn)練；

• 人員的選拔通過公開競爭考試進(jìn)行：

• 每一職位都必須規(guī)定明確的職責(zé)范圍；

• 職位不屬私人所有，處理公務(wù)非人格化，公事公辦。

韋伯的官僚制理論被認(rèn)為是公共行政的經(jīng)典或傳統(tǒng)模型，至今還在學(xué)科占據(jù)重要地位。

三.修正公共行政研究時(shí)期

1.發(fā)展概況

這一時(shí)期以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派崛起之前。這一時(shí)期最有影響的是行為科學(xué)一人際關(guān)系管理理論和以西蒙為代表的決策學(xué)派。

行為科學(xué)一人際關(guān)系學(xué)說打破了側(cè)重于組織結(jié)構(gòu)、正式制度、行政過程等行政學(xué)的傳統(tǒng)，開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新的研究領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上提出了一系列新的管理理念和方法。

西蒙認(rèn)為管理就是決策，主張圍繞決策來研究行政管理學(xué)。由于公共政策涉及政治和行政兩種性質(zhì)的活動(dòng)，圍繞公共政策制定來研究行政管理必然突破傳統(tǒng)的政治/行政兩分法，從而對行政管理學(xué)研究和學(xué)科發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。

從研究主題、研究視角、研究方法、與其他學(xué)科關(guān)系等方面看，行為科學(xué)—人際關(guān)系理論和決策學(xué)派對行政管理學(xué)學(xué)科發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響，標(biāo)志著學(xué)科發(fā)展的新階段。

2.行為科學(xué)-人際關(guān)系管理理論

一般認(rèn)為，行為科學(xué)發(fā)端于1927一1932年美國的“霍桑試驗(yàn)”。從1927年到1932年，梅奧等三位美國哈佛大學(xué)的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進(jìn)行了新的實(shí)驗(yàn)。通過對組織中人的行為的實(shí)證性研究，他們開創(chuàng)了行為科學(xué)一人際關(guān)系學(xué)說的理論先河。他們認(rèn)為，對人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會(huì)平衡、士氣、小團(tuán)體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀(jì)律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統(tǒng)的管理學(xué)的主要理論，開創(chuàng)了一種嶄新的管理理念和研究視角，進(jìn)而奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)。

在梅奧等人的影響下，行為科學(xué)一人際關(guān)系學(xué)說得到了迅速的發(fā)展，管理理論領(lǐng)域相應(yīng)形成了一系列的新的學(xué)說和理論觀點(diǎn)，例如，馬斯洛的需求層次論、赫茨伯格的雙因素理論等等。這些理論和學(xué)說，推動(dòng)了行為科學(xué)的擴(kuò)展和泛化，使行為科學(xué)大有占領(lǐng)一切人文社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的氣勢。

3.西蒙的決策理論

行為科學(xué)一人際關(guān)系學(xué)說直接影響了關(guān)于行政研究的進(jìn)程，許多行政學(xué)者開始使用行為主義的觀點(diǎn)和方法研究行政現(xiàn)象，以西蒙為代表的決策理論學(xué)派較具影響。

西蒙于1947年出版了《管理行為——管理組織決策過程的研究》一書，書中從多個(gè)方面對傳統(tǒng)行政學(xué)研究進(jìn)行了批評，并對學(xué)科研究發(fā)展方向提出了建議。西蒙認(rèn)為，傳統(tǒng)的理論對組織的說明只限于組織的結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)和指揮，因而過分簡單和不切實(shí)際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究，即研究人的行為。傳統(tǒng)行政研究提出的原理和原則多是一些“行政諺語”，缺乏科學(xué)性并難以在實(shí)踐中應(yīng)用。西蒙不滿意傳統(tǒng)的行政研究的方法，認(rèn)為那不能正確表現(xiàn)行政現(xiàn)象和反映行政過程，主張用行政行為的動(dòng)態(tài)的研究方法來取代傳統(tǒng)的圍繞制度的靜態(tài)的研究方法。他還認(rèn)為組織是決策過程的復(fù)雜系統(tǒng)，決策貫穿于組織管理的全過程，因而應(yīng)圍繞決策來研究行政管理，重新審視和構(gòu)建行政管理學(xué)的內(nèi)容體系。

四.整合公共行政研究時(shí)期

1.發(fā)展概況

這一時(shí)期從60年代初開始到70年代末終止。階段的分野沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。整合公共行政出現(xiàn)的背景和學(xué)科研究的特點(diǎn)可以概括為三點(diǎn)。

• 前一階段占主導(dǎo)地位的人際關(guān)系學(xué)派和行為主義研究途徑面臨挑戰(zhàn)，政治學(xué)和行政管理學(xué)研究中出現(xiàn)了“后行為主義革命”，認(rèn)為制度研究和行為研究同等重要，研究方法應(yīng)根據(jù)研究對象的不同而多樣化，懷疑并反對研究中的價(jià)值中立。

• 管理學(xué)用“叢林混戰(zhàn)”一詞來形容管理學(xué)中學(xué)派、理論、體系、方法林立的現(xiàn)象，由此提出了管理理論價(jià)值取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)混亂，造成學(xué)術(shù)研究和管理實(shí)務(wù)困惑迷茫的問題，試圖尋求一種能有效地整合各種管理理論的新的基礎(chǔ)。

• 公共行政學(xué)面臨所謂的學(xué)術(shù)危機(jī)、思想危機(jī)和身份危機(jī)，出現(xiàn)了新公共行政學(xué)、公共政策學(xué)派，從多方面對學(xué)科發(fā)展進(jìn)行全面的審視，試圖重新構(gòu)建學(xué)科的核心范疇、研究目標(biāo)、價(jià)值取向、研究途徑和方法等。

2.系統(tǒng)論

系統(tǒng)論是對傳統(tǒng)的科學(xué)管理和行為科學(xué)各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀(jì)律、標(biāo)準(zhǔn)化在組織管理中的有效性，后者則過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿足、自我實(shí)現(xiàn)對組織管理的合理性，因而都在實(shí)踐中顯露了相當(dāng)?shù)木窒扌裕瑹o法普遍適用于各類組織。同時(shí)，科學(xué)管理和行為科學(xué)也忽視了組織管理與廣泛的社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)來看待、分析和研究組織管理現(xiàn)象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論構(gòu)架，就成為一種歷史的要求，一般系統(tǒng)理論就是這種要求的產(chǎn)物。

系統(tǒng)論為人們研究世界提供了新的指導(dǎo)思想和方法論，也為各個(gè)學(xué)科的溝通提供了前提。它強(qiáng)調(diào)組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強(qiáng)調(diào)組織對環(huán)境的影響和環(huán)境對組織的影響，把組織看成為一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)，從而使人們對組織的一般性質(zhì)和一般發(fā)展規(guī)律有了更深刻的認(rèn)識(shí)。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。

3.權(quán)變理論

權(quán)變理論是70年代形成于西方的一種管理理論。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否認(rèn)一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認(rèn)為每一種組織都有其特定的社會(huì)環(huán)境和內(nèi)部條件，因此，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來確定的一種對當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健睂O耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第659頁。。傳統(tǒng)行政學(xué)理論關(guān)注的焦點(diǎn)是行政組織和制度，人際關(guān)系學(xué)派關(guān)注的是人的行為，但兩者的目的都是發(fā)現(xiàn)一些具有普遍適用性的原則，權(quán)變理論對這一研究傳統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)。

4.生態(tài)行政學(xué)

一般系統(tǒng)理論與行政管理學(xué)相結(jié)合，形成了所謂的生態(tài)行政學(xué)。其研究的基點(diǎn)在于政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來研究行政現(xiàn)象的是美國人高斯，而集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來解釋行政現(xiàn)象的則是美國人里格斯。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》都被引為生態(tài)行政學(xué)的典范。里格斯認(rèn)為，生態(tài)行政要探討的是各國的具體國情如何影響并塑造該國的行政，反過來，公共行政又是如何影響該社會(huì)的變遷和發(fā)展的。他勾勒了三大行政模式（即農(nóng)業(yè)社會(huì)的融合型，工業(yè)社會(huì)的衍射型，過渡社會(huì)的棱柱型），并從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)五個(gè)因素分析它們于公共行政的關(guān)系。

5.新公共行政學(xué)

1968年9月，由美國行政學(xué)家沃爾多號(hào)召和資助，32位年輕的行政學(xué)學(xué)者會(huì)聚位于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”（New Public Administration）作為區(qū)別已往行政理論的理論標(biāo)志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。

概括起來說，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：

• 反對行政學(xué)過分追求經(jīng)濟(jì)性和效率的傳統(tǒng)，主張社會(huì)正義和社會(huì)公平應(yīng)是政府的核心價(jià)值和公共行政的根本目標(biāo)，也是公共行政學(xué)的理論基點(diǎn)。

• 行政學(xué)研究不應(yīng)僅關(guān)注學(xué)術(shù)、理論、思辯和方法，而應(yīng)把研究重點(diǎn)放到與社會(huì)環(huán)境、公眾、政策、政府及其官員相關(guān)的問題上。

• 主張按照正義和社會(huì)公平的目標(biāo)構(gòu)建政府組織，使之適應(yīng)公民變化著的需要。

• 主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)，確保政府代表公共利益、堅(jiān)持公共目的、承擔(dān)公共義務(wù)和公共責(zé)任。

6.政策科學(xué)

政策科學(xué)的興起與公眾希望解決那些與自身切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題的強(qiáng)烈愿望密切相關(guān)。

最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)家拉斯維爾，他和同事于1951年合著的《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文，被認(rèn)為是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。60年代，美國聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學(xué)的研究成果，將其直接應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國策問題的研究和處理，大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發(fā)等領(lǐng)域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了發(fā)達(dá)國家主要大學(xué)的進(jìn)修課程。政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立研究領(lǐng)域的出現(xiàn)，對公共行政學(xué)產(chǎn)生了多方面的影響。

五.公共行政學(xué)的轉(zhuǎn)型時(shí)期

1.發(fā)展概況

從80年代初至今，可以說是公共行政學(xué)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。公共行政學(xué)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐背景是，各國都在推行大規(guī)模的行政改革，這一改革的廣泛性和全面性可謂前所未有，其激進(jìn)性“體現(xiàn)了公共管理方式的根本性的方向性調(diào)整”。從改革的方向上看，如果說前半個(gè)世紀(jì)行政改革的趨勢和結(jié)果是政府的膨脹和擴(kuò)張的話，當(dāng)代行政改革的特點(diǎn)則是政府的退縮和市場價(jià)值的回歸。

適應(yīng)實(shí)踐的需要，行政管理學(xué)出現(xiàn)了一些新的趨勢。

• 總結(jié)和探討適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的“后層級(jí)制行政模式”，替代傳統(tǒng)的層級(jí)制行政模式，實(shí)現(xiàn)行政管理理論模式的轉(zhuǎn)型。

• 市場化是公共行政學(xué)的理論特色和發(fā)展趨勢，市場化既表現(xiàn)為政府退縮，又表現(xiàn)為公共部門市場機(jī)制的廣泛應(yīng)用。

• 經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論等對公共行政學(xué)產(chǎn)生了很大的影響。

2.公共選擇理論

作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共選擇被定義為“對非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”。作為行政學(xué)中的一個(gè)思潮或流派，公共選擇的特點(diǎn)是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來研究政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行，因此它又被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

公共選擇理論從理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，致力于研究公共部門存在的制度特征和由此導(dǎo)致的后果，對公共部門的制度缺陷進(jìn)行了系統(tǒng)深入的論證。公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨(dú)到之處，其獨(dú)到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系。它認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”。既然政府內(nèi)部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機(jī)會(huì)，以此改善公共部門和公共服務(wù)。公共選擇的核心是所謂的“市場價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。

3.新公共管理

新公共管理又稱管理主義，它被定義為“公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合”。嚴(yán)格說來，管理主義構(gòu)不成一種“主義”，也很難說是一種理論，不過是當(dāng)代公共管理中的一種時(shí)尚。管理主義的基本觀點(diǎn)可以作出如下總結(jié)：

• 公共部門與私人部門之間在管理上并無本質(zhì)差別；

• 私營部門的管理比公共部門管理要先進(jìn)和優(yōu)越得多；

• 借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)，包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，這是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。

遵循管理主義思路的行政改革在實(shí)踐中具有以下幾個(gè)特征：明確的責(zé)任；產(chǎn)出和績效取向；以半獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)；引進(jìn)私營部門的管理工具（如成本核算、控制技術(shù)等）；市場機(jī)制以改進(jìn)競爭。

任何一門社會(huì)科學(xué)都有其核心研究對象，同時(shí)又與其他學(xué)科相互聯(lián)系。這就有必要討論行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。

1．行政管理學(xué)與政治學(xué)。

從學(xué)科淵源上說，行政管理學(xué)是從政治學(xué)“脫胎”出來的獨(dú)立的分支學(xué)科。早期的政治學(xué)包括了許多行政管理學(xué)的內(nèi)容，而行政學(xué)者多出身于政治學(xué)者。但經(jīng)過百余年的演變，二者已經(jīng)各具比較明顯的領(lǐng)域差別。

政治學(xué)主要研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)成這些目標(biāo)。因此，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。

2．行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系。

法學(xué)是以社會(huì)法律關(guān)系為研究對象的獨(dú)立學(xué)科，其內(nèi)容是研究社會(huì)法律規(guī)范，包括公共行政管理的法律規(guī)范。法是體現(xiàn)國家意志的主要形式，行政管理活動(dòng)必須以法律為依據(jù)，受法律的約束。行政管理既要通過依法管理活動(dòng)實(shí)施和落實(shí)法規(guī)，又可能總結(jié)公共事務(wù)管理中的規(guī)律，促進(jìn)有關(guān)具體法規(guī)的調(diào)整和完善。因此，行政管理學(xué)與法學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)中是緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。

3．行政管理學(xué)與管理學(xué)。

從邏輯上看，管理學(xué)是研究一般管理規(guī)律的科學(xué)，而一般管理理應(yīng)包括公共事務(wù)管理和私營部門的管理（主要是企業(yè)管理）。從這一意義上說，行政管理學(xué)是管理學(xué)的一個(gè)分支。但從學(xué)科發(fā)展史來看，現(xiàn)代管理學(xué)興起在公共行政學(xué)產(chǎn)生之后，主要研究如何管理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤。因此，管理學(xué)又往往被等同于企業(yè)管理學(xué)。狹義管理學(xué)（即企業(yè)管理學(xué)）與行政管理學(xué)研究的對象不同，但兩者之間存在相互借鑒、相互影響和相互滲透的密切關(guān)系。早期以企業(yè)管理為對象的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對行政管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展起到很大的推動(dòng)作用，當(dāng)代的新公共管理學(xué)派則淡化公共管理與企業(yè)管理之間的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)借用私營部門的管理原則、機(jī)制、技術(shù)和方法改革公共部門?？梢哉f，行政管理學(xué)與（企業(yè)）管理學(xué)是在研究對象、目的和范疇等方面存在明顯差別，但在內(nèi)容上相互交叉、理論和研究方法上相互借鑒的兩門學(xué)科。

4．行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。

社會(huì)學(xué)是研究人類社會(huì)各種社會(huì)生活現(xiàn)象的學(xué)科。從廣義上說，一切社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)關(guān)系都是它的研究內(nèi)容，包括社會(huì)公共管理的概念、方式和手段。行政管理學(xué)只有將行政現(xiàn)象置于廣大的社會(huì)環(huán)境中來考察，才能獲得比較符合實(shí)際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會(huì)學(xué)則不以公共權(quán)力的成立和行使為特定研究對象。就相互關(guān)系而言，社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問題只有依靠國家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)是相互促進(jìn)、相互支持的。

除了以上學(xué)科外，行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)語言學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)系。

一、建設(shè)中國特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的深厚基礎(chǔ)

(一)行政管理的二重性

行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學(xué)性和階級(jí)性。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。

(二)豐富的歷史遺產(chǎn)

現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。

(三)當(dāng)代的行政實(shí)踐

半個(gè)多世紀(jì)以來，我國的行政管理實(shí)踐與社會(huì)主義建設(shè)的偉大實(shí)踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學(xué)理論創(chuàng)造的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。

二、建設(shè)中國特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的主要原則

(一)堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想

(二)緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的行政體制改革

(三)加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合

(四）強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，推動(dòng)學(xué)科建設(shè)的創(chuàng)新進(jìn)程